บทนำ
ขบวนการสหกรณ์ถือกำเนิดขึ้นจากปรัชญาแห่งการช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน
เพื่อแก้ไขปัญหาความทุกข์ยากทางเศรษฐกิจและสังคม
ในบริบทของประเทศไทยสหกรณ์ออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยน
ได้วิวัฒนาการจากการเป็นสถาบันการเงินชุมชนขนาดเล็ก สู่บทบาทที่มีความสำคัญเชิงระบบการเงินของประเทศ
การเติบโตอย่างต่อเนื่องของสหกรณ์ออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยนนำมาซึ่งประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ
แต่ก็ยังมีความท้าทายและความเสี่ยงที่ต้องป้องกันและแก้ไข
วิกฤตการณ์ความเชื่อมั่นในระบบสหกรณ์ที่เกิดจากปัญหาด้านการขาดธรรมาภิบาลในสหกรณ์ บางแห่ง
ประกอบกับแรงกดดันจากระบบการเงินสมัยใหม่ที่มุ่งแสวงหาผลตอบแทนสูงสุด (Search
for Yield) อาจนำไปสู่ภาวะ "การเบี่ยงเบนจากภารกิจ" (Mission
Drift) ซึ่งผู้บริหารสหกรณ์อาจให้น้ำหนักกับสถานะ
"วิสาหกิจทางเศรษฐกิจ" มากเกินไป จนละเลย "องค์กรทางสังคม"
อันเป็นรากฐานที่แท้จริง
ความเสี่ยงดังกล่าวจำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ในการบริหารจัดการ
เช่น หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องในการกำกับดูแล จากเดิมที่เน้น
"การส่งเสริม" ไปสู่ "การกำกับดูแลเชิงป้องกันความเสี่ยง" (Prudential
Supervision) ที่เข้มข้นขึ้น
ดังจะเห็นได้จากการแก้ไขพระราชบัญญัติสหกรณ์ และการออกกฎกระทรวงฉบับใหม่ๆ
ที่มุ่งยกระดับธรรมาภิบาล การบริหารความเสี่ยง
และการลงทุนให้มีมาตรฐานเทียบเคียงสถาบันการเงินอื่น
ในสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปนี้
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ในฐานะผู้ได้รับความไว้วางใจจากมวลสมาชิก
จึงต้องเผชิญกับความท้าทายในการนำพาสหกรณ์ให้ดำรงไว้ซึ่งอุดมการณ์ดั้งเดิม
ควบคู่ไปกับการปฏิบัติตามกรอบกฎหมายที่เข้มงวดและซับซ้อนยิ่งขึ้น บทความนี้จะช่วยคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เข้าใจบทบาท
หน้าที่ และความรับผิดชอบในภูมิทัศน์ใหม่ได้ดีขึ้น
บทความนี้ประกอบด้วยเนื้อหาส่วนที่เป็นการวิเคราะห์และทำความเข้าใจแก่นแท้และอัตลักษณ์ "วิสาหกิจสองสถานะ" ของสหกรณ์ ซึ่งชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการสร้างสมดุลระหว่างภารกิจทางสังคมและเป้าหมายทางเศรษฐกิจ อธิบายกรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับบทบาท อำนาจ หน้าที่ และความรับผิดชอบของคณะกรรมการสหกรณ์ โดยเฉพาะหน้าที่ในฐานะผู้ได้รับความไว้วางใจ (Fiduciary Duty) นำเสนอบทสังเคราะห์แนวทางการกำกับดูแลกิจการสหกรณ์ที่ดี โดยบูรณาการหลักการสหกรณ์ 7 ประการ เข้ากับข้อกำหนดทางกฎหมายและกฎระเบียบเชิงป้องกันความเสี่ยงในปัจจุบัน เพื่อใช้เป็นแนวทางปฏิบัติและการตัดสินใจของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
รากฐานทางปรัชญาของขบวนการสหกรณ์
สหกรณ์มีลักษณะเฉพาะตัวที่แตกต่างจากองค์กรธุรกิจรูปแบบอื่นอย่างสิ้นเชิง
โดยมีอัตลักษณ์แก่นแท้เป็น "วิสาหกิจสองสถานะ"
(dual-status enterprise) ซึ่งเป็นการดำรงอยู่พร้อมกันของมิติทางสังคมและมิติทางเศรษฐกิจ
การทำความเข้าใจความสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่างสองสถานะนี้ คือหลักการสำคัญในการนำไปสู่ธรรมาภิบาลสหกรณ์ที่ดี
อัตลักษณ์ของสหกรณ์ประกอบด้วยสองสถานะที่แยกจากกันมิได้
แต่ต้องทำงานประสานกันเพื่อความสำเร็จที่ยั่งยืน ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้
ในฐานะองค์กรทางสังคม
(Social
Organization) รากฐานของสหกรณ์คือการรวมตัวของกลุ่มบุคคลที่มีความต้องการหรือเผชิญปัญหาร่วมกัน
โดยมีพื้นฐานจากความสัมพันธ์และความไว้วางใจซึ่งกันและกัน
เป้าหมายหลักในมิตินี้ไม่ใช่การแสวงหากำไรสูงสุด
แต่เป็นการแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมของมวลสมาชิก สหกรณ์จึงเปรียบเสมือน
"เทคโนโลยีทางสังคม" (Social Technology) ที่ถูกออกแบบขึ้นมาเพื่อสร้างความสามัคคี การช่วยเหลือเกื้อกูล
และการพึ่งพาตนเอง อันเป็นกลไกในการเสริมสร้างทุนทางสังคม (Social Capital)
ให้เข้มแข็ง
ในฐานะวิสาหกิจทางเศรษฐกิจ
(As
an Economic Enterprise) เพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางสังคม
สหกรณ์จำเป็นต้องดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจในฐานะวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันและอยู่รอดได้ในระบบตลาด
สหกรณ์ต้องสร้างรายได้ บริหารจัดการต้นทุน
และสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่จับต้องได้ให้แก่สมาชิก
เพื่อให้องค์กรสามารถดำรงอยู่ได้อย่างยั่งยืนและเป็นที่พึ่งพิงของสมาชิกต่อไป
สหกรณ์
จึงมีลักษณะเป็น "สังคมซ้อนสังคม"
(A Society within a Society) แนวคิดนี้อธิบายถึงการที่สหกรณ์เป็นชุมชนย่อยที่สมาชิกสร้างขึ้นภายในสังคมขนาดใหญ่
เป็นการรวมตัวของกลุ่มคนที่มีเป้าหมายร่วมกันในการช่วยเหลือซึ่งกันและกันทางเศรษฐกิจและสังคม
ภายใต้กรอบกติกา ข้อบังคับ และโครงสร้างการบริหารที่เป็นอิสระของตนเอง
ซึ่งเปรียบเสมือน "สัญญาประชาคม" ขนาดย่อมที่สมาชิกทำร่วมกันเพื่อกำกับดูแลกิจการและผลประโยชน์ของตนเอง
ความสมดุลระหว่างภารกิจทางสังคมและวิสาหกิจทางเศรษฐกิจ
การดำรงอยู่ของสองสถานะนี้สร้างทั้งความท้าทายและความแข็งแกร่งที่เป็นเอกลักษณ์ให้กับสหกรณ์
ในด้านหนึ่งเกิดความขัดแย้งระหว่างภารกิจทางสังคมและการดำเนินงานเชิงธุรกิจ
ตัวอย่างเช่น การกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูงเพื่อสร้างผลกำไรสูงสุดให้องค์กร
(ภารกิจทางเศรษฐกิจ) อาจขัดแย้งกับภารกิจในการช่วยเหลือสมาชิกที่ประสบปัญหาหนี้สิน
(ภารกิจทางสังคม)
ในทางกลับกัน
ภารกิจทางสังคมที่เข้มแข็งกลับเป็นรากฐานสำคัญที่สร้างความได้เปรียบในการแข่งขันทางเศรษฐกิจให้กับสกรณ์ได้เป็นอย่างดี
ความไว้วางใจ ความภักดี และการมีส่วนร่วมของสมาชิกที่เกิดจากความสัมพันธ์ทางสังคมที่แน่นแฟ้น
เป็นสินทรัพย์ที่ประเมินค่ามิได้ซึ่งองค์กรธุรกิจทั่วไปไม่สามารถลอกเลียนแบบได้ง่ายๆ
การสร้างสมดุลระหว่างธุรกิจและภารกิจทางสังคมจึงเป็นเรื่องสำคัญซึ่งเป็นการสร้างวงจรเชิงบวกที่ภารกิจทั้งสองเกื้อหนุนซึ่งกันและกัน
บริบทของระบบการเงินสมัยใหม่ที่มุ่งเน้นการแสวงหาผลตอบแทนสูงสุด
(Search
for Yield) ได้สร้างแรงกดดันมหาศาลต่ออัตลักษณ์ของสหกรณ์
สมาชิกซึ่งเผชิญกับภาวะดอกเบี้ยต่ำในระบบการเงินโดยรวม
อาจคาดหวังให้สหกรณ์ของตนสร้างผลตอบแทนจากการลงทุนในระดับสูง
แรงกดดันนี้อาจนำไปสู่ภาวะ "การเบี่ยงเบนจากภารกิจ"
(Mission Drift) ซึ่งคณะกรรมการอาจให้น้ำหนักกับสถานะ "วิสาหกิจทางเศรษฐกิจ" มากเกินไป จนละเลยสถานะ
"องค์กรทางสังคม" การตัดสินใจลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงเพื่อไล่ตามผลตอบแทน
อาจบั่นทอนความมั่นคงทางการเงินที่ควรจะเป็นหัวใจหลักของสหกรณ์ออมทรัพย์ และอาจละเลยภารกิจพื้นฐานในการส่งเสริมการออมและให้สินเชื่ออย่างรับผิดชอบและเป็นธรรมแก่สมาชิก
ภาวะการณ์เช่นนี้นำมาซึ่งวิกฤตการณ์ในสหกรณ์บางแห่ง
และเป็นเหตุผลสำคัญที่ภาครัฐจำเป็นต้องเข้ามาวางกรอบการกำกับดูแลด้านการดำเนินงานของสหกรณ์ให้เข้มงวดขึ้น
การก่อเกิดแนวความคิดการสหกรณ์
แนวคิดการสหกรณ์มิได้เกิดขึ้นจากการคิดค้นที่ไม่มีที่มาที่ไป
แต่เป็นผลผลิตโดยตรงจากสภาวะทางประวัติศาสตร์ที่บีบคั้น
โดยมีรากฐานมาจากการแสวงหาทางออกของสามัญชนต่อความทุกข์ยากทางเศรษฐกิจและสังคม
การปฏิวัติอุตสาหกรรม
ขบวนการสหกรณ์ถือกำเนิดขึ้นในทวีปยุโรปช่วงศตวรรษที่
18
และ 19 ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ที่เกิดจากการปฏิวัติอุตสาหกรรม
การนำเครื่องจักรมาใช้แทนแรงงานมนุษย์และการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการเกษตรได้ทำลายโครงสร้างสังคมแบบดั้งเดิมลงอย่างสิ้นเชิง
ก่อให้เกิด "รอยปริแยกทางเศรษฐกิจและสังคม"
และ "การล่มสลายของสายใยทางสังคม"
ชนชั้นแรงงานต้องเผชิญกับสภาพการทำงานที่เลวร้าย ค่าแรงต่ำ
และการถูกเอารัดเอาเปรียบจากนายทุน
ขณะที่วิถีชีวิตในชนบทที่เคยพึ่งพาอาศัยกันก็ถูกแทนที่ด้วยสังคมเมืองที่ต่างคนต่างดิ้นรน
สถานการณ์ดังกล่าวเป็นแรงผลักดันสำคัญให้เกิดแนวความคิดสหกรณ์
ในยุคแรกเริ่ม
แนวคิดสหกรณ์ถูกขับเคลื่อนโดยนักคิดสังคมนิยมเชิงอุดมคติ
ผู้มีวิสัยทัศน์ถึงสังคมที่ดีกว่า Robert
Owen
(1771-1858) ได้รับการยกย่องให้เป็น "บิดาแห่งการสหกรณ์"
Owen เป็นนักอุตสาหกรรมสิ่งทอชาวเวลส์ผู้เชื่อมั่นว่าอุปนิสัยของมนุษย์ถูกหล่อหลอมโดยสภาพแวดล้อม
เขาได้นำปรัชญานี้มาทดลองที่โรงงานทอผ้าในเมือง New Lanark, Scotland โดยจัดสวัสดิการและปรับปรุงสภาพความเป็นอยู่ให้แก่คนงานอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน
Owen ได้เสนอให้มีการจัดตั้ง "ชุมชนสหกรณ์" (Cooperative Communities) และได้ทุ่มเททรัพย์สินส่วนตัวเพื่อสร้างชุมชนต้นแบบที่เมืองนิวฮาร์โมนี
สหรัฐอเมริกา ในปี 1825 แม้ว่าโครงการของเขาจะประสบความล้มเหลวในเชิงปฏิบัติ
แต่แนวคิดเรื่องการช่วยเหลือตนเองและการช่วยเหลือซึ่งกันและกันของ Owen ได้วางรากฐานทางปรัชญาที่สำคัญให้แก่ขบวนการสหกรณ์ในยุคต่อมา
Charles Marie Fourier
(1772-1837) นักคิดชาวฝรั่งเศสผู้นำเสนอแนวคิด "ฟาลังสแตร์" (Phalanstère) ซึ่งเป็นชุมชนในอุดมคติที่จัดระเบียบขึ้นเพื่อตอบสนองต่อแรงปรารถนาตามธรรมชาติของมนุษย์
แม้แนวคิดของเขาจะไม่เคยถูกทำให้เป็นจริง แต่ก็มีอิทธิพลต่อนักคิดสหกรณ์รุ่นหลัง เป็นจุดเริ่มต้นของสหกรณ์คนงาน
Dr.William King (1786-1865) บุคคลสำคัญที่ทำหน้าที่เป็นสะพานเชื่อมระหว่างแนวคิดของ
Owen สู่การปฏิบัติที่เป็นจริงมากขึ้น
เขาตระหนักว่าโครงการขนาดใหญ่ของ Owen นั้นต้องใช้เงินทุนมหาศาลและเป็นจริงได้ยาก
จึงริเริ่ม "สมาคมการค้า" (Trading
Association) ในปี 1827 ซึ่งเป็นร้านค้าสหกรณ์ขนาดเล็กที่ก่อตั้งจากการรวบรวมเงินทุนของคนงานคนละเล็กละน้อย
คุณูปการที่สำคัญที่สุดของเขาคือการตีพิมพ์วารสาร The
Co-operator ซึ่งใช้ภาษาที่เรียบง่ายในการเผยแพร่แนวคิดสหกรณ์ไปในวงกว้าง
อย่างไรก็ตาม แบบจำลองของ Dr.William King มีข้อบกพร่องที่สำคัญคือ
กำไรที่ได้จากการดำเนินงานไม่ได้ถูกปันผลคืนแก่สมาชิก
แต่ถูกเก็บไว้เพื่อขยายกิจการ
ซึ่งทำให้สมาชิกขาดแรงจูงใจในการอุดหนุนร้านค้าของตนเอง
ความล้มเหลวนี้ได้กลายเป็นบทเรียนล้ำค่าสำหรับกลุ่มผู้บุกเบิกแห่งรอชเดล
สมาคมผู้นำอันเที่ยงธรรมแห่งรอชเดล
(Rochdale
Society of Equitable Pioneers) ในปี 1844
ท่ามกลางสภาวะเศรษฐกิจที่เลวร้ายซึ่งรู้จักกันในชื่อ "ทศวรรษที่ 40 แห่งความหิวโหย" (The
Hungry Forties) กลุ่มกรรมกรช่างทอผ้า 28 คนในเมืองรอชเดล
ประเทศอังกฤษ ได้รวมตัวกันเปิดร้านค้าเล็กๆ บนถนน Toad Lane เหตุการณ์นี้ไม่ได้เป็นการก่อตั้งสหกรณ์แห่งแรกของโลก
แต่เป็น สหกรณ์แห่งแรกที่ประสบความสำเร็จและสามารถสร้างแบบจำลองที่ทำซ้ำได้
ความสำเร็จของรอชเดลไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญ
แต่เกิดจากการเรียนรู้จากความล้มเหลวในอดีตและได้ประมวลผลออกมาเป็นชุดของ
"หลักการปฏิบัติ" ที่ชัดเจน
ซึ่งต่อมาได้กลายเป็นรากฐานของหลักการสหกรณ์สากล ซึ่งเป็นหลักการสำคัญที่เป็นนวัตกรรมของ
Rochdale คือ การจ่ายเงินปันผลคืนแก่สมาชิกตามส่วนแห่งธุรกิจที่ทำกับสหกรณ์
ช่วยสร้างแรงจูงใจอันทรงพลังให้สมาชิกกลับมาอุดหนุนร้านค้าของตนเองอย่างต่อเนื่อง
การขยายตัวของขบวนการสหกรณ์ ความสำเร็จที่จับต้องได้ของรูปแบบ Rochdale ทำให้แนวคิดสหกรณ์แพร่ขยายไปอย่างรวดเร็ว
สหกรณ์ในยุโรป
สหกรณ์ผู้บริโภคในอังกฤษเติบโตอย่างรวดเร็วจนนำไปสู่การจัดตั้งสหกรณ์ค้าส่ง (Co-operative
Wholesale Society - CWS) ในปี 1863 เพื่อเพิ่มอำนาจการต่อรอง
ในเยอรมนี ขบวนการสหกรณ์ได้มุ่งเน้นไปที่การแก้ไขปัญหาการเข้าถึงสินเชื่อ
โดยมีผู้นำคนสำคัญสองคนคือ Hermann Schulze-Delitzsch ผู้ริเริ่มสหกรณ์สินเชื่อในเขตเมือง และ Friedrich Wilhelm
Raiffeisen ผู้ริเริ่มสหกรณ์สินเชื่อในเขตชนบท
ซึ่งได้รับการยกย่องให้เป็น "บิดาแห่งเครดิตยูเนี่ยน"
โมเดลของ Raiffeisen ซึ่งเน้นการช่วยเหลือซึ่งกันและกันและความรับผิดร่วมกันอย่างไม่จำกัดในกลุ่มสมาชิกขนาดเล็ก
ซึ่งได้กลายเป็นต้นแบบที่สำคัญอย่างยิ่งต่อการสหกรณ์ในหลายประเทศทั่วโลก
รวมถึงประเทศไทย
สหกรณ์ในอเมริกา หลักการรอชเดลและโมเดลเครดิตยูเนี่ยนได้เดินทางข้ามมหาสมุทรแอตแลนติก
โดยในอเมริกาเหนือ Alphonse Desjardins
ได้ก่อตั้งเครดิตยูเนี่ยนแห่งแรกในแคนาดาและมีส่วนช่วยนำรูปแบบนี้มายังสหรัฐอเมริกา
ต่อมา Edward A. Filene ได้เป็นกำลังสำคัญในการผลักดันและจัดระบบขบวนการเครดิตยูเนี่ยนในสหรัฐฯ
จนนำไปสู่การออก Federal Credit Union Act of 1934
สหกรณ์ในเอเชียและประเทศไทย
การสหกรณ์ในเอเชียส่วนใหญ่เป็นการริเริ่มและส่งเสริมโดยภาครัฐ
สำหรับประเทศไทย
บริบททางเศรษฐกิจในช่วงปลายสมัยรัตนโกสินทร์ซึ่งเปิดรับการค้ากับต่างชาติมากขึ้น
ได้ทำให้ชาวนาจำนวนมากต้องตกอยู่ในสภาวะหนี้สินล้นพ้นตัวจากการกู้ยืมเงินจากนายทุน
ด้วยพระปรีชาสามารถและสายพระเนตรอันยาวไกล พระราชวรวงศ์เธอ กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์
"พระบิดาแห่งการสหกรณ์ไทย" ได้ทรงนำรูปแบบสหกรณ์สินเชื่อแบบไรฟ์ไฟเซนมาปรับใช้เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว
และได้ทรงก่อตั้ง "สหกรณ์วัดจันทร์ ไม่จำกัดสินใช้"
ขึ้นที่จังหวัดพิษณุโลก เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์
พ.ศ. 2459 ซึ่งถือเป็นสหกรณ์แห่งแรกของประเทศไทย
และเป็นจุดเริ่มต้นของขบวนการสหกรณ์ไทยมาจนถึงปัจจุบัน
อัตลักษณ์สหกรณ์
เพื่อทำความเข้าใจแก่นแท้ของสหกรณ์
จำเป็นต้องวิเคราะห์โครงสร้างทางความคิดที่ประกอบกันขึ้นเป็นอัตลักษณ์สหกรณ์
ซึ่งสามารถแบ่งออกได้เป็น 4 องค์ประกอบที่เชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ
ตั้งแต่เป้าหมายสูงสุดไปจนถึงการปฏิบัติในชีวิตประจำวัน จากนามธรรมสู่รูปธรรม
ดังนี้
1) คุณค่าสหกรณ์ (Cooperative
Values) คือรากฐานทางปรัชญาและจริยธรรมที่เป็นเสมือนเสาหลักของอุดมการณ์
คุณค่าเหล่านี้เป็นความเชื่อพื้นฐานที่สมาชิกยึดถือร่วมกัน แบ่งออกเป็น 2 กลุ่มหลักตามที่องค์การสัมพันธภาพสหกรณ์ระหว่างประเทศ (ICA) กำหนด ประกอบด้วย
1.1) คุณค่าพื้นฐาน (Foundational
Values) การช่วยตนเอง (Self-help) ความรับผิดชอบต่อตนเอง (Self-responsibility) ความเป็นประชาธิปไตย
(Democracy) ความเสมอภาค (Equality) ความเที่ยงธรรม
(Equity) และความเป็นเอกภาพ (Solidarity)
1.2) คุณค่าทางจริยธรรม
(Ethical Values) ความสุจริต (Honesty)
ความเปิดเผย (Openness) ความรับผิดชอบต่อสังคม
(Social Responsibility) และความเอื้ออาทรต่อผู้อื่น (Caring
for Others)
2) อุดมการณ์สหกรณ์ (Cooperative
Ideology) คือเป้าหมายสูงสุดหรือภาพฝันปลายทางที่ขบวนการสหกรณ์มุ่งมั่นจะสร้างให้เกิดขึ้นจริง
นั่นคือ "ความเชื่อร่วมกันที่ว่าการช่วยตนเอง
และการช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักการสหกรณ์จะนำไปสู่การกินดี อยู่ดี
มีความเป็นธรรม และสันติสุขในสังคม" อุดมการณ์เป็น
"เป้าหมายสูงสุด (Ultimate Goals)" ที่ชี้นำทิศทางของขบวนการทั้งหมด
ยกระดับเป้าหมายของสหกรณ์ให้สูงกว่าแค่ความสำเร็จทางธุรกิจ
แต่เป็นการสร้างสังคมที่ดีกว่าเดิม
3) หลักการสหกรณ์ (Cooperative
Principles) คือแนวทางปฏิบัติ 7
ประการที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล ทำหน้าที่เป็น "เข็มทิศ" หรือสะพานเชื่อมที่นำเอา
"คุณค่า" ซึ่งเป็นนามธรรม
มาแปรเปลี่ยนให้เกิดผลเป็นรูปธรรมในการบริหารจัดการและดำเนินงานของสหกรณ์
หลักการทั้ง 7 ประการนี้เป็นเครื่องมือเชิงกลยุทธ์ที่ทำให้สหกรณ์แตกต่างจากองค์กรธุรกิจอื่น
4) วิธีการสหกรณ์ (Cooperative
Practices) คือการนำหลักการสหกรณ์มาประยุกต์ใช้ในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมที่เป็นรูปธรรมในแต่ละวัน
เป็นการกระทำที่มองเห็นและวัดผลได้ เช่น การจัดประชุมใหญ่สามัญประจำปี การเลือกตั้งคณะกรรมการ
การจ่ายเงินปันผลและเงินเฉลี่ยคืน และการจัดสรรทุนเพื่อการศึกษาอบรมและพัฒนาชุมชน
การดำเนินงานของสหกรณ์ที่ประสบความสำเร็จและยั่งยืนนั้น
เกิดขึ้นจากการที่อัตลักษณ์ของสหกรณ์เชื่อมโยงและสอดคล้องกันอย่างสมบูรณ์ คุณค่าเป็นแรงบันดาลใจให้เกิดอุดมการณ์
อุดมการณ์ถูกทำให้เป็นจริงผ่านหลักการ และหลักการถูกนำไปปฏิบัติผ่านวิธีการต่างๆ
หากองค์ประกอบใดองค์ประกอบหนึ่งขาดหายหรืออ่อนแอลง
ย่อมส่งผลกระทบต่อความสมบูรณ์ของอัตลักษณ์สหกรณ์โดยรวม
ปรากฏการณ์ความล้มเหลวหรือการทุจริตในสหกรณ์หลายกรณี มีรากเหง้ามาจากการขาดความเชื่อมโยงอัตลักษณ์สหกรณ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อ "วิธีการ" (Practices) ในการดำเนินธุรกิจถูกแยกขาดออกจาก "หลักการ" (Principles) และ "คุณค่า" (Values) ที่ควรจะเป็นเครื่องกำกับดูแล เมื่อคณะกรรมการมุ่งเน้นแต่เพียงกลไกทางธุรกิจ เช่น การให้กู้ยืมและการลงทุน โดยไม่ได้ตรวจสอบการตัดสินใจของตนเองกับหลักการและคุณค่าพื้นฐานอยู่เสมอ สหกรณ์ก็จะสูญเสียทิศทางและอัตลักษณ์ของตนเองไป ตัวอย่าง เช่น วิธีการ ในการนำเงินสภาพคล่องส่วนเกินไปลงทุน หากปราศจากการกำกับของ หลักการ การมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจของสมาชิก และ คุณค่า แห่งความรับผิดชอบต่อสังคม ก็อาจนำไปสู่การลงทุนที่มีความเสี่ยงสูงเกินควรจนเป็นอันตรายต่อเงินทุนของสมาชิกได้ หรือ วิธีการ ในการอนุมัติเงินกู้ หากปราศจากการยึดโยงกับ คุณค่า แห่งความเอื้ออาทรต่อผู้อื่น ก็อาจนำไปสู่การให้สินเชื่อที่ซ้ำเติมปัญหาหนี้สินของสมาชิกแทนที่จะเป็นการช่วยเหลือ การที่คณะกรรมการตั้งคำถามอยู่เสมอว่า "วิธีการนี้สอดคล้องกับหลักการของเราหรือไม่?" และ "หลักการนี้สะท้อนคุณค่าที่เรายึดถือหรือไม่?" จึงเป็นเครื่องมือเชิงจริยธรรมที่ทรงพลังที่สุดในการกำกับดูแลกิจการสหกรณ์
หลักการสหกรณ์ 7
ประการรากฐานธรรมาภิบาลของสหกรณ์
หลักการสหกรณ์ 7
ประการ ซึ่งได้รับการรับรองจากองค์การสัมพันธภาพสหกรณ์ระหว่างประเทศ
(International Co-operative Alliance (ICA)) ไม่ใช่เป็นเพียงแนวคิดเชิงทฤษฎี
แต่เป็นกรอบการดำเนินงานเชิงปฏิบัติที่ใช้เป็นพิมพ์เขียวสำหรับธรรมาภิบาลของสหกรณ์ทั่วโลก
หลักการที่ 1
การเป็นสมาชิกโดยสมัครใจและเปิดกว้าง (Voluntary and Open
Membership) สหกรณ์เป็นองค์กรที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสมัครใจ
เปิดรับบุคคลทุกคนที่สามารถใช้บริการของสหกรณ์และเต็มใจที่จะรับผิดชอบในฐานะสมาชิก
โดยปราศจากการกีดกันทางเพศ สังคม เชื้อชาติ การเมือง หรือศาสนา ในทางปฏิบัติ
หลักการนี้หมายถึงการที่คณะกรรมการต้องกำหนดนโยบายการรับสมาชิกที่โปร่งใส เป็นธรรม
และไม่เลือกปฏิบัติ อย่างไรก็ตาม
การกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกเพื่อให้แน่ใจว่าบุคคลที่เข้ามาเป็นสมาชิกมีความต้องการร่วมกันและจะไม่สร้างปัญหาให้แก่ส่วนรวม
ไม่ถือว่าขัดต่อหลักการนี้
หลักการที่ 2
การควบคุมโดยสมาชิกตามหลักประชาธิปไตย (Democratic Member
Control) สหกรณ์เป็นองค์กรประชาธิปไตยที่ควบคุมโดยมวลสมาชิก
ซึ่งมีส่วนร่วมอย่างแข็งขันในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจ
หัวใจของหลักการนี้คือสิทธิในการออกเสียงที่เท่าเทียมกัน
"หนึ่งคน หนึ่งเสียง" (one member, one vote) คณะกรรมการดำเนินการซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ต้องรับผิดชอบต่อมวลสมาชิก
หลักการนี้สะท้อนออกมาในทางปฏิบัติผ่านการจัดประชุมใหญ่ การเลือกตั้งที่โปร่งใส
และการสร้างช่องทางให้สมาชิกสามารถมีส่วนร่วมและตรวจสอบการทำงานของคณะกรรมการได้
หลักการที่ 3
การมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจของสมาชิก (Member Economic
Participation) สมาชิกมีบทบาทสองสถานะในทางเศรษฐกิจ
คือเป็นทั้ง "เจ้าของ" ผ่านการร่วมลงทุน (ซื้อหุ้น) และเป็น "ลูกค้า"
หรือ "ผู้ใช้บริการ" ของสหกรณ์ หลักการนี้กำหนดให้สมาชิกต้องร่วมสมทบทุนอย่างเป็นธรรม
และควบคุมการใช้ทุนตามแนวทางประชาธิปไตย
ผลประโยชน์หรือกำไรส่วนเกินที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงาน
จะต้องถูกจัดสรรอย่างเป็นธรรม
ซึ่งโดยทั่วไปประกอบด้วยการจัดสรรเข้าเป็นทุนสำรองของสหกรณ์เพื่อสร้างความมั่นคง การจ่ายผลตอบแทนจากเงินทุน
(เงินปันผลตามหุ้น) ในอัตราจำกัด และที่สำคัญที่สุดคือการจัดสรรคืนให้แก่สมาชิกตามสัดส่วนการทำธุรกิจกับสหกรณ์
(เงินเฉลี่ยคืน)
หลักการที่ 4
การปกครองตนเองและความเป็นอิสระ (Autonomy and Independence)
สหกรณ์เป็นองค์กรที่พึ่งพาและปกครองตนเอง โดยการควบคุมของสมาชิก
หากสหกรณ์จำเป็นต้องทำข้อตกลงกับองค์กรภายนอก รวมถึงหน่วยงานของรัฐ
หรือจัดหาทุนจากแหล่งภายนอก
จะต้องกระทำภายใต้เงื่อนไขที่ยังคงไว้ซึ่งอำนาจการควบคุมตามแนวทางประชาธิปไตยโดยสมาชิก
และธำรงไว้ซึ่งความเป็นอิสระของสหกรณ์ หลักการนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในการรักษาสมดุลระหว่างการได้รับการส่งเสริมจากภาครัฐกับการถูกแทรกแซงจนสูญเสียอัตลักษณ์ของตนเองไป
หลักการที่ 5
การศึกษา ฝึกอบรม และสารสนเทศ (Education, Training, and
Information) สหกรณ์มีหน้าที่ให้การศึกษาและฝึกอบรมแก่สมาชิก
ผู้แทนจากการเลือกตั้ง (คณะกรรมการ) ผู้จัดการ และพนักงาน
เพื่อให้ทุกคนสามารถมีส่วนร่วมในการพัฒนาสหกรณ์ของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
นอกจากนี้ สหกรณ์ยังมีหน้าที่ในการให้ข้อมูลข่าวสารแก่สาธารณชนทั่วไป
โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนรุ่นใหม่ เพื่อสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับอัตลักษณ์และคุณประโยชน์ของสหกรณ์
หลักการที่ 6
การร่วมมือระหว่างสหกรณ์ (Cooperation Among Cooperatives)
สหกรณ์จะสามารถให้บริการสมาชิกได้อย่างมีประสิทธิผลสูงสุด
และเสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่ขบวนการสหกรณ์ได้ โดยการร่วมมือกันในระดับท้องถิ่น
ระดับชาติ ระดับภูมิภาค และระดับนานาชาติ
การร่วมมือนี้อาจอยู่ในรูปแบบของการทำธุรกิจร่วมกัน การลงทุนระหว่างกัน หรือการจัดตั้งองค์กรกลาง
เช่น ชุมนุมสหกรณ์ เพื่อเป็นศูนย์กลางในการช่วยเหลือและพัฒนาสหกรณ์สมาชิก
หลักการที่ 7
การเอื้ออาทรต่อชุมชน (Concern for Community)
สหกรณ์ดำเนินกิจการเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของชุมชน
ตามนโยบายที่มวลสมาชิกให้ความเห็นชอบ
หลักการนี้เป็นการขยายขอบเขตความรับผิดชอบของสหกรณ์ให้กว้างไปกว่าผลประโยชน์ของสมาชิก
แต่ให้ครอบคลุมถึงผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมโดยรวมด้วย การจัดสรรกำไรสุทธิส่วนหนึ่งเป็นทุนสาธารณประโยชน์
การสนับสนุนกิจกรรมในท้องถิ่น หรือการดำเนินธุรกิจที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม
ล้วนเป็นการแสดงออกของหลักการนี้
หลักการทั้ง 7
ประการนี้ เมื่อนำมาปฏิบัติอย่างครบถ้วนและสมดุล จะกลายเป็นแนวทางสำคัญสำหรับคณะกรรมการในการนำพาสหกรณ์ไปสู่การบรรลุเป้าหมายทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างยั่งยืน
ตารางที่ 1
หลักการสหกรณ์ 7 ประการและการประยุกต์ใช้ในเชิงธรรมาภิบาล
|
หลักการสหกรณ์ |
ตัวอย่างการประยุกต์ใช้ |
|
1. การเป็นสมาชิกโดยสมัครใจและเปิดกว้าง |
- กำหนดนโยบายและคุณสมบัติการรับสมาชิกที่ชัดเจน
โปร่งใส ไม่เลือกปฏิบัติ และสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของสหกรณ์ -
สร้างกระบวนการเข้าและออกจากสมาชิกภาพที่สะดวกและเป็นธรรม |
|
2. การควบคุมโดยสมาชิกตามหลักประชาธิปไตย |
- จัดการประชุมใหญ่สามัญประจำปีให้เป็นไปตามกฎหมายและข้อบังคับอย่างเคร่งครัด
-
อำนวยความสะดวกและส่งเสริมให้สมาชิกเข้าร่วมประชุมและใช้สิทธิออกเสียง -
จัดการเลือกตั้งคณะกรรมการที่โปร่งใสและเป็นธรรม -
รับฟังความคิดเห็นของสมาชิกและนำมาประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบาย |
|
3. การมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจของสมาชิก |
- กำหนดนโยบายการถือหุ้นที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมอย่างทั่วถึง
-
บริหารจัดการสหกรณ์ให้เกิดประสิทธิภาพเพื่อสร้างผลประโยชน์ตอบแทนแก่สมาชิก -
เสนอการจัดสรรกำไรสุทธิที่เที่ยงธรรมต่อที่ประชุมใหญ่ โดยคำนึงถึงเงินปันผล
เงินเฉลี่ยคืน และการสะสมทุนเพื่อความมั่นคง |
|
4. การปกครองตนเองและความเป็นอิสระ |
- ตัดสินใจเชิงนโยบายโดยยึดผลประโยชน์ของสมาชิกเป็นที่ตั้ง
ปราศจากการครอบงำจากบุคคลหรือองค์กรภายนอก - การทำข้อตกลงหรือสัญญาใดๆ
กับหน่วยงานภายนอก ต้องไม่กระทบต่ออำนาจการควบคุมสหกรณ์โดยสมาชิก |
|
5. การศึกษา ฝึกอบรม
และสารสนเทศ |
- จัดสรรงบประมาณเพื่อการศึกษาอบรมแก่สมาชิก
คณะกรรมการ และเจ้าหน้าที่อย่างสม่ำเสมอ -
จัดทำรายงานและสื่อสารข้อมูลผลการดำเนินงานและสถานะทางการเงินของสหกรณ์ให้สมาชิกทราบอย่างโปร่งใสและเข้าใจง่าย |
|
6. การร่วมมือระหว่างสหกรณ์ |
- แสวงหาแนวทางในการทำธุรกิจหรือลงทุนร่วมกับสหกรณ์อื่นเพื่อสร้างความเข้มแข็งให้แก่ขบวนการ
-
สนับสนุนและเข้าร่วมกิจกรรมของชุมนุมสหกรณ์และสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย |
|
7. การเอื้ออาทรต่อชุมชน |
- จัดสรรกำไรสุทธิส่วนหนึ่งเป็นทุนสาธารณประโยชน์เพื่อสนับสนุนกิจกรรมในชุมชน
-
พิจารณาผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมในการตัดสินใจดำเนินธุรกิจและการลงทุน -
จัดสวัสดิการที่ครอบคลุมและตอบสนองความต้องการของสมาชิกและครอบครัว |
สหกรณ์ในฐานะนิติบุคคล (มาตรา 37 แห่ง
พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม)
ตามพระราชบัญญัติสหกรณ์
พ.ศ. 2542
เมื่อสหกรณ์ได้รับการจดทะเบียนอย่างถูกต้องตามกฎหมายแล้ว
จะมีสถานะเป็น "นิติบุคคล" (Juristic
Person) สถานะนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในทางกฎหมาย
เพราะหมายความว่าสหกรณ์เป็นบุคคลอีกประเภทหนึ่งที่กฎหมายสมมติขึ้น
แยกต่างหากจากสมาชิกแต่ละคนที่ประกอบกันขึ้นเป็นสหกรณ์
การเป็นนิติบุคคลทำให้สหกรณ์มีความสามารถในการกระทำต่างๆ ในนามของตนเองได้ เช่น
การถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน การเข้าทำสัญญา การเป็นโจทก์ฟ้องร้องคดี
และการเป็นจำเลยถูกฟ้องร้องในศาล
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ในฐานะผู้แทนของนิติบุคคล
(มาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ)
เมื่อสหกรณ์เป็นนิติบุคคล
จึงจำเป็นต้องมีผู้กระทำการแทน กฎหมายได้กำหนดให้ คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
เป็นองค์กรที่มีอำนาจในการดำเนินกิจการและเป็นผู้แทนของสหกรณ์ในกิจการทั้งปวงที่เกี่ยวข้องกับบุคคลภายนอก
ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์
พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม คณะกรรมการจึงเปรียบเสมือน
"สมองและมือ" ของนิติบุคคลสหกรณ์
มีอำนาจในการตัดสินใจเชิงนโยบายและบริหารจัดการกิจการทั้งหมดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย
ข้อบังคับ และมติที่ประชุมใหญ่ ทั้งนี้
กฎหมายยังเปิดช่องให้คณะกรรมการสามารถมอบหมายอำนาจให้กรรมการคนหนึ่งหรือหลายคน
หรือผู้จัดการ ทำการแทนได้ในบางกรณี
ขอบเขตอำนาจและหน้าที่
อำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ถูกกำหนดไว้ในกฎหมาย
ข้อบังคับของสหกรณ์แต่ละแห่ง และกฎหมายลำดับรองที่เกี่ยวข้อง
โดยสามารถแบ่งเป็นหน้าที่หลักๆ ได้ดังนี้
1) การบริหารกิจการทั่วไป
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ต้องกำกับดูแลการดำเนินงานทั้งหมดของสหกรณ์ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์
2) การกำกับดูแลทางการเงิน
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ต้องควบคุมดูแลการรับ-จ่ายเงิน
การจัดทำบัญชีและงบการเงิน การบริหารการลงทุน
และการเสนอแนะการจัดสรรกำไรสุทธิต่อที่ประชุมใหญ่
3) การบริหารจัดการสมาชิก
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ต้องพิจารณาการรับสมาชิกและการให้สมาชิกออกจากสหกรณ์
รวมถึงพิทักษ์รักษาสิทธิของสมาชิก
4) การกำกับดูแลฝ่ายจัดการ
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์มีอำนาจหน้าที่ในการแต่งตั้งและควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของผู้จัดการและเจ้าหน้าที่ของสหกรณ์
5) การดูแลรักษาเอกสารและบัญชี
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ต้องจัดให้มีและดูแลรักษาทะเบียน
สมุดบัญชี และเอกสารสำคัญต่างๆ ของสหกรณ์ให้เรียบร้อย
สำหรับสหกรณ์ขนาดใหญ่ การดำเนินงานและการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
พ.ศ. 2564 ได้กำหนดหน้าที่เพิ่มเติมที่เน้นด้านธรรมาภิบาลและความเป็นมืออาชีพมากขึ้น
เช่น การกำหนดนโยบายเชิงกลยุทธ์ การจัดให้มีกรอบการบริหารความเสี่ยง และการจัดให้มีระบบการควบคุมภายในที่มีประสิทธิภาพ
หน้าที่ในความระมัดระวัง
ซื่อสัตย์สุจริต และการปฏิบัติตามกฎหมายของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ (มาตรา 51/1
แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ)
นอกเหนือจากอำนาจและหน้าที่ในการบริหารจัดการแล้ว
กฎหมายยังได้กำหนดมาตรฐานการปฏิบัติหน้าที่ในระดับที่สูงขึ้นสำหรับคณะกรรมการในฐานะ
"ผู้ได้รับความไว้วางใจ" จากมวลสมาชิก
หรือที่เรียกว่า Fiduciary Duty ซึ่งเป็นหลักการทางกฎหมายและจริยธรรมที่สำคัญที่สุดในการกำกับดูแลกิจการ
แนวคิดเรื่อง Fiduciary
Duty
Fiduciary Duty คือหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้บุคคลหนึ่ง
(Fiduciary) ต้องปฏิบัติเพื่อประโยชน์สูงสุดของอีกบุคคลหนึ่ง
(Beneficiary) โดยปราศจากผลประโยชน์ส่วนตนเข้ามาเกี่ยวข้อง
ในบริบทของสหกรณ์ คณะกรรมการดำเนินการมีสถานะเป็น Fiduciary และมวลสมาชิกคือ
Beneficiary หน้าที่นี้เรียกร้องมาตรฐานทางจริยธรรมและการปฏิบัติหน้าที่ที่สูงกว่าธุรกรรมทางธุรกิจทั่วไป
มาตรา 51/1
ซึ่งถูกเพิ่มเติมเข้ามาในการแก้ไขกฎหมายครั้งสำคัญ
ได้บัญญัติหลักการ Fiduciary Duty ไว้ในกฎหมายสหกรณ์อย่างชัดเจน
ประกอบด้วยหน้าที่หลัก 3 ประการ
1) หน้าที่ในการปฏิบัติตามกฎหมาย
(Duty
of Compliance) คณะกรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย
วัตถุประสงค์ ข้อบังคับของสหกรณ์ และมติที่ประชุมใหญ่ การกระทำใดๆ
ที่อยู่นอกขอบเขตอำนาจ (Ultra Vires) หรือขัดต่อกฎเกณฑ์ที่กำหนดไว้
ถือเป็นการละเมิดหน้าที่นี้
2) หน้าที่ในความซื่อสัตย์สุจริต
(Duty
of Loyalty) คณะกรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต
นี่คือหัวใจของ Fiduciary Duty ที่เรียกร้องให้กรรมการต้องยึดถือผลประโยชน์ของสหกรณ์และสมาชิกโดยรวมไว้เหนือผลประโยชน์ของตนเองหรือบุคคลที่เกี่ยวข้อง
ต้องหลีกเลี่ยงการกระทำที่มีผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) หรือการแสวงหาประโยชน์ส่วนตนจากตำแหน่งหน้าที่ ซึ่งกฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564
ได้กำหนดข้อห้ามที่ชัดเจนในเรื่องนี้ไว้ เช่น
ห้ามให้สินเชื่อแก่กรรมการในเงื่อนไขที่พิเศษกว่าสมาชิกทั่วไป
หรือห้ามกรรมการที่มีส่วนได้เสียเข้าร่วมพิจารณาอนุมัติธุรกรรมนั้นๆ
3) หน้าที่ในการใช้ความระมัดระวัง
(Duty of Care) คณะกรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระมัดระวังรักษาผลประโยชน์ของสหกรณ์หรือสมาชิก
หมายถึงการตัดสินใจต่างๆ ต้องกระทำบนพื้นฐานของข้อมูลที่เพียงพอ
ผ่านการไตร่ตรองอย่างรอบคอบเยี่ยงวิญญูชนจะพึงกระทำในสถานการณ์เดียวกัน
การตัดสินใจโดยประมาทเลินเล่อ ขาดข้อมูล หรือไม่ใส่ใจ
อาจถือเป็นการละเมิดหน้าที่นี้ได้
หน้าที่ตามกฎหมายทั้งสามประการนี้
คือการทำให้หลักธรรมาภิบาล (Good Governance) กลายเป็นข้อบังคับทางกฎหมายที่มีผลผูกพัน
ส่งเสริมให้เกิด หลักนิติธรรม (Rule of Law) ที่สะท้อนผ่าน
Duty of Compliance และ หลักคุณธรรม (Integrity)
และ หลักความรับผิดชอบ (Accountability) ที่สะท้อนผ่าน Duty of Loyalty ส่วน หลักความคุ้มค่า
(Value for Money) และ หลักประสิทธิผล (Effectiveness)
สะท้อนผ่าน Duty of Care ขณะที่หลักความโปร่งใส
(Transparency) สัมพันธ์กับการปฏิบัติหน้าที่ทุกด้าน
โดยเฉพาะการเปิดเผยข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนเพื่อให้การตัดสินใจเป็นไปอย่างรอบคอบ
ดังนั้น
การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ในฐานะผู้ได้รับความไว้วางใจจึงไม่ใช่เพียงข้อกำหนดทางกฎหมาย
แต่เป็นกลไกสำคัญที่ทำให้สหกรณ์สามารถดำเนินงานได้อย่างมีธรรมาภิบาล
สร้างความเชื่อมั่นให้แก่มวลสมาชิกและสาธารณชน
ความรับผิดชอบคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
เมื่อกฎหมายได้มอบอำนาจและกำหนดหน้าที่ให้แก่คณะกรรมการแล้ว
ก็ย่อมต้องกำหนดความรับผิดชอบควบคู่กันไปหากมีการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือก่อให้เกิดความเสียหาย
การทำความเข้าใจขอบเขตของความรับผิดในมิติต่างๆ
จึงเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการ ซึ่งความรับผิดชอบคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
โดยอาจต้องรับผิดร่วมกันต่อความเสียหาย (มาตรา 51/2
แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ) พระราชบัญญัติสหกรณ์ฯ
มาตรา 51/2 ได้วางหลักการสำคัญคือ "ความรับผิดร่วมกัน" (Joint Liability) ซึ่งกำหนดให้ในกรณีที่การกระทำของคณะกรรมการ
ผู้จัดการ หรือกรรมการคนใดคนหนึ่งเข้าข่ายเป็นการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งนายทะเบียน
หรือดำเนินกิจการนอกขอบวัตถุประสงค์ จนก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์
บุคคลเหล่านั้นจะต้องรับผิดร่วมกันในความเสียหายที่เกิดขึ้น หลักการนี้หมายความว่า
สหกรณ์สามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากกรรมการคนใดคนหนึ่งหรือทุกคนให้ชดใช้ค่าเสียหายเต็มจำนวนได้
ทั้งนี้ มีข้อยกเว้นความรับผิด
(มาตรา 51/3
แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ) โดยกฎหมายได้กำหนดช่องทางให้กรรมการผู้สุจริตสามารถป้องกันตนเองจากความรับผิดร่วมกันได้ตามมาตรา
51/3 หากสามารถพิสูจน์ได้ว่าตนมิได้ร่วมกระทำการอันเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายนั้น
โดยมีวิธีการที่เป็นรูปธรรมคือ การคัดค้านในที่ประชุมคณะกรรมการ โดยต้องปรากฏการคัดค้านนั้นบันทึกไว้ในรายงานการประชุมอย่างชัดเจน
หรือการทำคำคัดค้านเป็นหนังสือ ยื่นต่อประธานที่ประชุมภายในสามวันนับแต่วันสิ้นสุดการประชุม
ซึ่งกลไกนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็นการส่งเสริมให้กรรมการกล้าที่จะแสดงความเห็นคัดค้านในสิ่งที่ไม่ถูกต้อง
และสร้างหลักฐานเพื่อปกป้องตนเองจากความรับผิดที่ตนไม่ได้มีส่วนร่วม
ความรับผิดชอบคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
อาจจำแนกได้เป็นความรับผิดทางแพ่ง ทางอาญา และทางปกครอง ดังนี้
1) ความรับผิดทางแพ่ง (Civil
Liability) นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.
สหกรณ์ฯ กรรมการยังอาจต้องรับผิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในสองฐานะหลัก ได้แก่
หลักตัวแทน (Agency)
คณะกรรมการมีฐานะเป็น "ผู้แทน"
ของนิติบุคคลสหกรณ์ซึ่งเป็น "ตัวการ"
การกระทำใดๆ ที่อยู่ในขอบอำนาจย่อมผูกพันสหกรณ์
แต่หากการกระทำนั้นก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์
สหกรณ์ในฐานะตัวการย่อมมีสิทธิไล่เบี้ยเรียกค่าเสียหายจากกรรมการในฐานะตัวแทนได้
การกระทำละเมิด (Tort)
ตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
หากกรรมการกระทำการโดย "จงใจหรือประมาทเลินเล่อ"
ทำให้สหกรณ์หรือบุคคลอื่นเสียหาย
กรรมการอาจต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวเพื่อชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
แนวคำพิพากษาศาลฎีกาหลายฉบับได้ยืนยันหลักการนี้ เช่น
การอนุมัติเงินกู้โดยไม่ตรวจสอบหลักประกันอย่างรอบคอบจนเกิดหนี้เสีย
อาจถือเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อได้
2) ความรับผิดทางอาญา (Criminal
Liability) การกระทำที่ร้ายแรงของกรรมการอาจเข้าข่ายเป็นความผิดทางอาญา
ซึ่งมีบทลงโทษทั้งจำคุกและปรับ ทั้งนี้ ความผิดพื้นฐาน การกระทำทุจริตในสหกรณ์มักเข้าข่ายความผิดอาญาฐาน
ยักยอก (มาตรา 352-354
แห่งประมวลกฎหมายอาญา)
คือการเบียดบังทรัพย์สินของสหกรณ์ซึ่งตนมีหน้าที่ดูแลไปเป็นของตนเองหรือผู้อื่นโดยทุจริต
และ ฉ้อโกง (มาตรา 341 แห่งประมวลกฎหมายอาญา)
คือการหลอกลวงเพื่อให้ได้ไปซึ่งทรัพย์สิน
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
อาจมีสถานะเป็น "เจ้าพนักงาน"
โดยกรรมการสหกรณ์ที่จัดตั้งในหน่วยงานราชการหรือรัฐวิสาหกิจ
อาจมีสถานะเป็น "เจ้าพนักงาน" ตามกฎหมายหรือไม่ ซึ่งหากมีสถานะเป็นเจ้าพนักงาน
จะต้องรับโทษหนักขึ้นในความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ
ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (เรื่องเสร็จที่ 322/2549) และแนวคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด
(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อบ. 146/2565)
ชี้ให้เห็นว่าการปฏิบัติหน้าที่กรรมการสหกรณ์ในหน่วยงานของรัฐอาจถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่ราชการได้
การนิยามคำว่า
"ทุจริต" คำว่า
"โดยทุจริต" และ "ทุจริตต่อหน้าที่" มีความหมายทางกฎหมายที่เฉพาะเจาะจง
โดยประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 1(1) นิยาม "โดยทุจริต" ว่า "เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น"
ขณะที่กฎหมาย ป.ป.ช.
และพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายที่กว้างขึ้น
ครอบคลุมถึงความประพฤติชั่ว การคดโกง และการไม่ซื่อตรง
3) ความรับผิดทางปกครอง
(Administrative Liability)
นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจตามกฎหมายในการกำกับดูแลและลงโทษทางปกครองต่อคณะกรรมการที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือก่อให้เกิดความเสียหาย
ตามมาตรา 22 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ โดยอาจสั่งให้แก้ไขข้อบกพร่อง
สั่งให้ระงับการปฏิบัติที่อาจก่อให้เกิดความเสียหาย สั่งให้คณะกรรมการหยุดปฏิบัติหน้าที่เป็นการชั่วคราว
หรือสั่งให้กรรมการบางคนหรือทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง
กรณีศึกษาความล้มเหลวทางธรรมาภิบาลและความรับผิด
บทเรียนจากวิกฤตการณ์ในสหกรณ์บางแห่ง
ได้สะท้อนให้เห็นถึงผลลัพธ์อันร้ายแรงของการละเลยหน้าที่และความรับผิดของคณะกรรมการ
เช่น การทุจริตที่สร้างความเสียหายเป็นมูลค่าจำนวนมาก
มีรูปแบบการกระทำความผิดที่หลากหลาย ตั้งแต่การยักยอกทรัพย์โดยตรง
การตกแต่งบัญชีผ่านการสร้างสัญญากู้ยืมอันเป็นเท็จ
ไปจนถึงการฟอกเงินผ่านเครือข่ายที่ซับซ้อน
แสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของการควบคุมภายในและการกำกับดูแลของคณะกรรมการอย่างสิ้นเชิง
ส่งผลให้ผู้บริหารถูกดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและอาญาในข้อหายักยอกทรัพย์ และฟอกเงิน ซึ่งเป็นความผิดมูลฐานตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน
พ.ศ. 2542
บางกรณี กรรมการถูกฟ้องในข้อหายักยอกทรัพย์และกระทำโดยทุจริต
เป็นเหตุให้สหกรณ์เสียหาย เหตุจากการอนุมัตินำเงินไปฝากหรือให้กู้แก่สหกรณ์อื่นโดยไม่เป็นไปตามระเบียบ
อาจกลายเป็นคดีพิเศษโดยกรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) และอาจมีการดำเนินคดีในความผิดฐานฟอกเงินด้วย
ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าการตัดสินใจทางการเงินที่ฝ่าฝืนระเบียบและขาดความระมัดระวัง
สามารถนำไปสู่ความรับผิดทางอาญาที่รุนแรงได้
กฎหมายสหกรณ์ไทยในปัจจุบันยังไม่มีหลักการ
"Business Judgment Rule" ที่ชัดเจนเหมือนในกฎหมายบริษัทของบางประเทศ
ซึ่งเป็นหลักที่คุ้มครองกรรมการจากการต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดจากการตัดสินใจทางธุรกิจที่กระทำโดยสุจริต
มีข้อมูลครบถ้วน และเชื่ออย่างสมเหตุผลว่าเป็นประโยชน์สูงสุดต่อองค์กร
แม้ว่าผลลัพธ์จะออกมาไม่ดีก็ตาม การขาด "เกราะคุ้มกัน"
นี้ทำให้กรรมการสหกรณ์มีความเสี่ยงสูงที่จะต้องรับผิดแม้จากการกระทำที่มิได้มีเจตนาทุจริต
แต่เป็นเพียงการตัดสินใจทางธุรกิจที่ผิดพลาดในภายหลัง
สภาวะเช่นนี้อาจสร้างผลกระทบเชิงลบในระยะยาว
โดยอาจทำให้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถลังเลที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งกรรมการ
หรือทำให้คณะกรรมการชุดปัจจุบันมีแนวโน้มที่จะบริหารงานแบบอนุรักษ์นิยมและหลีกเลี่ยงความเสี่ยงมากเกินไป
จนอาจสูญเสียโอกาสในการพัฒนาและสร้างความเจริญให้แก่สหกรณ์ได้
ตารางที่ 2
สรุปความรับผิดทางกฎหมายของกรรมการสหกรณ์
|
ประเภทความรับผิด |
ลักษณะความผิด/การกระทำ |
ฐานกฎหมายหลัก |
ผลทางกฎหมาย/บทลงโทษ |
|
ความรับผิดทางแพ่ง |
- กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำให้สหกรณ์เสียหาย
- ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้แทนจนก่อให้เกิดความเสียหายแก่ตัวการ (สหกรณ์) |
- ป.พ.พ. มาตรา 420 (ละเมิด) - ป.พ.พ. มาตรา 812 (ตัวแทน) |
- ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นการส่วนตัว |
|
ความรับผิดทางอาญา |
- เบียดบังทรัพย์สินของสหกรณ์ไปโดยทุจริต
- หลอกลวงเพื่อให้ได้ไปซึ่งทรัพย์สิน - ปลอมแปลงเอกสาร |
- ป.อ. มาตรา 352-354 (ยักยอก) - ป.อ. มาตรา 341 (ฉ้อโกง) - ป.อ. มาตรา 264 (ปลอมเอกสาร) |
- โทษจำคุกและ/หรือโทษปรับ -
หากเป็นเจ้าพนักงาน อาจต้องรับโทษหนักขึ้น |
|
ความรับผิดทางปกครอง |
- ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย
ข้อบังคับ หรือคำสั่งนายทะเบียน -
การดำเนินงานอาจทำให้สหกรณ์หรือสมาชิกเสื่อมเสียประโยชน์ |
- พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ มาตรา 22 |
- นายทะเบียนมีอำนาจสั่งให้แก้ไขข้อบกพร่อง,
ระงับการปฏิบัติ, หยุดปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราว,
หรือสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง |
|
ความรับผิดตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ |
- แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ - ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งนายทะเบียน - ดำเนินกิจการนอกขอบวัตถุประสงค์ |
- พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ มาตรา 51/2 |
- รับผิดร่วมกันเพื่อชดใช้ค่าเสียหายที่เกิดขึ้นแก่สหกรณ์ |
ธรรมาภิบาลในทางปฏิบัติ
การทำความเข้าใจหน้าที่และความรับผิดทางกฎหมายเป็นเพียงจุดเริ่มต้น
ธรรมาภิบาลที่มีประสิทธิภาพเกิดขึ้นเมื่อคณะกรรมการสามารถบูรณาการหลักการสหกรณ์และข้อกำหนดทางกฎหมายเข้ากับการตัดสินใจในกิจการประจำวันได้อย่างเป็นเนื้อเดียวกัน
แนวทางปฏิบัติที่ดีที่สุดสำหรับคณะกรรมการคือการใช้หลักการสหกรณ์ทั้ง 7
ประการเป็นกรอบในการตรวจสอบและชี้นำการตัดสินใจในทุกมิติของการกำกับดูแล
การเชื่อมโยงหน้าที่ของคณะกรรมการ (เช่น การวางแผนกลยุทธ์ การกำกับดูแลการเงิน การบริหารความเสี่ยง)
เข้ากับหลักการสหกรณ์แต่ละข้อ จะช่วยให้มั่นใจได้ว่าการดำเนินงานของสหกรณ์ไม่ได้เบี่ยงเบนไปจากอัตลักษณ์และภารกิจหลัก
ตารางที่ 3
การเชื่อมโยงหน้าที่ตามกฎหมายกับหลักการสหกรณ์
|
หน้าที่/หลักการ |
การควบคุมโดยสมาชิก(หลักการที่ 2) |
การมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจของสมาชิก (หลักการที่ 3) |
การเอื้ออาทรต่อชุมชน (หลักการที่ 7) |
|
การวางแผนกลยุทธ์ |
กำหนดวิสัยทัศน์และแผนงานโดยรับฟังความคิดเห็นและสอดคล้องกับมติที่ประชุมใหญ่ |
พัฒนาผลิตภัณฑ์และบริการที่ตอบสนองความต้องการทางเศรษฐกิจของสมาชิกอย่างแท้จริง |
กำหนดเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของชุมชนให้เป็นส่วนหนึ่งของแผนกลยุทธ์ของสหกรณ์ |
|
การกำกับดูแลการเงิน |
อนุมัติงบประมาณและรายงานผลการดำเนินงานทางการเงินต่อที่ประชุมใหญ่อย่างโปร่งใส |
กำกับดูแลการจัดสรรกำไรสุทธิอย่างเป็นธรรม
ทั้งในรูปเงินปันผล เงินเฉลี่ยคืน และทุนสำรอง |
จัดสรรงบประมาณส่วนหนึ่งจากกำไรสุทธิเพื่อเป็นทุนสาธารณประโยชน์และกิจกรรมพัฒนาชุมชน |
|
การบริหารความเสี่ยง |
สื่อสารความเสี่ยงที่สำคัญและแนวทางการบริหารจัดการให้สมาชิกทราบอย่างสม่ำเสมอ |
กำหนดนโยบายการลงทุนที่มุ่งเน้นการพิทักษ์รักษาเงินทุนของสมาชิกเป็นสำคัญสูงสุด |
ประเมินความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม
(ESG
Risk) ที่อาจเกิดจากการดำเนินงานของสหกรณ์ |
|
การบริหารสมาชิก |
สร้างช่องทางการสื่อสารสองทางเพื่อให้สมาชิกสามารถแสดงความคิดเห็นและร้องเรียนได้อย่างมีประสิทธิภาพ |
กำหนดนโยบายการให้สินเชื่อที่รับผิดชอบและเป็นธรรมและส่งเสริมวินัยทางการเงินของสมาชิก |
จัดทำนโยบายสวัสดิการที่ครอบคลุมและช่วยเหลือสมาชิกในยามจำเป็น
เช่น การเจ็บป่วย หรือการศึกษาบุตร |
กรณีศึกษาการตัดสินใจเชิงกลยุทธ์
การตัดสินใจที่สำคัญของคณะกรรมการหลายประการเป็นการแสดงออกโดยตรงของหลักการและคุณค่าสหกรณ์
เช่น
นโยบายสวัสดิการสมาชิก
การจัดสรรงบประมาณเพื่อช่วยเหลือสมาชิกในกรณีต่างๆ เช่น มงคลสมรส การมีบุตร การเจ็บป่วย
หรือการเสียชีวิต รวมถึงการมอบทุนการศึกษา เป็นการนำคุณค่า
"ความเอื้ออาทรต่อผู้อื่น" และหลักการ
"การเอื้ออาทรต่อชุมชน" มาปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม
การกำหนดอัตราดอกเบี้ย
การกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินฝากและเงินกู้เป็นการสร้างสมดุลที่ละเอียดอ่อน
คณะกรรมการต้องพิจารณาถึงความต้องการผลตอบแทนที่เป็นธรรมของสมาชิกผู้ฝาก
ในขณะเดียวกันก็ต้องคำนึงถึงความสามารถในการชำระหนี้ของสมาชิกผู้กู้
และความจำเป็นในการสร้างรายได้เพื่อให้สหกรณ์มีความมั่นคง การตัดสินใจนี้อยู่บนพื้นฐานของ
"ความเที่ยงธรรม" (Equity) และ
"การมีส่วนร่วมทางเศรษฐกิจของสมาชิก"
การจัดสรรกำไรสุทธิ
การเสนอแนวทางการจัดสรรกำไรสุทธิต่อที่ประชุมใหญ่ในแต่ละปี ถือเป็นข้อพิสูจน์ของธรรมาภิบาล
คณะกรรมการต้องสร้างสมดุลระหว่างการกันกำไรไว้เป็นทุนสำรองตามกฎหมายเพื่อความมั่นคง
การจ่ายเงินปันผลตามหุ้นเพื่อตอบแทนเงินลงทุน การจ่ายเงินเฉลี่ยคืนเพื่อตอบแทนการมีส่วนร่วมทางธุรกิจ
และการจัดสรรทุนเพื่อกิจกรรมทางสังคม
กระบวนการนี้สะท้อนถึงความเที่ยงธรรมและความรับผิดชอบต่อสมาชิกโดยรวม
บทบาทของคณะกรรมการในการสร้างความไว้วางใจ
หน้าที่ที่สำคัญที่สุดของคณะกรรมการคือการสร้างและรักษาไว้ซึ่ง
"ความไว้วางใจ" จากมวลสมาชิก ความไว้วางใจนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเอง
แต่เป็นผลมาจากการปฏิบัติหน้าที่อย่างเคร่งครัด สม่ำเสมอ โปร่งใส
และยึดมั่นในหลักการและคุณค่าของสหกรณ์ เมื่อสมาชิกไว้วางใจในการบริหารงาน
พวกเขาก็จะเพิ่มการมีส่วนร่วม ทั้งในด้านการทำธุรกิจและการเข้าร่วมกิจกรรมต่างๆ
ซึ่งจะสร้างวงจรเชิงบวกที่นำไปสู่การเติบโตและเสถียรภาพของสหกรณ์ ในทางกลับกัน
ความล้มเหลวในการกำกับดูแล การขาดความโปร่งใส
หรือการตัดสินใจที่เอื้อประโยชน์ให้คนบางกลุ่ม จะกัดกร่อนความไว้วางใจอย่างรวดเร็ว
นำไปสู่ความเฉยเมยของสมาชิก และอาจส่งผลให้เกิดความไม่มั่นคงทางการเงินในที่สุด
การกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
กฎหมายสหกรณ์ในยุคแรกของไทย
เช่น พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2471 และ พ.ศ. 2511
มีเจตนารมณ์หลักเพื่อ "ส่งเสริม"
และ "สนับสนุน" การจัดตั้งและดำเนินงานของสหกรณ์
เพื่อเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาความยากจนของเกษตรกรและประชาชน
บทบาทของนายทะเบียนสหกรณ์ในยุคนั้นจึงเน้นไปที่การให้คำแนะนำ ช่วยเหลือ
และอำนวยความสะดวก มากกว่าการกำกับดูแลที่เข้มงวด
การเปลี่ยนกระบวนทัศน์ครั้งสำคัญของรัฐ
จากการกำกับดูแลที่เน้นการส่งเสริม ไปสู่รูปแบบการกำกับดูแลเชิงป้องกันความเสี่ยง
(Prudential
Supervision) ที่เข้มข้นขึ้น มีวิวัฒนาการของการกำกับดูแลจากการส่งเสริมสู่การป้องกันความเสี่ยง
ดังนี้
“ความเสี่ยงเชิงระบบ”
จุดเปลี่ยนสำคัญของภาครัฐ
ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา การดำเนินงานของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก จนนำไปสู่ความจำเป็นในการปฏิรูปการกำกับดูแลครั้งใหญ่
โดยมีปัจจัยขับเคลื่อนที่สำคัญ ได้แก่
1) การเติบโตและขนาดของระบบ
สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนได้เติบโตจนกลายเป็นสถาบันที่มีความสำคัญเป็นอันดับสามในระบบสถาบันการเงินของประเทศ
ด้วยขนาดสินทรัพย์รวมกว่า 2.2 ล้านล้านบาท
และสมาชิกหลายล้านคน
การเติบโตนี้ทำให้สหกรณ์ไม่ได้เป็นเพียงสถาบันการเงินชุมชนอีกต่อไป
แต่ได้กลายเป็นองค์กรที่มี ความสำคัญเชิงระบบ (Systemic
Importance) ซึ่งหากเกิดปัญหากับสหกรณ์ขนาดใหญ่เพียงแห่งเดียว
ก็อาจส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ต่อเสถียรภาพของระบบการเงินโดยรวมได้
2) วิกฤตการณ์ความเชื่อมั่น
กรณีการทุจริตในสหกรณ์บางแห่ง
ซึ่งสร้างความเสียหายมูลค่ามหาศาล
ได้สั่นคลอนความเชื่อมั่นของประชาชนต่อระบบสหกรณ์อย่างรุนแรง
วิกฤตการณ์นี้ได้เปิดเผยให้เห็นถึงช่องว่างในการกำกับดูแล
ความอ่อนแอของการควบคุมภายใน และความเสี่ยงจากการบริหารงานที่ขาดธรรมาภิบาล
3) ข้อห่วงใยจากหน่วยงานกำกับดูแลทางการเงิน
จากความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้น
กระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทยได้แสดงความกังวลและเสนอแนวทางการปฏิรูปการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์อย่างจริงจัง
ข้อเสนอดังกล่าวนำไปสู่ มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7
มีนาคม 2560 ซึ่งถือเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญ
โดยเห็นชอบในหลักการให้ยกระดับการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ให้มีความเข้มข้นใกล้เคียงกับสถาบันการเงินประเภทอื่น
เพื่อรองรับแนวทางการปฏิรูปดังกล่าว
ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสหกรณ์ครั้งสำคัญในปี พ.ศ. 2562 การแก้ไขครั้งนี้ได้วางรากฐานทางกฎหมายที่จำเป็นสำหรับการออกกฎระเบียบเชิงป้องกันความเสี่ยง
โดยหัวใจของการแก้ไขคือ การเพิ่มเติมหมวด 4/1 และมาตรา
89/2 ซึ่งให้อำนาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์
โดยการหารือร่วมกับกระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย ในการออก "กฎกระทรวง" เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ
และเงื่อนไขในเรื่องต่างๆ
ที่มีความสำคัญต่อความมั่นคงทางการเงินของสหกรณ์ออมทรัพย์โดยเฉพาะ เช่น
การกำกับดูแลด้านธรรมาภิบาล การให้สินเชื่อ การลงทุน การดำรงเงินกองทุน
และการบริหารสินทรัพย์ การแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ถือเป็นการเปลี่ยนกระบวนทัศน์จากการกำกับดูแลแบบ
"หนึ่งขนาดใช้ได้กับทุกคน" (one-size-fits-all) ไปสู่การกำกับดูแลตามระดับความเสี่ยง (Risk-based Supervision) อย่างเป็นทางการ
โครงสร้างกฎหมายในยุคปัจจุบัน
ปัจจุบัน
การดำเนินงานของสหกรณ์ออมทรัพย์อยู่ภายใต้ลำดับชั้นของกฎหมายที่ซับซ้อน
ซึ่งคณะกรรมการและฝ่ายจัดการจำเป็นต้องทำความเข้าใจอย่างถ่องแท้ ซึ่งโครงสร้างกฎหมายที่ควบคุมสหกรณ์ประกอบด้วยกฎหมายหลายระดับชั้นเรียงตามลำดับศักดิ์
ดังนี้
1) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
รับรองเสรีภาพในการรวมตัวเป็นสหกรณ์ (มาตรา 42)
และกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ส่งเสริมและสร้างเสถียรภาพให้แก่ระบบสหกรณ์ (มาตรา 75
วรรคสาม) ตลอดจนการสร้างกลไกเพื่อส่งเสริมสหกรณ์ (มาตรา 258 ฉ. ด้านเศรษฐกิจ)
2) พระราชบัญญัติสหกรณ์
พ.ศ. 2542 (และที่แก้ไขเพิ่มเติม)
เป็นกฎหมายแม่บทที่ควบคุมการจัดตั้ง การดำเนินงาน การกำกับดูแล
และการเลิกสหกรณ์ทุกประเภท
3) กฎกระทรวง
เป็นกฎหมายลำดับรองที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติฯ
เพื่อกำหนดรายละเอียดในทางปฏิบัติ เช่น
กฎกระทรวงที่สำคัญสองฉบับที่จะวิเคราะห์ต่อไป
4) ระเบียบ คำสั่ง
ประกาศ และคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์
เป็นเครื่องมือของฝ่ายปกครองในการกำหนดวิธีปฏิบัติและสั่งการในรายละเอียดปลีกย่อย
5) ข้อบังคับสหกรณ์
เปรียบเสมือน "รัฐธรรมนูญ" ของสหกรณ์แต่ละแห่งที่กำหนดกฎเกณฑ์การดำเนินงานภายใน
ซึ่งต้องไม่ขัดต่อกฎหมายที่อยู่เหนือขึ้นไป
6) ระเบียบสหกรณ์
เป็นกฎเกณฑ์การปฏิบัติงานในเรื่องต่างๆ
ที่คณะกรรมการกำหนดขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามข้อบังคับ
กฎกระทรวง
การดำเนินงานและการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน พ.ศ. 2564
กฎกระทรวงฯ ฉบับนี้ถือเป็นการปฏิรูปการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ครั้งใหญ่ที่สุด
โดยมีสาระสำคัญที่มุ่งเน้นการยกระดับธรรมาภิบาลและความมั่นคงทางการเงิน โดยมีแนวคิดที่สำคัญ
ได้แก่
1) การกำกับดูแลแบบแบ่งระดับ
(Tiered
Supervision) กำหนดให้มีการแบ่งสหกรณ์ออกเป็น
2 ขนาด คือ สหกรณ์ขนาดใหญ่ (มีสินทรัพย์ตั้งแต่
5,000 ล้านบาทขึ้นไป) และ สหกรณ์ขนาดเล็ก (มีสินทรัพย์น้อยกว่า 5,000 ล้านบาท)
โดยสหกรณ์ขนาดใหญ่จะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่เข้มงวดกว่า
2) คุณสมบัติกรรมการและผู้จัดการที่เข้มงวดขึ้น
กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเพิ่มเติมสำหรับกรรมการและผู้จัดการของสหกรณ์ขนาดใหญ่
เช่น ต้องมีประวัติทางการเงินที่ดี (ไม่เคยผิดนัดชำระหนี้เกิน 90
วัน) ไม่เคยถูกถอดถอนจากตำแหน่งโดยหน่วยงานกำกับดูแลทางการเงินอื่น และห้ามเป็นกรรมการหรือผู้จัดการของสหกรณ์อื่น
(ยกเว้นชุมนุมสหกรณ์) นอกจากนี้
ยังกำหนดให้สหกรณ์ขนาดใหญ่ต้องมีกรรมการที่มีคุณวุฒิหรือผ่านการอบรมด้านการเงิน
การบัญชี หรือการบริหารจัดการอย่างน้อย 3 คน
3) หน้าที่ของคณะกรรมการที่เพิ่มขึ้น
กำหนดให้คณะกรรมการของสหกรณ์ขนาดใหญ่มีหน้าที่เพิ่มเติมอย่างชัดเจนในการกำหนดนโยบายเชิงกลยุทธ์
จัดให้มีข้อกำหนดด้านจริยธรรม จัดทำนโยบายและกระบวนการบริหารความเสี่ยง และกำกับดูแลให้มีระบบการควบคุมภายในและการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ
4) ธรรมาภิบาลและความโปร่งใส
กำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์
และเพิ่มข้อกำหนดในการเปิดเผยข้อมูลที่สำคัญต่อสมาชิก เช่น
ผลประโยชน์และค่าตอบแทนรายบุคคลของกรรมการ ข้อมูลการถูกร้องทุกข์กล่าวโทษ
และการเปิดเผยรายการย่อแสดงสินทรัพย์และหนี้สินเป็นประจำ
กฎกระทรวงการฝากเงินและการลงทุนของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
พ.ศ. 2567
กฎกระทรวงฯ ฉบับล่าสุดนี้
เป็นการตอบสนองโดยตรงต่อความเสี่ยงที่เกิดจากการที่สหกรณ์มีสภาพคล่องส่วนเกินและนำเงินไปลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงขึ้น
โดยมีเป้าหมายเพื่อจำกัดความเสี่ยงและรักษาเสถียรภาพทางการเงินของสหกรณ์ โดยมีแนวคิดสำคัญ
ดังนี้
1) หลักการกำกับดูแลเชิงป้องกัน
(Prudential
Limits) สาระของกฎกระทรวงฉบับนี้คือการกำหนดเพดานการลงทุนที่ชัดเจนใน
2
ระดับ ได้แก่
1.1) เพดานการลงทุนรายนิติบุคคล
(Single-Entity
Limit) สหกรณ์สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนในนิติบุคคลแต่ละแห่งได้
ไม่เกินร้อยละ 10 ของทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์
(ที่นำเงินไปฝากหรือลงทุน)
1.2) เพดานการลงทุนรวม
(Aggregate
Limit) การลงทุนในสินทรัพย์ 4 ประเภทที่มีความเสี่ยงสูงขึ้น (เช่น หลักทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจ
ที่กระทรวงการคลังไม่ค้ำประกัน หุ้นธนาคารที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์)
เมื่อนำมารวมกันแล้วจะต้อง ไม่เกินทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรอง ของสหกรณ์
กฎกระทรวงฯ นี้บังคับให้สหกรณ์ต้องปรับเปลี่ยนกลยุทธ์การลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ
จากเดิมที่อาจมุ่งเน้น "การแสวงหาผลตอบแทน"
(Search for Yield) ไปสู่ "การรักษาเงินต้น"
(Capital Preservation) และการกระจายความเสี่ยง (Diversification)
มากขึ้น ทั้งนี้ กฎกระทรวงฯ ได้กำหนดระยะเวลาผ่อนผัน (Grace
Period) เพื่อให้สหกรณ์ที่มีการลงทุนเกินเกณฑ์สามารถปรับตัวได้
โดยกำหนดให้สหกรณ์ต้องจัดทำ "แผนการแก้ไข" เสนอต่อที่ประชุมใหญ่ และรายงานความคืบหน้าทุกปี โดยมีกรอบเวลา 5 ปีสำหรับการแก้ไขการลงทุนที่กระจุกตัว (เกิน Single-Entity Limit) และ 10 ปีสำหรับการแก้ไขการลงทุนรวมที่เกินเกณฑ์
(เกิน Aggregate Limit)
ตารางที่ 4
เปรียบเทียบภาพรวมกฎระเบียบเชิงป้องกันความเสี่ยงที่สำคัญ
(กฎกระทรวง พ.ศ. 2564 และ 2567)
|
ประเด็นการกำกับดูแล |
กฎกระทรวงการดำเนินงานและการกำกับดูแลฯ พ.ศ. 2564 |
กฎกระทรวงการฝากเงินและการลงทุนฯ พ.ศ. 2567 |
|
การแบ่งระดับการกำกับดูแล |
แบ่งสหกรณ์เป็นขนาดใหญ่ (>5 พันล้านบาท) และขนาดเล็ก (<5 พันล้านบาท)
โดยใช้เกณฑ์ที่เข้มงวดกว่ากับสหกรณ์ขนาดใหญ่ |
ใช้บังคับกับสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนทุกขนาด |
|
คุณสมบัติคณะกรรมการ |
กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเพิ่มเติมที่เข้มงวดสำหรับสหกรณ์ขนาดใหญ่
(เช่น ประวัติทางการเงิน การดำรงตำแหน่งในสหกรณ์อื่น)
และกำหนดให้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิด้านการเงิน/บัญชี |
ไม่มีข้อกำหนดโดยตรง
แต่คณะกรรมการต้องมีความสามารถในการกำกับดูแลการลงทุนให้เป็นไปตามกฎเกณฑ์ใหม่ |
|
การบริหารความเสี่ยง |
กำหนดให้คณะกรรมการสหกรณ์ขนาดใหญ่ต้องจัดทำนโยบายและกระบวนการบริหารความเสี่ยงที่ครอบคลุมความเสี่ยงด้านต่างๆ
และอาจต้องตั้งคณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยง |
กำหนดกรอบการลงทุนที่มุ่งเน้นการจำกัดความเสี่ยงโดยตรงผ่านเพดานการลงทุน
(Prudential
Limits) |
|
การลงทุน |
กำหนดให้สหกรณ์ขนาดใหญ่ที่มีการลงทุนสูงต้องตั้งคณะอนุกรรมการการลงทุน |
กำหนดเพดานการลงทุนที่ชัดเจนโดย Single-Entity
Limit (ไม่เกิน 10% ของทุน) และ Aggregate
Limit (ไม่เกิน 100% ของทุน)
สำหรับสินทรัพย์เสี่ยง |
|
ความโปร่งใสและการเปิดเผยข้อมูล |
กำหนดให้เปิดเผยข้อมูลค่าตอบแทนกรรมการรายบุคคล
และจัดทำรายการย่อแสดงสินทรัพย์และหนี้สินเป็นประจำ
(รายเดือนสำหรับสหกรณ์ขนาดใหญ่ ทุก 6 เดือนสำหรับสหกรณ์ขนาดเล็ก) |
กำหนดให้สหกรณ์ที่มีการลงทุนเกินเกณฑ์
ต้องจัดทำแผนการแก้ไขและรายงานความคืบหน้าต่อที่ประชุมใหญ่ทุกปี |
ความท้าทายในการดำเนินงานและมาตรการตอบสนองของภาครัฐ
ความท้าทายและความเสี่ยงที่สำคัญ
ซึ่งระบบสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนกำลังเผชิญอยู่ในปัจจุบันตามที่กล่าวไว้แล้ว
ภาครัฐได้แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายและออกกฎที่เกี่ยวข้อง โดยมีเป้าหมายเพื่อจัดการกับความท้าทายและความเสี่ยงที่สำคัญ
โดยความท้าทาย ความเสี่ยง และมาตรการตอบสนองของภาครัฐที่สำคัญ ได้แก่
1) ความเสี่ยงด้านสินเชื่อและวิกฤตหนี้ครัวเรือน
ประเทศไทยกำลังเผชิญกับปัญหาวิกฤตหนี้ครัวเรือนในระดับสูง
โดยข้อมูล ณ ไตรมาส 1/2568 หนี้ครัวเรือนอยู่ที่ระดับ
87.4% ของ GDP สหกรณ์ออมทรัพย์เป็นเจ้าหนี้รายใหญ่
คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 14.88% ของหนี้ครัวเรือนทั้งหมด
ปัญหาที่น่ากังวลคือสมาชิกบางกลุ่มมีภาระหนี้สูงจนมีเงินเดือนคงเหลือหลังหักชำระหนี้ในระดับที่ต่ำมาก
ซึ่งกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสร้างความเสี่ยงด้านเครดิตให้แก่สหกรณ์
2) มาตรการตอบสนองของภาครัฐ
เกณฑ์การให้สินเชื่ออย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม
ซึ่งนายทะเบียนสหกรณ์ได้ออกคำแนะนำเมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2567 กำหนดหลักเกณฑ์การให้เงินกู้แก่สมาชิกอย่างรับผิดชอบและเป็นธรรม
โดยมีสาระสำคัญคือ
สมาชิกผู้กู้ควรมีเงินได้รายเดือนคงเหลือสุทธิหลังจากหักชำระหนี้แล้ว ไม่น้อยกว่าร้อยละ
30 ตลอดอายุสัญญา
3)
มาตรฐานการตั้งสำรองหนี้สูญใหม่ ในวันที่ 25 กรกฎาคม 2567 นายทะเบียนสหกรณ์ได้ออกประกาศใหม่ 2
ฉบับ เรื่อง การประมาณการค่าเผื่อหนี้สงสัยจะสูญ ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่
29 สิงหาคม 2567 ประกาศนี้ได้ยกระดับมาตรฐานการตั้งสำรองให้มีความรัดกุมและสะท้อนความเสี่ยงที่แท้จริงมากขึ้น
โดยแยกหลักเกณฑ์สำหรับสหกรณ์ที่สามารถหักเงินเดือน ณ ที่จ่ายได้
ออกจากสหกรณ์ที่ไม่สามารถทำได้ โดยสหกรณ์ที่หัก ณ ที่จ่ายได้
จะต้องจัดชั้นคุณภาพลูกหนี้ตามระยะเวลาที่ค้างชำระ (เช่น เกิน 3-6 เดือนจัดเป็นชั้นต่ำกว่ามาตรฐาน เกิน 6-12 เดือนเป็นชั้นสงสัย)
และตั้งสำรองตามอัตราที่กำหนดซึ่งสูงขึ้นตามระดับความเสี่ยง
มาตรการนี้บังคับให้สหกรณ์ต้องรับรู้ความเสี่ยงด้านเครดิตอย่างเป็นจริงมากขึ้นและมีกันชนทางการเงินที่เพียงพอ
4) ความเสี่ยงด้านการลงทุนและสภาพคล่อง
สหกรณ์ออมทรัพย์จำนวนมาก
โดยเฉพาะสหกรณ์ขนาดใหญ่
มีสภาพคล่องส่วนเกินสูงจากการรับฝากเงินและรับชำระค่าหุ้นอย่างต่อเนื่อง
ในภาวะดอกเบี้ยต่ำ
การบริหารสภาพคล่องส่วนเกินนี้ได้นำไปสู่การแสวงหาผลตอบแทนที่สูงขึ้นผ่านการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยง
เช่น หุ้นกู้ภาคเอกชน หรือการให้กู้ยืมระหว่างสหกรณ์ที่มีความเสี่ยงสูง
ซึ่งสร้างความเสี่ยงด้านตลาดและความเสี่ยงจากการกระจุกตัวของเงินลงทุน กฎกระทรวงการฝากเงินและการลงทุน
พ.ศ. 2567
ได้เข้ามาจัดการความเสี่ยงนี้โดยตรง ด้วยการกำหนดเพดานการลงทุนที่ชัดเจน
ซึ่งเป็นการจำกัดความสามารถของสหกรณ์ในการนำเงินทุนของสมาชิกไปเสี่ยงในระดับที่สูงเกินควร
ส่งผลให้สหกรณ์ต้องหันกลับมาให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการสินทรัพย์และหนี้สินอย่างรอบคอบ
5)
ความเสี่ยงด้านการปฏิบัติการและธรรมาภิบาล ปัญหาการทุจริตและความล้มเหลวในการบริหารงานของสหกรณ์บางแห่ง
มีรากฐานมาจากความอ่อนแอของระบบการควบคุมภายใน การขาดความรู้ความเชี่ยวชาญทางการเงินของคณะกรรมการ
และการขาดธรรมาภิบาลในการตัดสินใจ กฎกระทรวงการดำเนินงานและการกำกับดูแล พ.ศ. 2564
ได้วางกลไกเพื่อแก้ไขปัญหานี้อย่างเป็นระบบ
ผ่านการยกระดับคุณสมบัติของคณะกรรมการ การบังคับให้มีคณะกรรมการชุดย่อยที่สำคัญ
(เช่น คณะกรรมการบริหารความเสี่ยง) การกำหนดหน้าที่ในการสร้างระบบควบคุมภายใน และการเพิ่มความโปร่งใสในการดำเนินงาน
การปฏิบัติตามภาระผูกพันทางกฎหมายอื่นๆ
นอกเหนือจากกฎหมายสหกรณ์โดยตรง
คณะกรรมการยังมีหน้าที่ต้องดูแลให้สหกรณ์ปฏิบัติตามกฎหมายสำคัญอื่นๆ
ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินธุรกิจทางการเงิน เช่น
1)
กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.)
สหกรณ์ตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์
เฉพาะสหกรณ์ที่มีทุนดำเนินการซึ่งมีมูลค่าหุ้นรวมตั้งแต่สองล้านบาทขึ้นไปและมีวัตถุประสงค์ดำเนินกิจการเกี่ยวกับการรับฝากเงิน
ให้กู้ ให้สินเชื่อรับจำนอง หรือรับจำนำทรัพย์สิน
หรือจัดให้ให้ได้มาซึ่งเงินและทรัพย์สินต่างๆ โดยวิธีใดๆ จะมีสถานะเป็น
"สถาบันการเงิน" ตามคำนิยามในมาตรา 3
แห่ง พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542
ซึ่งทำให้สหกรณ์มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย ปปง. อย่างเคร่งครัด
ได้แก่ การที่สหกรณ์ต้องรายงานธุรกรรมที่ใช้เงินสดเกินกว่าที่กฎกระทรวงกำหนด ธุรกรรมที่เกี่ยวกับทรัพย์สินที่มีมูลค่าเกินกำหนด
และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ธุรกรรมที่มีเหตุอันควรสงสัย (Suspicious Transaction
Report - STR) ว่าอาจเกี่ยวข้องกับการกระทำความผิดมูลฐานหรือการฟอกเงิน
ต่อสำนักงาน ปปง. การจัดให้ลูกค้าแสดงตน (Customer Due Diligence - CDD) ต้องมีกระบวนการตรวจสอบเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับลูกค้า (กรณีสหกรณ์
สมาชิกผู้ใช้บริการคือเจ้าของ) ซึ่งการละเลยหน้าที่เหล่านี้มีบทลงโทษที่รุนแรง
โดยอาจถูกปรับสูงสุดถึง 1 ล้านบาท
และมีโทษปรับรายวันต่อเนื่องจนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง
2) กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล
(PDPA) เนื่องจากสหกรณ์มีการเก็บรวบรวม
ใช้ และเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลของสมาชิกจำนวนมาก
ตั้งแต่ข้อมูลพื้นฐานไปจนถึงข้อมูลทางการเงินที่มีความอ่อนไหว
สหกรณ์จึงมีสถานะเป็น "ผู้ควบคุมข้อมูลส่วนบุคคล"
(Data Controller) ภายใต้ พระราชบัญญัติคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล
พ.ศ. 2562 และมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด
หน้าที่สำคัญประกอบด้วย
2.1) การขอความยินยอม ต้องได้รับความยินยอมโดยชัดแจ้งจากสมาชิกก่อนหรือขณะเก็บรวบรวมข้อมูล
และต้องแจ้งวัตถุประสงค์ให้ชัดเจน
2.2) การแจ้งสิทธิ ต้องแจ้งรายละเอียดเกี่ยวกับการประมวลผลข้อมูลและสิทธิของเจ้าของข้อมูลให้สมาชิกทราบ
2.3)
มาตรการรักษาความปลอดภัย ต้องจัดให้มีมาตรการเชิงเทคนิคและเชิงองค์กรที่เหมาะสมเพื่อป้องกันข้อมูลรั่วไหล
3) กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
(ป.ป.ช.) กรณี กรรมการหรือผู้บริหารของสหกรณ์ออมทรัพย์ที่จัดตั้งขึ้นในหน่วยงานของรัฐ
อาจมีความเสี่ยงที่จะเข้าข่ายเป็น "เจ้าหน้าที่ของรัฐ"
ตามนิยามใน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
พ.ศ. 2561 หากเข้าข่ายดังกล่าว
จะอยู่ภายใต้อำนาจการตรวจสอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช.
ซึ่งมีอำนาจไต่สวนและชี้มูลความผิดในข้อหา "ร่ำรวยผิดปกติ"
หรือ "ทุจริตต่อหน้าที่" และอาจมีหน้าที่ต้องยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินต่อ ป.ป.ช.
ด้วย
สรุปและข้อเสนอแนะ
การก่อตัวของขบวนการสหกรณ์
จากอุดมการณ์เพื่อช่วยเหลือผู้ยากไร้ในยุคปฏิวัติอุตสาหกรรม
สู่การเป็นสถาบันการเงินที่มีความสำคัญเชิงระบบในศตวรรษที่ 21
ได้นำมาซึ่งความท้าทายใหม่ที่ซับซ้อน
คลื่นแห่งการปฏิรูปกฎหมายและการกำกับดูแลที่เข้มข้นขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา
ไม่ควรมองว่าเป็นการลิดรอนความเป็นอิสระของสหกรณ์
แต่ควรถูกมองว่าเป็นวิวัฒนาการที่จำเป็นเพื่อพิทักษ์รักษาความสมบูรณ์แข็งแรงของขบวนการสหกรณ์ในระยะยาว
การกำกับดูแลกิจการที่ดีและการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัดในยุคปัจจุบัน
คือการแสดงออกซึ่งความรับผิดชอบ ความสุจริต และความเที่ยงธรรม
ซึ่งเป็นคุณค่าดั้งเดิมที่ผู้บุกเบิกแห่ง Rochdale ได้วางรากฐานไว้
การดำเนินงานของสหกรณ์โดยยึดโยงกับอัตลักษณ์ของสหกรณ์ตามแนวทางของผู้ริเริ่มการสหกรณ์
จะช่วยนำพาให้สหกรณ์ไปสู่จุดสมดุลระหว่างภารกิจทางสังคม ความอยู่รอดทางเศรษฐกิจ และความรับผิดชอบภายใต้กรอบกฎหมาย
คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ในฐานะผู้ที่ได้รับความไว้วางใจจากสมาชิก
จำเป็นต้องมีทั้งความเข้าใจในปรัชญาสหกรณ์ ความแม่นยำในข้อกฎหมาย
และวิสัยทัศน์เชิงกลยุทธ์ เพื่อนำพาสหกรณ์ให้รอดพ้นจากคลื่นลมแห่งความเสี่ยง
ความไม่แน่นอน ที่มาพร้อมกับความเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในบริบทด้านต่าง ๆ ทั้ง
เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม เทคโนโลยี และด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในปัจจุบัน
เพื่อให้บรรลุเป้าหมายในการสร้างความเป็นอยู่ที่ดีให้แก่มวลสมาชิกและชุมชนได้อย่างยั่งยืน
ข้อเสนอแนะ
1) ขับเคลื่อนหลักการสหกรณ์ที่
5 อย่างต่อเนื่อง
โดยจัดให้มีการฝึกอบรมที่จำเป็นและต่อเนื่อง ในหัวข้อที่เกี่ยวข้องกับอัตลักษณ์ของสหกรณ์
กฎหมาย การบริหารความเสี่ยงทางการเงิน และหลักธรรมาภิบาล เป็นต้น เพื่อให้บุคคลกรสหกรณ์มีความรู้ความสามารถทัดเทียมกับความซับซ้อนของสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป
2) สร้างโครงสร้างการควบคุมภายในที่เข้มแข็ง
โดยการทบทวนและปรับปรุงข้อบังคับและระเบียบภายในให้สอดคล้องกับกฎหมายใหม่ๆ
อย่างสม่ำเสมอ พิจารณาจัดตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะด้าน เช่น
คณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยง หรือคณะอนุกรรมการกำกับดูแลกิจการ
เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระและเพิ่มความเชี่ยวชาญในการกำกับดูแล
3) ลงทุนในเทคโนโลยีเพื่อการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์และความโปร่งใส
โดยลงทุนในระบบเทคโนโลยีสารสนเทศและการจัดการข้อมูลที่ทันสมัย
เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการรายงานข้อมูลต่อหน่วยงานกำกับดูแล
และที่สำคัญคือเพื่อสร้างช่องทางการสื่อสารและเปิดเผยข้อมูลแก่สมาชิกแบบ Real-time
ซึ่งจะช่วยเสริมสร้างความโปร่งใสและความไว้วางใจ
4) พัฒนากรอบการบริหารความเสี่ยงเชิงกลยุทธ์
โดยพัฒนากรอบการบริหารความเสี่ยงทั่วทั้งองค์กร (Enterprise Risk
Management - ERM) ที่ครอบคลุมและเป็นระบบ ตั้งแต่การระบุความเสี่ยง
การประเมิน การจัดการ ไปจนถึงการติดตามและรายงานผล
โดยให้การบริหารความเสี่ยงเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจเชิงกลยุทธ์
ไม่ใช่เป็นเพียงภาระในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์
