สุขสันต์วันสหกรณ์สากล ครั้งที่ 101 (The 101st International Cooperative Day)

 The Rochdale Pioneers จัดตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ. 2387 และเริ่มกิจการเมื่อวันที่ 21 ธันวาคม พ.ศ. 2387 ณ เมืองแมนเชสเตอร์ ประเทศอังกฤษ ผ่านไป 51 ปี มีการประชุมครั้งที่ 1 ของผู้แทนสหกรณ์จากประเทศต่าง ๆ ณ กรุงลอนดอน ประเทศอังกฤษ เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2438 มติที่ประชุมฯ ได้ก่อตั้งองค์การสัมพันธภาพสหกรณ์สากล (International Cooperative Alliance: ICA)

ICA กำหนดให้มีวันสหกรณ์สากล (International Cooperative Day) เพื่อเป็นการเฉลิมฉลองประจำปีของขบวนการสหกรณ์โลก โดยให้จัดขึ้นเป็นประจำทุกปีในวันเสาร์แรกของเดือนกรกฎาคม ซึ่งวันสหกรณ์สากลจัดขึ้นครั้งแรกในวันเสาร์ที่ 7 กรกฎาคม พ.ศ. 2466 และวันสหกรณ์สากลในปีนี้ ตรงกับวันเสาร์ที่ 1 กรกฎาคม 2566 นับเป็นครั้งที่ 101

วันสหกรณ์สากล มีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมความตระหนักรู้เกี่ยวกับสหกรณ์ให้แก่ผู้คนทั่วโลก ส่งเสริมแนวคิดการร่วมมือกันระหว่างสหกรณ์ ส่งเสริมความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันของสหกรณ์ ยกระดับประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ส่งเสริมความเท่าเทียม และสร้างสันติภาพของโลกร่วมกัน

วันสหกรณ์สากล ครั้งที่ 101 ขบวนการสหกรณ์โลกให้ความสำคัญกับปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมที่ยังคงดำรงอยู่ สหกรณ์กว่า 3 ล้านแห่งทั่วโลก สมาชิกสหกรณ์กว่าร้อยละ 12 ของประชากรโลก ต้องร่วมกันสร้างโลกที่ดีกว่า (Cooperatives build a better world) โดยในปี 2566 ขบวนการสหกรณ์โลกร่วมกันขับเคลื่อนแนวคิด “สหกรณ์เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (Cooperatives for Sustainable Development)” ซึ่งสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ขององค์การสหกรณ์ประชาชาติ

ขบวนการสหกรณ์ไทยนับเป็นส่วนหนึ่งในขบวนการสหกรณ์โลกที่มีเป้าหมาย “เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน” โดยเป้าหมายของแผนพัฒนาการสหกรณ์ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2566 – 2570) มีความสอดคล้องกับ SDGs ดังนี้

เป้าหมายที่ 1 การยุติความยากจนในทุกรูปแบบ (No Poverty in all forms everywhere)

เป้าหมายที่ 2 การยุติความหิวโหย บรรลุเป้าหมายความมั่นคงทางอาหาร การส่งเสริมโภชนาการ และการทำการเกษตรที่ยั่งยืน (End hunger, achieve food security and improved nutrition and promote sustainable agriculture)

เป้าหมายที่ 5 การบรรลุเป้าหมายความเสมอภาคระหว่างเพศและการเสริมพลังอำนาจให้แก่ผู้หญิงและเด็กผู้หญิง (Achieve Gender Equality and Empowerment all Women and Girls)

เป้าหมายที่ 8 การส่งเสริมการเจริญเติบโตที่ยั่งยืน ทั่วถึง และการส่งเสริมการจ้างงานที่มีผลิตภาพ และงานที่มีคุณค่าสำหรับทุกคน (Promote Sustained, Inclusive and Sustainable Economic Growth, Full and Productive Employment and Decent Work for All)

เป้าหมายที่ 16 ส่งเสริมสังคมที่สันติสุขทุกคนมีส่วนร่วมสำหรับการพัฒนาที่ยั่งยืน และให้สามารถเข้าถึงความยุติธรรมสำหรับทุกคน ตลอดจนถึงสร้างสถาบันที่มีประสิทธิภาพ มีความรับผิดรับชอบในทุกระดับ (Promote Peaceful and Inclusive Societies for Sustainable Development, Provide Access to Justice for All and Build Effective, Accountable and Inclusive Institutions at All Levels)

ร่วมเฉลิมฉลองวันสหกรณ์สากล ครั้งที่ 101 ที่ https://www.coopsday.coop/

#CooperativesBuildABetterWorld #Cooperatives4SustainableDevelopment #แผนพัฒนาการสหกรณ์ฉบับที่5

เราไม่เรียก “สมาชิกของสหกรณ์” ว่า สมาชิกสามัญ

สหกรณ์มีสมาชิก 2 ประเภท คือ “สมาชิก” กับ “สมาชิกสมทบ” สมาชิกทั้ง 2 ประเภท เป็นสมาชิกของสหกรณ์ โดยพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม บัญญัติเกี่ยวกับสมาชิกของสหกรณ์ ไว้ดังนี้ 

"สมาชิก" หมายความว่า สมาชิกของสหกรณ์... ซึ่งเป็นผู้มีสัญชาติไทย (มาตรา 4) สมาชิกเป็นบุคคลธรรมดาและบรรลุนิติภาวะ (มาตรา 33 (2)) สมาชิกแต่ละคนจะต้องถือหุ้นอย่างน้อยหนึ่งหุ้น แต่ไม่เกินหนึ่งในห้าของหุ้นที่ชำระแล้วทั้งหมด (มาตรา 33 (3)) สมาชิกซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กำหนดในข้อบังคับภายใต้บทบัญญัติมาตรา 43 (7) (มาตรา 33 (4)) 

“สมาชิกสมทบ” สหกรณ์ทุกประเภทอาจรับสมาชิกสมทบได้ สมาชิกสมทบต้องเป็นบุคคลธรรมดาซึ่งบรรลุนิติภาวะ (มาตรา 41) และมีสัญชาติไทย (ข้อ 6 (1) แห่งระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการรับจดทะเบียนข้อบังคับเกี่ยวกับสมาชิกสมทบของสหกรณ์ พ.ศ. 2563) เว้นแต่ “สหกรณ์ร้านค้า สหกรณ์ออมทรัพย์ และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน” ที่ตั้งอยู่ในสถานศึกษาอาจรับผู้ศึกษาในสถานศึกษานั้นซึ่งยังไม่บรรลุนิติภาวะให้เป็นสมาชิกสมทบได้ สมาชิกสมทบต้องมีความสัมพันธ์กับสหกรณ์หรือสมาชิกสหกรณ์ตามหลักเกณฑ์ที่นายทะเบียนสหกรณ์ประกาศกำหนด...ห้ามมิให้สหกรณ์ให้สิทธิแก่สมาชิกสมทบในการนับชื่อของสมาชิกสมทบเข้าเป็นองค์ประชุมในการประชุมใหญ่ การออกเสียงในเรื่องใด ๆ หรือเป็นกรรมการดำเนินการ หรือกู้ยืมเงินเกินกว่าเงินฝากและทุนเรือนหุ้นของตนเองจากสหกรณ์ (มาตรา 41) 

สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน สมาชิกสมทบจะต้องมีความสัมพันธ์กับสหกรณ์หรือสมาชิกสหกรณ์อย่างใดอย่างหนึ่ง โดย เป็นบิดา มารดา สามี ภรรยาหรือบุตรของสมาชิก หรือ เป็นบุคลากรหรือลูกจ้างที่ปฏิบัติงานอยู่ในหน่วยงานต้นสังกัดเดียวกันกับสมาชิกและได้รับเงินเดือนหรือค่าจ้างจากหน่วยงานต้นสังกัดนั้น แต่ข้อบังคับไม่ได้กำหนดคุณสมบัติให้ตำแหน่งดังกล่าวเป็นสมาชิกของสหกรณ์ได้ ส่วนสหกรณ์การเกษตร สหกรณ์นิคม สหกรณ์ประมง สหกรณ์บริการ และสหกรณ์ร้านค้า สมาชิกสมทบจะต้องมีความสัมพันธ์กับสหกรณ์หรือสมาชิกสหกรณ์อย่างใดอย่างหนึ่ง โดย เป็นบิดา มารดา สามี ภรรยาหรือบุตรของสมาชิก หรือ เป็นเจ้าหน้าที่ของสหกรณ์ที่ขาดคุณสมบัติเกี่ยวกับการประกอบอาชีพหลักที่จะสมัครเข้าเป็นสมาชิกตามข้อบังคับ (ประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง ความสัมพันธ์ของสมาชิกสมทบกับสหกรณ์หรือสมาชิกสหกรณ์ ประกาศ ณ วันที่ 18 มีนาคม พ.ศ. 2563) 

ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการจัดทำทะเบียนสมาชิกและทะเบียนหุ้นของสหกรณ์ พ.ศ. 2564 ซึ่งกำหนดแบบรายงานรายการในทะเบียนสมาชิกและทะเบียนหุ้น หรือ แบบรายงานการเปลี่ยนแปลงรายการในทะเบียนสมาชิกและทะเบียนหุ้น ในช่องประเภทสมาชิก อธิบายว่า “ประเภทสมาชิก ให้กรอก 1 = สมาชิก 2 = สมาชิกสมทบ” 

แล้วไปเอาคำว่า “สมาชิกสามัญ” มาเรียกสมาชิกสหกรณ์ จากที่ไหน ผมลอง ๆ ไปค้นดูกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ดังนี้

1. ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตราที่ว่าด้วยสมาคม (เพื่อกระทำการใด ๆ อันมีลักษณะต่อเนื่องร่วมกันและมิใช่เป็นการหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน) ห้างหุ้นส่วนสามัญ ห้างหุ้นส่วนจำกัด บริษัทจำกัด มีบทบัญญัติ เรื่อง สมาชิกของสมาคม หุ้นส่วนและหุ้นส่วนผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนสามัญและห้างหุ้นส่วนจำกัด และผู้ถือหุ้นของบริษัทจำกัด

2. พระราชบัญญัติบริษัทมหาชน จำกัด พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มีคำว่า “หุ้นบุริมสิทธิ” “หุ้นสามัญ” และเรียกผู้ถือหลักทรัพย์ดังกล่าวว่า “ผู้ถือหุ้น”

3. พระราชบัญญัติ การฌาปนกิจสงเคราะห์ พ.ศ. 2545 และที่แก้ไขเพิ่มเติม บัญญัติว่า “สมาชิก” หมายความว่า สมาชิกสมาคมฌาปนกิจสงเคราะห์ (มาตรา 4) 

เมื่อไปค้นดูคำว่า “สมาชิกสามัญ” ส่วนใหญ่จะใช้เรียกประเภทสมาชิกของสมาคมต่าง ๆ เช่น ในสมาคมหนึ่ง ๆ อาจมีสมาชิกประเภท สมาชิกสามัญ สมาชิกวิสามัญ สมาชิกกิตติมศักดิ์ สมาชิกสมทบ สมาชิกภาคี สมาชิกกิตติมศักดิ สมาชิกทั่วไป เป็นต้น

 

สรุป เราไม่เรียก “สมาชิกของสหกรณ์” ว่า สมาชิกสามัญครับ และขอร้องเลยนะครับ เราไม่เรียกสมาชิกของสหกรณ์ว่า "ลูกค้า" หรือ "ผู้ถือหุ้น" เด็ดขาด เพราะขัดต่ออุดมการณ์และหลักการสหกรณ์ ครับ

ธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์

ต้นกำเนิดของสหกรณ์และธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์

Rochdale Pioneers (The Rochdale Society of Equitable Pioneers) นับเป็นรากฐานของการดำเนินธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ Rochdale Pioneers เกิดจากชนชั้นกรรมาชีพในประเทศอังกฤษที่ได้รับผลกระทบจากระบบทุนนิยมที่ได้รับแรงหนุนเสริมจากการปฏิบัติอุตสาหกรรม ที่เริ่มขึ้นในปี ค.ศ. 1760 

ในช่วงเวลานั้น ชนชั้นกรรมาชีพถูกนายทุนเอารัดเอาเปรียบด้านค่าจ้างแรงงาน นายทุนใช้เครื่องจักรเครื่องกลมาใช้ทดแทนแรงงานมนุษย์ ต่อรองกับชนชั้นกรรมมาชีพโดยการลดค่าจ้างแรงงาน ช่างทอผ้าในโรงงานทอผ้าแห่งเมือง Manchester ประเทศอังกฤษ ต้องเผชิญกับสภาพการทำงานที่ยากลำบากและได้รับค่าแรงต่ำ ขาดความสามารถในการซื้ออาหารและของใช้ในครัวเรือนที่มีราคาสูง จึงได้รวมตัวกันก่อตั้งธุรกิจสหกรณ์ขึ้นตามแนวคิดของ Robert Owen 

ร้านสหกรณ์ Rochdale ตั้งขึ้น ณ โกดังเลขที่ 31 Toad Lane (ต่อมากลายเป็นพิพิธภัณฑ์ในปี ค.ศ. 1931) สมาชิกแรกเริ่ม 28 คน ทุนดำเนินงาน 28 ปอนด์ (ประมาณ 168 บาท อัตราแลกเปลี่ยนในสมัยนั้น 1 ปอนด์ เท่ากับ 6 บาท) สหกรณ์ Rochdale จดทะเบียนเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม ค.ศ. 1844 และเริ่มซื้อขายในวันที่ 21 ธันวาคม ค.ศ. 1844 ช่วงแรกร้านค้าขายสินค้าพื้นฐานเพียง 5 รายการเท่านั้น ได้แก่ เนย แป้ง น้ำตาล ข้าวโอ๊ต และเทียน (ICA, ออนไลน์) 

Rochdale Pioneers เป็นพื้นฐานสำหรับสหกรณ์สมัยใหม่ และพัฒนาไปสู่ The Co-operative Group ซึ่งเป็นสหกรณ์ผู้บริโภคที่ใหญ่ที่สุดในสหราชอาณาจักร ปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญคือการดำเนินการตามรากฐานของผู้บุกเบิก Rochdale ที่วางรากฐานเป็นหลักการที่สำคัญไว้ซึ่งก็คือ “หลักการสหกรณ์” 

ธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ไทย

ปัจจุบัน สหกรณ์ตามมาตรา 33/1 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ต้องกำหนดวัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการที่จะพึงดำเนินการได้ของสหกรณ์แต่ละประเภท ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ตอนนี้กฎกระทรวงยังไม่ประกาศบังคับใช้ ก็จะขอกล่าวถึงการดำเนินธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ ในบริบทปัจจุบัน 

หากกล่าวถึง การจำหน่ายสินค้าของสหกรณ์ ก็ต้องจำแนกออกเป็น 2 ลักษณะ ดังนี้

1. สหกรณ์จำหน่ายสินค้าที่สหกรณ์จัดหาสินค้ามาจำหน่าย (มาตรา 43 (3) และ มาตรา 46 (1))

2. สหกรณ์จำหน่ายสินค้าที่เป็นผลผลิตทางการเกษตร หรือสินค้าที่เกิดจากการแปรรูปผลผลิตทางการเกษตร (มาตรา 63) 

การจำหน่ายสินค้าตามข้อ 1. สหกรณ์ควรเน้นจำหน่ายให้แก่สมาชิกเท่านั้น ส่วนการจำหน่ายสินค้าตามข้อ 2. ให้สหกรณ์พิจารณาจำหน่ายแก่สมาชิกก่อน และอาจจำหน่ายให้แก่บุคคลภายนอกผู้ที่ต้องการสินค้าดังกล่าวได้

การดำเนินธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ นอกจากการคำนึงถึงวัตถุประสงค์และอำนาจกระทำการของสหกรณ์แล้ว ยังต้องคำนึงถึงส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิก โดยวิธีช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักการสหกรณ์ (มาตรา 4 และมาตรา 33) 

เจตนารมณ์ของกฎหมาย ก็ยึดโยงมาจากหลักการสหกรณ์ที่ 3 ที่ว่า “มวลสมาชิกพึงร่วมทุนกับสหกรณ์ของตนอย่างเท่าเทียมกัน และควบคุมการใช้เงินทุนตามวิถีประชาธิปไตย โดยปกติอย่างน้อยส่วนหนึ่งของทุนต้องมีทรัพย์สินส่วนรวมของสหกรณ์ และสมาชิกพึงได้รับผลตอบแทนจากเงินทุน (ถ้ามี) อย่างจํากัด ภายใต้เงื่อนไขของความเป็นสมาชิก เหล่าสมาชิก จะจัดสรรเงินส่วนเกินเพื่อจุดมุ่งหมายบางอย่างหรือทั้งหมดดังต่อไปนี้ คือ เพื่อพัฒนาสหกรณ์ของตนโดยอาจจัดเป็นกองทุนสํารองซึ่งอย่างน้อยส่วนหนึ่งจะไม่นํามาแบ่งปันกัน เพื่อจัดสรรผลประโยชน์ให้สมาชิกตามส่วนธุรกรรมที่ตนทํากับสหกรณ์ เพื่อสนับสนุนกิจกรรมอื่น ๆ ที่มวลสมาชิกเห็นชอบ” 

หลักการสหกรณ์ที่ 3 นี้ ผมขออธิบายเพิ่มว่า ผู้คนที่เข้าร่วมขบวนการสหกรณ์ มีที่มาจากการถูกขูดรีดกำไรส่วนเกิน (ค่าจ้างแรงงาน อัตราดอกเบี้ย ความสัมพันธ์ทางการผลิตที่ไม่ยุติธรรม และสาเหตุอื่น) จึงเชื่อว่า “การช่วยเหลือตนเองและการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน” ตามอุดมการณ์สหกรณ์ จะช่วยพาหลุดพ้นจากปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม สหกรณ์จึงไม่ใช่พื้นที่แสวงหากำไรส่วนเกินเพื่อสะสมความมั่งคั่งแบบไม่รู้จบ แต่สหกรณ์มุ่งแสวงหา “การกินดี อยู่ดี มีความเป็นธรรม และสันติสุขในสังคม” ด้วยการร่วมมือกันเองระหว่างสมาชิกของสหกรณ์ ด้วยการดำเนินธุรกิจ และกิจกรรมต่าง ๆ ร่วมกัน “การกินดี อยู่ดี” จึงเกิดขึ้นตั้งแต่สหกรณ์เริ่มดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกิจกรรมทางสังคม

 

ฉะนั้นธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์จึงต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการสหกรณ์ที่ 3 และเป็นไปตามอุดมการณ์สหกรณ์อย่างแท้จริง

การเลือกตั้งในสหกรณ์

พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้ สหกรณ์ หมายความว่า คณะบุคคลซึ่งร่วมกันดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของสมาชิกสหกรณ์ผู้มีสัญชาติไทย โดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน...(มาตรา 4) สหกรณ์ต้องมีวัตถุประสงค์ เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิก โดยวิธีช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักการสหกรณ์ …(มาตรา 33) และให้สหกรณ์ที่ได้จดทะเบียนแล้วมีฐานะเป็นนิติบุคคล (มาตรา 37) โดยผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิกของสหกรณ์ที่จะขอจัดตั้งขึ้นต้องประชุมกันเพื่อ คัดเลือกผู้ที่มาประชุมให้เป็นคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์จำนวนไม่น้อยกว่าสิบคน (มาตรา 34) ทั้งนี้ สหกรณ์ย่อมเลิกด้วยเหตุสหกรณ์มีจำนวนสมาชิกน้อยกว่าสิบคน (มาตรา 70 (2))

จากข้อกฎหมายดังกล่าว จะเห็นว่าสหกรณ์มีสถานะเป็นนิติบุคคล โดยมีคณะบุคคลหรือสมาชิกไม่น้อยกว่า 10 คน มาร่วมกันดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม โดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน กฎหมายจึงกำหนดให้สหกรณ์มีผู้แทนนิติบุคคลที่เรียกว่า “คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์” โดยคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เป็นผู้ดำเนินกิจการ และเป็นผู้แทนสหกรณ์ในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอก...(มาตรา 51)

คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ต้องมีคุณสมบัติตามข้อบังคับสหกรณ์ โดยข้อบังคับฯ ต้องกำหนดคุณสมบัติไม่ขัดต่อ มาตรา 52 และต้องมาจากการเลือกตั้งในที่ประชุมใหญ่เท่านั้น โดยกฎหมายกำหนดว่า ให้สหกรณ์มีคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ประกอบด้วย ประธานกรรมการหนึ่งคน และกรรมการอื่นอีกไม่เกินสิบสี่คนซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิก (มาตรา 50)

ในมาตรา 50 นี้ จะเห็นว่า ประธานกรรมการและกรรมการอื่น หมายถึง คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ มีได้ไม่เกินจำนวน 15 คน โดยประธานกรรมการและกรรมการอื่นต้องถูกเลือกตั้งมาจากที่ประชุมใหญ่เท่านั้น กฎหมายจึงกำหนดให้ข้อบังคับของสหกรณ์อย่างน้อยต้องมีรายการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง การดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งและการประชุมของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ (มาตรา 43 (9)) ซึ่งหากคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ทุจริตต่อหน้าที่ ที่ประชุมใหญ่ก็มีอำนาจถอดถอนจากตำแหน่งทั้งคณะหรือรายบุคคล (มาตรา 43 (9) และ มาตรา 52 (4))

การที่กฎหมายกำหนดให้ข้อบังคับของสหกรณ์ต้องมีรายการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง (มาตรา 43 (9)) ประกอบกับประธานกรรมการและกรรมการอื่นต้องถูกเลือกตั้งมาจากที่ประชุมใหญ่ (มาตรา 50) จะเห็นว่าเจตนารมณ์ตามมาตรา 50 เป็นการเลือกตั้งทางตรง ไม่ใช่การเลือกตั้งทางอ้อม ซึ่งความหมายของการเลือกตั้ง และรูปแบบการเลือก มีรายละเอียดพอสังเขปดังนี้

การเลือกตั้ง หมายถึงการเลือกสรรบุคคลให้เป็นผู้แทนหรือให้ดำรงตำแหน่งด้วยการออกเสียงลงคะแนน เช่น เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เลือกตั้งกรรมการ (พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554)

สุทธิมาตร จันทร์แดง (ม.ป.พ.) อธิบายว่า การเลือกตั้งโดยตรง (Direct Vote หรือ Direct Suffrage) หมายถึง การเลือกตั้งที่ประชาชนมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งเลือกผู้สมัครในแต่ละตำแหน่งได้โดยดรง โดยไม่ต้องผ่านบุคคลหรือองค์การอื่นใดซึ่งจัดเป็นวิธีการที่สะดวกและรวดเร็ว สอดคล้องกับการอธิบายของ วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี ว่า การเลือกตั้งทางตรง (Direct election) เป็นกระบวนการเลือกตั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกบุคคลหรือพรรคการเมืองได้โดยตรง โดยการตัดสินผู้ชนะการเลือกตั้งนั้นขึ้นอยู่กับระบบการลงคะแนนที่ใช้ โดยส่วนมากใช้ระบบเสียงส่วนใหญ่ (Plurality system) และระบบสองรอบ (Two-round system) เพื่อหาผู้ชนะเพียงคนเดียว อาทิเช่น การเลือกตั้งประธานาธิบดี และการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อในสภานิติบัญญัติ

ส่วนการเลือกตั้งทางอ้อม (Indirect Vote หรือ Indirect Suffrage) สุทธิมาตร จันทร์แดง (ม.ป.พ.) อธิบายว่า หมายถึง การเลือกตั้งที่มีบุคคลหรือคณะบุคคลหรือมืองค์กรใดองค์กรหนึ่ง (Electoral College) มาคั่นกลางระหว่างประชาชนกับสภาผู้แทนซึ่งเป็นวิธีการที่กำหนดให้ประชาชนทำการเลือกผู้แทนเพื่อไปเลือกผู้แทนราษฎรอีกครั้งหรือให้ประชาชนทำการเลือกผู้แทนเพื่อไปเลือกบุคคลในตำแหน่งต่าง ๆ สอดคล้องกับการอธิบายของ วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี ว่าเป็นการเลือกตั้งในสองระดับ กล่าวคือ ประชาชนผู้มีสิทธิการเลือกตั้งเลือกตัวแทนหรือคณะบุคคล จากนั้นตัวแทนหรือคณะบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้งจะไปดำเนินการเลือกผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ๆ ต่อไป ลักษณะเช่นนี้จึงกล่าวได้ว่าการเลือกตั้งทางอ้อมเป็นรูปแบบที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งไม่ได้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้นได้โดยตรง แต่เป็นการมอบหมายสิทธิในการตัดสินใจให้กับตัวแทนหรือคณะบุคคลให้ทำหน้าที่แทน วัตถุประสงค์สำคัญของการเลือกตั้งทางอ้อม คือ การให้บุคคลหรือคณะบุคคลที่มีความเหมาะสมในการใช้วิจารณญาณ ทำการตัดสินใจแทนผู้ออกเสียงลงคะแนนในการเลือกผู้ที่มีความรู้ความสามารถในการทำหน้าที่ตามตำแหน่งทางการเมืองนั้น ๆ

ฉะนั้นเมื่อเจตนารมณ์ตามมาตรา 50 เป็นการเลือกตั้งทางตรง ไม่ใช่การเลือกตั้งทางอ้อม การกำหนดให้ข้อบังคับของสหกรณ์ต้องมีรายการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง (มาตรา 43 (9)) จึงต้องกำหนดให้เป็นวิธีการเลือกตั้งทางตรงเท่านั้น ส่วนวิธีการลงคะแนนเสียงของที่ประชุมใหญ่จะใช้แบบวิธีลับหรือวิธีเปิดเผยก็สามารถกำหนดได้ในข้อบังคับ เช่น กำหนดว่า

“ให้สหกรณ์มีคณะกรรมการดำเนินการประกอบด้วยประธานกรรมการหนึ่งคนและกรรมการดำเนินการอีกสิบสี่คน ซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิก

การเลือกตั้งกรรมการดำเนินการตามวรรคแรกให้กระทำโดยวิธีลับ และให้กรรมการดำเนินการเลือกตั้งในระหว่างกันเองขึ้นดำรงตำแหน่งรองประธานกรรมการคนหนึ่งหรือหลายคน เลขานุการคนหนึ่ง และเหรัญญิกคนหนึ่ง นอกนั้นเป็นกรรมการ และปิดประกาศให้ทราบโดยทั่วกัน (กรมส่งเสริมสหกรณ์)

จากการศึกษาเอกสารการตอบข้อหารือต่าง ๆ และจากประสบการณ์การปฏิบัติงานแนะนำส่งเสริมสหกรณ์ พบว่า ตั้งแต่ พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขมีผลบังคับ การเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ตามมาตรา 50 มีการปฏิบัติใน 2 ลักษณะ คือ ใช้วิธีการเลือกตั้งโดยตรงตามเจตนารมณ์ของมาตรา 50 วรรคแรก และวิธีการเลือกตั้งโดยอ้อม (ในมุมมองของผม) โดยวิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์

รูปแบบและวิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ มีวิธีการโดยสหกรณ์กำหนดระเบียบ ว่าด้วยการสรรหาผู้มาเป็นกรรมการสหกรณ์ โดยมีสาระสำคัญว่า “โดยวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ และกรรมการอื่น”

ระเบียบดังกล่าวกำหนดวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ และกรรมการอื่น ทำโดย

1. กำหนดเขตสรรหา เพื่อให้ผู้ที่จะได้รับการสรรหามาเป็นผู้แทนให้ที่ประชุมใหญ่รับรอง มาจากกลุ่มคนต่าง ๆ ของสหกรณ์ ส่วนใหญ่สหกรณ์ที่กำหนดระเบียบนี้ จะเป็นสหกรณ์ขนาดใหญ่ที่มีสมาชิกจำนวนมาก และสมาชิกมีความหลากหลายด้านสายงาน

2. กำหนดหน่วยลงคะแนนและวิธีการลงคะแนนเพื่อสรรหาประธานกรรมการ หรือคณะกรรมการ มาให้ที่ประชุมใหญ่เลือก

3. ในระเบียบดังกล่าวยังระบุเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้ที่จะสมัครเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นประธานกรรมการ หรือคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่รับรองต่อไป

มีข้อสังเกตว่า วิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ เป็นการเลือกตั้งทางตรงหรือทางอ้อม วิธีการดังกล่าวเป็นไปตามเจตนารมณ์ตามมาตรา 50 เป็นไปตามมาตรา 43 (9) หรือไม่ และประการสำคัญเมื่ออธิบายเชื่อมโยงไปยังหลักการสหกรณ์ที่ 1 2 และ 3 วิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ยังคงสอดคล้องเชื่อมโยงกับหลักการสหกรณ์ดังกล่าวหรือไม่ ตลอดจนการกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกผู้ที่จะสมัครเข้ารับการสรรหาเป็นประธานกรรมการ หรือคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่รับรอง โดยกำหนดคุณสมบัติเพิ่มเติมไปจากมาตรา 52 และมาตรา 89/2 (2) ซึ่งคุณสมบัติที่กำหนดตามระเบียบ ว่าด้วยการสรรหาของสหกรณ์บางข้ออาจขัดต่อ หลักการสหกรณ์ที่ 1 2 และ 3 หรือไม่ เนื่องจากการดำเนินงานของสหกรณ์ มีรูปแบบโครงสร้างการบริหารงานสหกรณ์ ดังนี้

1) สมาชิกสหกรณ์ เป็นเจ้าของสหกรณ์ร่วมกัน ใช้อำนาจในที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ ในการเลือกตั้งและถอดถอนประธานกรรมการ กรรมการ ผู้ตรวจสอบกิจการ มีอำนาจในการอนุมัติงบการเงินประจำปี กำหนดแผนงาน กำหนดแผนงบประมาณ การแก้ไขข้อบังคับสหกรณ์ การกำหนดระเบียบบางระเบียบที่เป็นอำนาจโดยตรงของสมาชิกผ่านที่ประชุมใหญ่ เช่นระเบียบที่เกี่ยวข้องกับค่าใช้จ่ายและทรัพย์สินของสหกรณ์ เป็นต้น

2) คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการทั้งปวงของสหกรณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ มติ และคำสั่งของสหกรณ์ กับทั้งในทางอันจะทำให้เกิดความจำเริญแก่สหกรณ์ ตามที่กำหนดในข้อบังคับของสหกรณ์

3) ผู้ตรวจสอบกิจการสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินงานทั้งปวงของสหกรณ์ ทั้งด้านการปฏิบัติงานเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี และด้านปฏิบัติการในการดำเนินธุรกิจตามที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของสหกรณ์ รวมทั้งการประเมินผลการควบคุมภายใน การรักษาความปลอดภัยของข้อมูลสารสนเทศของสหกรณ์ และการตรวจสอบในเรื่องต่าง ๆ ตามที่ข้อบังคับกำหนด

4) เจ้าหน้าที่สหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการทั่วไปและรับผิดชอบเกี่ยวกับบรรดากิจการประจำของสหกรณ์ ปฏิบัติงานอื่น ๆ ตามที่คณะกรรมการดำเนินการ หรือคณะกรรมการอื่น ๆ ของสหกรณ์มอบหมายหรือตามที่ควรกระทำ เพื่อให้กิจการในหน้าที่ลุล่วงไปด้วยดี ตามที่กำหนดในข้อบังคับ และระเบียบสหกรณ์ว่าด้วยเจ้าหน้าที่และข้อบังคับการทำงาน

จากกรณีดังกล่าวได้มีการหารือเพื่อตีความข้อกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งตามาตรา 50 ซึ่งพบว่ามีการตอบข้อหารือหรือให้ข้อวินิจฉัยไว้ดังนี้

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (เรื่องเสร็จที่ 438/2543) มีความเห็นว่า “ระเบียบหรือข้อบังคับของสหกรณ์ที่กำหนดให้มีการเลือกคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ จำนวน 15 คน แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ 1 คน และกรรมการอื่นอีกไม่เกิน 14 คน จะเป็นการขัดกับมาตรา 50 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 หรือไม่ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10) ได้พิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยที่ระเบียบหรือข้อบังคับของสหกรณ์ที่กำหนดให้มีการเลือกคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์จำนวน 15 คน แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ 1 คน และกรรมการอื่นอีกไม่เกิน 14 คน เป็นเพียงการกำหนดวิธีการในการเลือกสมาชิกของสหกรณ์เพื่อเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์เท่านั้น เมื่อที่ประชุมใหญ่ยังคงเป็นผู้ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์จากสมาชิก การดำเนินการดังกล่าวจึงยังคงเป็นการเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ โดยที่ประชุมใหญ่ตามมาตรา 50 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ฯ ดังนั้น ระเบียบหรือข้อบังคับของสหกรณ์ดังกล่าวข้างต้นจึงไม่ขัดกับมาตรา 50 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ฯ”

คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ โดยคณะกรรมการศึกษาพิจารณาวางระบบ หลักเกณฑ์ กำกับวาระเป็นกรรมการสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2546 ได้ให้ข้อแนะนำพร้อมประเด็นตัวอย่างไว้ดังนี้

ประเด็นที่ 1

ปัญหา: สหกรณ์ออมทรัพย์หนึ่ง จำกัด ได้กำหนดระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการ โดยกำหนดเขตเลือกตั้ง 3 เขต ให้แต่ละเขตเลือกตั้งขึ้นก่อนแล้วนำผลการเลือกตั้งดังกล่าวมาให้ที่ประชุมใหญ่รับรอง ระเบียบดังกล่าวขัดต่อกฎหมายหรือไม่

แนวทางปฏิบัติ: คณะกรรมการดำเนินการที่ได้รับเลือกตั้งตามวิธีการที่กำหนดในระเบียบ ไม่ได้กระทำในที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ ดังนั้น ระเบียบดังกล่าวจึงขัดต่อมาตรา 50

ประเด็นที่ 2

ปัญหา: สหกรณ์ออมทรัพย์สอง จำกัด ได้กำหนดระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมใหญ่ ได้กำหนดว่าหากตำแหน่งกรรมการดำเนินการว่างลงก่อนถึงวาระให้คณะกรรมการเลือกตั้งประกาศชื่อผู้สมัครที่ได้รับคะแนนลำดับถัดไปของเขตเลือกตั้งนั้น ๆ เป็นกรรมการดำเนินการแทนจะกระทำได้หรือไม่

แนวทางปฏิบัติ: ระเบียบดังกล่าวมิได้เลือกตั้งกรรมการดำเนินการโดยที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ ดังนั้น ระเบียบดังกล่าวจึงขัดต่อมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542

ประเด็นที่ 3

ปัญหา: สหกรณ์ออมทรัพย์สาม จำกัด ให้แต่ละหน่วยงานย่อยเลือกตั้งกรรมการดำเนินการในแต่ละหน่วยงานก่อนแล้วนำมาให้ที่ประชุมใหญ่รับรองอีกครั้งหนึ่ง จะกระทำได้หรือไม่

แนวทางปฏิบัติ: หน่วยงานย่อยจะเลือกตั้งกรรมการดำเนินการในแต่ละหน่วยงานแล้วนำมาให้ประชุมใหญ่รับรองอีกครั้งหนึ่งไม่สามารถปฏิบัติได้เพราะไม่เป็นการเลือกตั้งโดยที่ประชุมใหญ่ตามมาตรา 50 แต่ควรกำหนดในข้อบังคับว่าให้หน่วยงานย่อยมีสิทธิเสนอชื่อผู้เข้ารับเลือกตั้งได้จำนวนกี่คน เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งอีกครั้ง หรือกำหนดสัดส่วนจำนวนกรรมการดำเนินการต่อจำนวนสมาชิกที่สังกัดหน่วยงานย่อย เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งตามสัดส่วนดังกล่าว

และมีข้อแนะนำว่า การกำหนดระเบียบการสรรหากรรมการดำเนินการสหกรณ์ไม่สามารถกำหนดระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งกรรมการดำเนินการได้ เนื่องจากขัดต่อมาตรา 43 (9) แต่ในทางปฏิบัติสหกรณ์ได้มีการออกระเบียบว่าด้วยการสรรหาบุคคลที่จะได้รับเลือกตั้งเป็นกรรมการดำเนินการก่อนถึงวันประชุมใหญ่ ข้อยุติในกรณีดังกล่าว สามารถแนะนำสหกรณ์ถือปฏิบัติได้ดังนี้

1. การออกระเบียบของสหกรณ์ควรจะกำหนดระเบียบอย่างไร

1.1 ระเบียบว่าด้วยการสรรหาบุคคลเพื่อเข้ารับการเลือกตั้งเป็นกรรมการดำเนินการ เป็นต้น

2. ขอบเขตของการกำหนดระเบียบเป็นอย่างไร

2.1 กำหนดการสรรหาบุดคลในแต่ละเขตหรือพื้นที่ หรือกำหนดโดวต้าของหน่วยงานหรือพื้นที่ว่าจะมีจำนวนกรรมการได้กี่คนสามารถกระทำได้

2.2 การเลือกตั้งหรือสรรหาบุคคลโดยการเลือกตั้งมาจากหน่วยงานหรือพื้นที่ก่อนจะเสนอชื่อบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งหรือสรรหาเบื้องต้นให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งอีกครั้ง ควรกระทำโดยให้จำนวนที่ได้มาจากการสรรหาข้างต้นมีจำนวนมากพอที่จะสามารถให้ที่ประชุมใหญ่มีตัวเลือกในการพิจารณา แต่หากเป็นการสรรหามาจำนวนพอดีก็สามารถกระทำได้ แต่ต้องให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งอีกครั้ง

กรณี สหกรณ์กำหนดระเบียบว่าด้วยการสรรหาคณะกรรมการดำเนินการ ผ่านความเห็นชอบของที่ประชุมใหญ่ และระเบียบได้กำหนดว่าหากตำแหน่งกรรมการดำเนินการว่างลงก่อนถึงคราวออกตามวาระให้คณะกรรมการเลือกตั้งประกาศชื่อผู้สมัครที่ได้รับคะแนนลำดับถัดไปของเขตการเลือกตั้งนั้นเป็นกรรมการดำเนินการแทนตำแหน่งที่ว่าง จะสามารถกำหนดได้หรือไม่

นายทะเบียนสหกรณ์วินิจฉัยว่า ข้อกำหนดตามระเบียบฯ มิได้เป็นการเลือกตั้งกรรมการดำเนินการโดยที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ จึงขัดต่อมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ.2542 (หนังสือนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ กษ 1101/06602 ลงวันที่ 31 มีนาคม 2543 ภาคผนวกที่ 38 หน้า 169)

ผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์

กรณีสหกรณ์กำหนดระเบียบขึ้นถือใช้ แล้วกำหนดข้อสุดท้ายว่า “ข้อ ... ให้ประธานกรรมการรักษาการตามระเบียบนี้” บางระเบียบก็มีข้อความนี้ บางระเบียบก็ไม่มี สรุปว่าควรจะมีหรือไม่ และข้อความดังกล่าวมีความหมายและความสำคัญอย่างไร 

คำอธิบายเกี่ยวกับผู้รักษาการตามกฎหมาย 

สำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา (2557) อธิบายว่า ผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น ๆ เป็นผู้ทำหน้าที่ชี้แจงและตอบข้อซักถามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา และประการสำคัญคือ ช่วยให้ประชาชนสามารถติดต่อกับทางราชการเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง เนื่องจากบทบัญญัติว่าด้วยผู้รักษาการตามกฎหมายนั้นทำให้ทราบได้ทันทีว่า กระทรวงใดเป็นเจ้าของเรื่องที่มีอำนาจหน้าที่และปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น 

นิพัทธ์ สระฉันทพงษ์ (ม.ป.พ.) ที่อธิบายว่า บทกำหนดผู้รักษาการ คือ บทกำหนดผู้รับผิดชอบการปฏิบัติการตามกฎหมายนั้น คำว่ารักษาการตามพระราชบัญญัติ หมายถึง อำนาจในการออกประกาศ ระเบียบ คำสั่ง เพื่อควบคุม ดูแล และบังคับให้การเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับ พระราชบัญญัติทุกฉบับจึงต้องมีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ ประโยชน์ของการกำหนดผู้รักษาการตามกฎหมาย ซึ่งการกำหนดผู้รักษาการตามกฎหมายมีประโยชน์ ดังนี้

(1) ทำให้มีรัฐมนตรีเจ้าของเรื่องแน่นอน

(2) ทำให้สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัยในชั้นพิจารณาร่างกฎหมายได้ ว่าสมควรจะให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดดูแลให้การเป็นไปตามกฎหมายนั้น ๆ

(3) ทำให้สภาผู้แทนราษฎรอยู่ในฐานะที่จะควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินตามวิถีทาง ในรัฐธรรมนูญได้สะดวกยิ่งขึ้น เมื่อไม่มีการปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัติผิดพลาดขาดตกบกพร่อง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีผู้รักษาการนั้นได้

(4) ทำให้ราษฎรสามารถติดต่อกับหน่วยงานของทางราชการเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ ได้ถูกต้อง เพราะจะรู้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดเป็นผู้รับผิดชอบ

ผู้รักษาการตามกฎหมายจึงมีอำนาจหน้าที่ในการ สั่งการและควบคุมให้มีการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย และชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อมีการตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายใด (สถาบันพระปกเกล้า, ออนไลน์) 

จากการอธิบายเกี่ยวกับผู้รักษาการตามกฎหมาย สรุปได้ว่า ผู้รักษาการตามกฎหมายเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น 

กรณีผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์ จึงต้องเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบนั้น โดยผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์ หมายถึงใคร มีข้อพิจารณาตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ดังนี้

1. สหกรณ์มีสถานะเป็นนิติบุคคล (ตามกฎหมายสหกรณ์) และต้องมีผู้แทนนิติบุคคล

ให้สหกรณ์ที่ได้จดทะเบียนแล้วมีฐานะเป็นนิติบุคคล (มาตรา 37) ให้สหกรณ์มีคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ประกอบด้วย ประธานกรรมการหนึ่งคน และกรรมการอื่นอีกไม่เกินสิบสี่คนซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิก... (มาตรา 50) ให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เป็นผู้ดำเนินกิจการ และเป็นผู้แทนสหกรณ์ในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอก เพื่อการนี้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์จะมอบหมายให้กรรมการคนหนึ่งหรือหลายคน หรือผู้จัดการทำการแทนก็ได้ (มาตรา 51)

2. สหกรณ์ต้องกำหนดข้อบังคับสหกรณ์

ผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิกของสหกรณ์ที่จะขอจัดตั้งขึ้นต้องประชุมกันเพื่อ คัดเลือกผู้ที่มาประชุมให้เป็นคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์จำนวนไม่น้อยกว่าสิบคน เพื่อดำเนินการจัดตั้งสหกรณ์ โดยให้คณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ดำเนินการ ร่างข้อบังคับภายใต้บังคับบทบัญญัติมาตรา 43 และเสนอให้ที่ประชุมผู้ซึ่งจะเป็นสมาชิกพิจารณากำหนดเป็นข้อบังคับของสหกรณ์ ที่จะจัดตั้งขึ้น (มาตรา 34 (4)) โดยข้อบังคับของสหกรณ์อย่างน้อยต้องมีรายการที่กำหนดไว้ตามมาตรา 43 

ซึ่งตามข้อบังคับของสหกรณ์กำหนดให้ คณะกรรมการดำเนินการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการทั้งปวงของสหกรณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ มติ และคำสั่งของสหกรณ์ กับทั้งในทางอันจะทำให้เกิดความจำเริญแก่สหกรณ์ ซึ่งในข้อที่เกี่ยวกับระเบียบของสหกรณ์ คณะกรรมการดำเนินการมีอำนาจกำหนดระเบียบต่าง ๆ ของสหกรณ์ เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์แห่งข้อบังคับ และเพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานของสหกรณ์ เว้นแต่ระเบียบที่กำหนดขึ้นเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ และให้สหกรณ์มีอำนาจกระทำการตามมาตรา 46 (5) (8) ระเบียบของสหกรณ์ดังกล่าวต้องได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์ก่อน ทั้งนี้ข้อบังคับสหกรณ์ยังได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของกรรมการดำเนินการแต่ละตำแหน่ง โดยกำหนดให้ประธานกรรมการ มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลการดำเนินงานทั่วไปของสหกรณ์ให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อยและอยู่ในวัตถุประสงค์ของสหกรณ์

 

เมื่อพิจารณาจากข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องจึงสรุปได้ว่า ผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์ ควรกำหนดให้เป็นประธานกรรมการ ด้วยเหตุผลทั้งหมดทั้งปวงที่ได้อธิบายไว้แล้ว

การลงทุนในหุ้นกู้ของสหกรณ์

 สหกรณ์อาจฝากหรือลงทุนอย่างอื่นตามที่คณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (คพช.) กำหนด ตามมาตรา 62 (7) แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดย คพช. กำหนดเรื่อง กรณีลงทุนในหุ้นกู้ (ตราสารแสดงสิทธิในหนี้) ต้องเป็นหุ้นกู้ที่มีหลักประกันหรือหุ้นกู้ไม่ด้อยสิทธิ ทั้งนี้ ไม่รวมถึงหุ้นกู้ที่มีอนุพันธ์แฝง และหุ้นกู้ไม่กำหนดอายุไถ่ถอน (ประกาศ คพช. เรื่องข้อกำหนดการฝากหรือลงทุนฯ ปี 2563 ข้อ 2) และต้องได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือตั้งแต่ระดับ A- ขึ้นไป จากบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ ที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกํากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ประกาศ คพช. เรื่องข้อกำหนดการฝากหรือลงทุนฯ ปี 2563 ข้อ 3 (6)) 

คณะกรรมการของสหกรณ์ประเภทออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนขนาดใหญ่ (สินทรัพย์เกิน 5,000 ล้านบาท) และชุมนุมสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ จัดให้มีนโยบายและกระบวนการบริหารความเสี่ยงด้านต่าง ๆ ของสหกรณ์ โดยอย่างน้อยจะต้องครอบคลุมถึงความเสี่ยงด้านสินเชื่อการลงทุน สภาพคล่อง และปฏิบัติการ  รวมทั้งจัดให้มีการทบทวนนโยบายและกระบวนการบริหารความเสี่ยงอย่างสม่ำเสมอ พร้อมทั้งรายงานผลการดำเนินการดังกล่าวให้ที่ประชุมใหญ่ทราบ (กฎกระทรวงการดำเนินงานและการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน พ.ศ. 2564 ข้อ 5 (3)) และกำหนดนโยบายและแผนเกี่ยวกับการฝาก การลงทุน  การกู้ยืมจากสหกรณ์อื่นและสถาบันการเงิน และการค้ำประกันเพื่อเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์พิจารณาอนุมัติ (กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564 ข้อ 5 (7) 

ให้คณะกรรมการของสหกรณ์ประเภทออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนขนาดใหญ่ และชุมนุมสหกรณ์ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อทำหน้าที่ และรับผิดชอบการดำเนินการเฉพาะด้าน ซึ่งอย่างน้อยต้องมีคณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยง โดยมีองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดในข้อบังคับของสหกรณ์นั้น (กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564 ข้อ 6) 

สหกรณ์และชุมนุมสหกรณ์ประเภทสหกรณ์ออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ที่มีสัดส่วนการลงทุนมากกว่าร้อยละยี่สิบของทุนเรือนหุ้นและทุนสำรอง หรือเงินลงทุนมากกว่าหนึ่งพันล้านบาท ให้คณะกรรมการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการการลงทุน เพื่อจัดทำนโยบายและแผนการลงทุนเสนอต่อคณะกรรมการและที่ประชุมใหญ่พิจารณาอนุมัติ รวมทั้งดูแลและจัดการลงทุนให้เป็นไปตามนโยบายและแผนการลงทุนดังกล่าว (กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564 ข้อ 7) 

คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) (ออนไลน์) อธิบายว่า หุ้นกู้ที่ ก.ล.ต. อนุญาตให้บริษัทออกขาย ไม่ได้การันตีว่าหุ้นกู้นั้นไม่เสี่ยง ก.ล.ต. เพียงพิจารณาว่าบริษัทได้ทำตามขั้นตอนและมาตรฐานในการออกหุ้นกู้ครบถ้วนแล้ว ความเสี่ยงของหุ้นกู้นั้นดูได้จาก Credit Rating ที่จัดทำโดยบริษัทจัดอันดับเครดิต หรือคนมักจะเรียกสั้น ๆ ว่า CRA (Credit Rating Agency) ที่ ก.ล.ต เห็นชอบ ซึ่งในประเทศไทยมี 2 ราย คือ บริษัท ทริสเรทติ้ง จำกัด และบริษัท ฟิทช์ เรทติ้งส์ (ประเทศไทย) จำกัด 

ก.ล.ต. อธิบายว่า การออกออกเรทติ้ง CRA จะดูลักษณะของบริษัท ผลประกอบการ หลักทรัพย์ค้ำประกัน เงื่อนไขที่กำหนดให้ปฏิบัติตาม รวมถึงปัจจัยภายนอกที่เกี่ยวข้อง เพื่อดูว่ามีความสามารถชำระหนี้คืนขนาดไหน แล้วก็สะท้อนออกมาเป็นสัญลักษณ์ 

ลงทุนแมน (ออนไลน์) อธิบายเกี่ยวกับอันดับความน่าเชื่อถือของหุ้นกู้ ไว้ดังนี้

1. กลุ่ม AAA ถึง A- จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 0.02% - 0.15%

2. กลุ่ม BBB+ ถึง BBB- จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 1.41%

3. กลุ่ม BB+ ถึง B- จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 3.17% - 3.93%

4. กลุ่ม CCC+ ถึง C จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 31.82%

5. กลุ่ม D จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ถึง 100% 

ก.ล.ต. อธิบายว่า ธรรมชาติของการลงทุนย่อมมีความเสี่ยงตามหลักการ High Risk - High Return ส่วน Credit Rating นั้นเปลี่ยนแปลงได้ ขึ้นอยู่กับลักษณะของบริษัทผู้ออกหุ้นกู้ ผลประกอบการของบริษัท การมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน ข้อตกลงและสัญญาที่ต้องปฏิบัติตาม และปัจจัยภายนอก เช่น สภาพแวดล้อมที่ส่งผลต่อธุรกิจ 

ตามข้อเท็จจริงเคยมีกรณีที่สหกรณ์นำเงินไปลงทุนในหุ้นกู้ที่อันดับความน่าเชื่อถือของหุ้นกู้ลดลงต่ำกว่าระดับ A- ซึ่งกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ได้แจ้งเวียนหนังสือ (ที่ กษ 0404/ว 67 ลงวันที่ 31 พฤษภาคม 2560) ตอบข้อหารือเกี่ยวกับแนวทางปฏิบัติการลงทุนในหุ้นกู้ โดยสิ่งที่ส่งมาด้วยเป็นหนังสือตอบข้อหารือของกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ที่ กษ 1115/131 ลงวันที่ 19 มกราคม 2560) มีสาระสำคัญว่า “กรณีปัญหาสหกรณ์ได้ลงทุนในหุ้นกู้โดยในขณะที่ลงทุนบริษัทผู้ออกหุ้นกู้ได้รับการจัตอันดับความน่าเชื่อถือเป็นไปตามประกาศ คพช. ถือว่าได้ดำเนินการถูกต้องแล้ว แต่เมื่อต่อมาหุ้นกู้ดังกล่าวได้ถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของบริษัทผู้ออกหุ้นกู้ลงก็ไม่เป็นเหตุให้การลงทุนครั้งนั้นเสียไป เพียงแต่จะไม่สามารถซื้อหุ้นกู้เพิ่มได้ สำหรับกรณีปัญหาว่าจะต้องดำเนินการขายหุ้นดังกล่าวหรือไม่ ย่อมเป็นอำนาจของ คพช. ซึ่งเป็นผู้กำหนดการลงทุนดังกล่าวตามมาตรา 62 (7) แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 ที่จะกำหนดวิธีปฏิบัติว่าจะต้องดำเนินการอย่างไร” 

ปัจจุบัน กฎหมายกำหนดให้สหกรณ์บันทึกบัญชีเงินลงทุนของสหกรณ์ให้เป็นไปตาม ข้อ 18 – 24 แห่ง ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการบัญชีของสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2563 กรณี สหกรณ์ที่มีเงินลงทุนในหุ้นกู้บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ได้แจ้งเป็นหนังสือถึงประธานกรรมการชุมนุมสหกรณ์และประธานสหกรณ์ ที่ กษ 0404/ว 61 ลงวันที่ 29 กันยายน 2564 เรื่อง วิธีปฏิบัติทางบัญชีสำหรับสหกรณ์ที่มีเงินลงทุนในหุ้นกู้บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน)

การสหกรณ์กับการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

สหกรณ์นิคม ถือว่าเป็นองค์กรที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ เป็นการแก้ปัญหาให้เกษตรกรได้รับความเป็นธรรมในการครอบครองที่ดิน ตลอดจนเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดินของไทยในเวลาต่อมา 

พ.ศ. 2497 ได้มีการออกพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อกำหนดขนาดที่ดินที่เอกชนจะมีสิทธิเป็นเจ้าของ โดย ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไม่เกิน 50 ไร่ ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรม ไม่เกิน 10 ไร่ ที่ดินเพื่อพาณิชกรรม ไม่เกิน 5 ไร่ และที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย ไม่เกิน 5 ไร่ ตามกฎหมายฉบับนี้มีการจัดตั้งสหกรณ์การเช่าซื้อที่ดิน โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์จัดซื้อที่ดินแปลงใหญ่ที่ติดต่อเป็นผืนเดียวกันและมีเอกสารสิทธิถูกต้องขององค์กรหรือเอกชน นำมาปรับปรุงจัดสรรให้เกษตรกรเข้าครอบครองทำประโยชน์พร้อมกับส่งเสริมให้รวบรวมกันจัดตั้งเป็นสหกรณ์นิคมในรูปสหกรณ์เช่าซื้อที่ดิน เมื่อสมาชิกได้ส่งชำระเงินค่าเช่าซื้อที่ดินและปฏิบัติการอื่นครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้น พ.ร.บ. ดังกล่าวที่กำหนดกรรมสิทธิ์การถือครองที่ดินนับว่าเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดิน แต่เป็นที่น่าเสียดายที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตน์ได้ประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2503 ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้ ทั้งนี้โดยอ้างเหตุผลว่าเป็นอุปสรรคต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามการยกเลิกกฎหมายนี้เป็นประเด็นปัญหาทางการเมือง เนื่องจากกลุ่มชนชั้นนำ พ่อค้า และนายทุนมีอิทธิพลทางการเมืองสูงมาก จึงผลักดันให้ยกเลิกกฎหมายนี้ เพราะไม่ยอมสูญเสียผลประโยชน์จากการแบ่งที่ดินส่วนเกินคืนให้แก่รัฐ 

พ.ศ. 2511 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพและให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 พ.ร.บ. ฉบับนี้ระบุให้มีการจัดที่ดินแต่ไม่ห้ามการแบ่งแยกที่ดินและการนำที่ดินไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือจากาการเกษตร พ.ร.บ. นี้ได้มีการจัดตั้งสหกรณ์นิคม (Settlement Cooperative) มีวัตถุประสงค์เน้นหนักไปในเรื่องของการจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรที่ต้องการมีที่ดินไว้ประกอบอาชีพเกษตรกรรม และจัดบริการต่าง ๆ ที่จำเป็นด้วย เกษตรกรที่ได้รับการคัดเลือกให้เข้าครอบครองที่ดินในพื้นที่ที่มีการจัดตั้งสหกรณ์ดังกล่าวนั้นจะมีฐานะเป็นสมาชิกของสหกรณ์พร้อมกันไปด้วย การดำเนินงานของสหกรณ์นิคมอยู่ในความรับผิดชอบของกรมส่งเสริมสหกรณ์ มีลักษณะกิจกรรมของนิคมไม่แตกต่างจากนิคมสร้างตนเองของกรมประชาสงเคราะห์ 

กรมส่งเสริมสหกรณ์ อธิบายว่า สหกรณ์นิคมคือสหกรณ์การเกษตรในรูปแบบหนึ่ง ที่มีการดำเนินการจัดสรรที่ดินทำกินให้ราษฎร การจัดสร้างปัจจัยพื้นฐาน และสิ่งอำนวยความสะดวกให้ผู้ที่อยู่อาศัยควบคู่ไปกับการดำเนินการจัดหาสินเชื่อ ปัจจัยการผลิตและสิ่งของที่จำเป็น การแปรรูปการเกษตร การส่งเสริมอาชีพ รวมทั้งกิจการให้บริการสาธารณูปโภคแก่สมาชิก

สหกรณ์นิคม เริ่มดำเนินงานเป็นแห่งแรกที่อำเภอลำลูกกา จังหวัดปทุมธานี เมื่อปี พ.ศ. 2478 โดยดำเนินการจัดซื้อที่นาราชพัสดุ จากกระทรวงการคลัง เนื้อที่ 4,109 ไร่เศษ มาจัดสรรให้สมาชิก 69 ครอบครัวในรูปของสหกรณ์การเช่าซื้อที่ดิน ต่อมาในปี พ.ศ. 2481 ได้จัดตั้งนิคมสหกรณ์ในอำเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม่ เนื้อที่ 7,913 ไร่ และได้จัดสหกรณ์การเช่าที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมสภาพแล้ว ที่อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เมื่อปี พ.ศ. 2518 

สหกรณ์นิคมมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดนิคม คือ การจัดหาที่ดินมาจัดสรรให้แก่ราษฎรประกอบอาชีพทางการเกษตร ตลอดจนจัดบริการด้านสาธารณูปโภคแก่สมาชิก เพื่อการจัดสหกรณ์ คือ การรวบรวมราษฎรที่ได้รับจัดสรรที่ดิน จัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์

งานจัดนิคม มีขั้นตอนในการดำเนินการ ดังนี้

1. การจัดหาที่ดิน

1.1 โดยอาศัยพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์ ขอรับที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติจำแนกเป็นที่จัดสรรเพื่อการเกษตร นำมาจัดสรรให้ราษฎรเข้าครอบครองทำประโยชน์ และส่งเสริมให้จัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ ซึ่งเมื่อสมาชิกได้ปฏิบัติครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นในที่สุด

1.2 โดยอาศัยประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และนโยบายของรัฐบาลในเรื่องการจัดหาที่ดินให้ราษฎร กรมส่งเสริมสหกรณ์จึงจัดซื้อที่ดินขององค์การ หรือเอกชนนำมาปรับปรุงจัดสรรให้รวบรวมกันจัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ซึ่งเมื่อสมาชิกได้ส่งชำระเงินค่าเช่าซื้อที่ดินและปฏิบัติการอื่นครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นในที่สุด

1.3 กรมส่งเสริมสหกรณ์นำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมแล้ว มาจัดสรรให้ราษฎร และจัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ สมาชิกจะมีสิทธิ์เข้าครอบครองทำกินในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นโดยเสียค่าเช่าในอัตราต่ำ และที่ดินจะตกทอดทางมรดกไปยังลูกหลานได้ตลอดไป แต่ห้ามมิให้โอนกรรมสิทธิ์ 

2. การวางผังและปรับปรุงที่ดิน เมื่อได้รับที่ดินแปลงใดมาจัดสหกรณ์แล้วทางราชการจะสำรวจรายละเอียดสภาพภูมิประเทศ ชนิดและลักษณะดิน ปริมาณน้ำฝน จากนั้นจะวางแผนผังการการใช้ที่ดิน ว่าควรดำเนินการสร้างบริการสาธารณูปโภคอย่างไรบ้าง เช่น ถนน การชลประทาน โรงเรียน สถานีอนามัย ฯลฯ 

3. การรับสมัคร และคัดเลือกบุคคลเพื่อรับการจัดสรรที่ดิน 

4. การอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดิน 

5. การกำหนดเงื่อนไขการใช้ที่ดิน และการได้กรรมสิทธิ์ที่ดิน 

6. งานจัดสหกรณ์ เมื่อจัดราษฎรเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ที่จัดหามาเรียบร้อยแล้ว ขั้นต่อไป คือ การรวบรวมราษฎรที่ได้รับจัดสรรที่ดินนั้นจัดตั้งเป็นสหกรณ์ขึ้น และขอจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 เพื่อให้เกษตรกรมีสถาบันของตนเอง ที่จะเป็นสื่อกลางในการอำนวยบริการด้านต่าง ๆ ส่วนการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์จะมีลักษณะเช่นเดียวกับสหกรณ์การเกษตร 

การดำเนินงานของสหกรณ์นิคม ช่วยให้สมาชิกมีสหกรณ์เป็นสถาบันที่เป็นสื่อกลางในการขอรับบริการต่าง ๆ จากรัฐบาล เป็นสถาบันที่อำนวยความสะดวกในด้านการจัดหาสินเชื่อ การรวมกันซื้อ รวมกันขาย การส่งเสริมการเกษตรและการฝึกอบรม ซึ่งเป็นการเสริมสร้างให้เกิดระบบที่ดีในการจัดการผลิตทางการเกษตร และการตลาดโดยสมาชิกเพื่อสมาชิก ในการประกอบอาชีพทางการเกษตรอย่างมั่นคงจนมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น 

การปฏิรูปที่ดิน

การปฏิรูปที่ดินมีความหมายที่บางประเทศใช้คำว่า Land Reform และหลายประเทศใช้คำว่า Agrarian Reform สำหรับในประเทศไทยใช้คำว่า Agricultural Reform 

การปฏิรูปที่ดิน เป็นการกระจายสิทธิ์ในที่ดินให้ผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง และให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุนในการซื้อที่ดินแก่ผู้เช่า ช่วยให้มีสวัสดิภาพการถือครอง และการเช่าซื้อที่ดินที่เป็นธรร เป็นช่วยเหลือทางด้านวิชาการ สินเชื่อ การอำนวยความสะดวกในด้านการตลาดแบบสหกรณ์ และอื่น ๆ เพื่อให้เกษตรกรประกอบการเกษตรที่ดีขึ้น (ผู้เข้ารับการฝึกอบรมหลักสูตรนักวิจัยทางสังคมศาสตร์ รุ่นที่ 22. 2525) 

ความหมายของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 กำหนดไว้ใน มาตรา 4 หมายถึง การที่รัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินของเอกชนมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโดยมีความมุ่งหมายให้เกษตรกรมีความเท่าเทียมกันด้านสิทธิและการถือครองที่ดินแล้วยังให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพรายได้ของเกษตรกรเพื่อให้เกษตรกรดำรงชีพในที่ดินที่ได้รับจากการปฏิรูปที่ดินได้

แนวคิดการปฏิรูปที่ดินมาจากปรัชญาที่มุ่งเน้นความเสมอภาคทางสังคม และลดช่องว่างในการถือครองที่ดิน โดยการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่ หรือเป็นการปฏิรูปทรัพย์สินที่ดิน หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ “เป็นการปฏิรูปการถือครองที่ดิน” (Land Tenure Reform) การปฏิรูปที่ดินตามความหมายนี้ ดำเนินการเพื่อใช้การปฏิรูปที่ดินเป็นกลยุทธ์ทางการเมือง เพื่อไม่ให้เกษตรกรผู้ยากไร้ได้รับความกดดันทางสังคมจากสภาพการไร้ที่ดินทำกิน จนเกิดปฏิกิริยาต่อต้านอำนาจรัฐ ทำให้ขาดเสถียรภาพทางการเมือง แนวคิดนี้จึงมุ่งจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรที่ยากจน ซึ่งมีจำนวนมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่น ๆ การปฏิรูปที่ดินจึงเป็นกลยุทธ์ทางการเมือง ที่อาศัยฐานมวลชนจากเกษตรกรมาสนับสนุนนโยบายการปฏิรูปที่ดิน ดังที่ได้กระทำมาในประเทศอียิปต์ ฝรั่งเศส เม็กซิโก โบลิเวีย และจีน เป็นต้น การปฏิรูปที่ดินยังรวมความไปถึงมาตรการในการพัฒนาและปรับปรุง เช่น ปรับปรุงสภาวะการจ้างงาน การขยายสินเชื่อการเกษตร การส่งเสริมสหกรณ์ การให้บริการให้คำปรึกษาทางวิชาการ และการใช้มาตรการทางการเงินและการคลังที่มีผลกระทบต่อการปฏิรูปที่ดิน ซึ่งมีลักษณะเป็น “การปฏิรูปโครงสร้างทางการเกษตร” (Agrarian Structural Reform) 

โกวิทย์ พวงงาม (2543) อธิบายว่า จุดมุ่งหมายของกลยุทธ์การปฏิรูปที่ดิน แบ่งออกเป็น 3 ประการใหญ่ ๆ คือ

1. จุดมุ่งหมายทางสังคม เป็นการใช้มาตรการปฏิรูปที่ดินเพื่อลดความไม่เป็นธรรมทางสังคม และสร้างความเสมอภาคทางสังคม ไม่ให้มีความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินจนเกิดความกดดันและความขัดแย้งระหว่างชนชั้น เป็นเครื่องมือที่ใช้ในการกระจายความยุติธรรมทางสังคมในด้านการถือครองที่ดิน โดยให้ประชาชนได้ถือครองที่ดินอย่างมั่นคงไม่เสียเปรียบนายทุน เพื่อให้เกิดเสถียรภาพทางสังคม 

2. จุดมุ่งหมายทางการเมือง ในหลายประเทศใช้การปฏิรูปที่ดินเป็นเครื่องมือในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ หรือป้องกันเกษตรกรที่ยากจนสนับสนุนลัทธิคอมมิวนิสต์ เช่น ประเทศไทย และใต้หวัน เป็นต้น 

3. จุดมุ่งหมายทางเศรษฐกิจ มีจุดเน้นที่จะกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ด้วยการพัฒนาเกษตรกรรม ให้สามารถเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร และเกษตรกรมีรายได้มากขึ้น การปฏิรูปที่ดินตามแนวนี้จึงมีจุดมุ่งหมายอยู่ที่การกระจายรายได้ ให้แก่ผู้ยากไร้ 

การปฏิรูปที่ดินในสมัยโบราณ

การปฏิรูปที่ดินเริ่มมีขึ้นในสมัยอาณาจักรเฮบรูว์ (Hebrew) เมื่อประมาณ 750 ปี ก่อนคริสต์ศักราช ปรากฏเรื่องราวเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินที่เขียนบัญญัติเอาไว้ในพระคัมภีร์เก่า (The Old Testament) ซึ่งเป็นคัมภีร์ไบเบิลตั้งเดิมของลัทธิศาสนายิวโบราณ ข้อความที่บัญญัติเอาไว้เป็นความพยายามออกกฎหมายเพื่อจัดระเบียบในการถือครองที่ดิน โดยมิให้มีการสะสมที่ดิน และกำหนดให้พลเมืองทำประโยชน์จากที่ดินได้ไม่เกิน 49 ปี ดังข้อความที่บันทึกในพระคัมภีร์ว่า “จะต้องไม่ขายที่ดินให้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใดอย่างถาวร เพราะที่ดินเป็นของข้า (พระเจ้า) และเพราะพวกเจ้า (พลเมือง) เป็นเพียงคนต่างถิ่นที่มาใช้ที่ดินของข้าเป็นการชั่วคราวเท่านั้น...ทุกๆ 50 ปี ให้เป็นปีแห่งการเฉลิมฉลองแสดงความปลื้มปิติเมื่อพวกเจ้าทั้งหลายทำการคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน (Roy L. Prosterman and Jeffrey M. Riedinger : 1987) 

อาณาจักรกรีก สมัยจักรพรรดิโซลอน (Solon) เกษตรกรที่ยากจนมีหนี้สินมากขึ้น จนต้องขายตัวไปเป็นทาสขณะที่พวกขุนนางที่มั่งคั่งเริ่มมีอำนาจมากขึ้น จากการทำเกษตรกรรมไร่องุ่นและไร่โอลีฟ ซึ่งต้องใช้เวลารอผลการเพราะปลูกนานมาก พวกเกษตรกรที่เพราะปลูกพืชอย่างอื่นด้วยเท่านั้นที่รอได้ ส่วนพวกที่ยากจนและมีแรงงานไม่พอต้องมีหนี้สิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสินค้าเข้าคือข้าว มีราคาสูงขึ้นอย่างมาก พวกเกษตรกรจนๆ ไม่มีสินค้าแลกเปลี่ยน ต้องเอาที่ดินของตนไปจำนอง โดยหวังว่าจะหาทางไถ่ถอนคืนได้ในอนาคต แต่ผลเก็บเกี่ยวก็นานเกินไปที่จะนำไปขายจึงไม่สามารถไถ่ถอนคืนได้ ในที่สุดต้องขายตัวเป็นทาส จักรพรรดิโซลอนได้พยายามแก้ไขฐานะของเกษตรกรที่ยากจน โดยว่างมาตรการ ห้ามขายตัวเพื่อชดใช้หนี้ ประชาชนทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในทางนิติบัญญัติในสภา ห้ามการจำนองที่ดิน จำกัดจำนวนที่ดินที่คนมั่งคั่ง มีสิทธิครอบครอง (อัธยา โกมลกาญจน, ชัยวัฒน์ ถาวรธนสาร และคณาธิป ขันธพิน : 2528) 

ในสมัยยุคกลาง (Middle Age) ความไม่พึงพอใจในสภาพการถือครองที่ดินเป็นมูลเหตุที่สำคัญที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งทางสังคมอย่างรุนแรงเมื่อปี พ.ศ. 1924 ชาวนาในประเทศอังกฤษได้จับอาวุธเข้าต่อสู้กับเจ้าของที่ดิน เหตุการณ์รุนแรงถึงขั้นเกิดการจลาจล เหตุการณ์ครั้งนี้เรียกว่ากบฏชาวนา (Peasants’ Revolt) เป็นการต่อสู้เพื่อให้หลุดพ้นจากการถูกกดขี่เอารัดเอาเปรียบจากเจ้าของที่ดินที่เรียกเก็บผลประโยชน์ในอัตราที่สูง และบังคับให้ใช้แรงงานแทนหนี้สินโดยที่ชาวนาไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ชาวนาจึงเรียกร้องขอความเป็นธรรมให้ลดค่าเช่าและจัดสรรกรรมสิทธิ์ที่ดินให้แก่พวกตนเอง (Michel Mollat and Philippe Wolff. 1973 : page 184) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศต่าง ๆ

การปฏิรูปที่ดินในประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ได้เริ่มดำเนินการเมื่อ พ.ศ. 2492 โดยรัฐได้ออกกฎหมายการปฏิรูปที่ดินขึ้น ได้แก่ The land Reform Law ซึ่งช่วยส่งเสริมให้เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป้นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน ได้มีที่ดินเป็นของตนเอง หลักการใหญ่ๆของ The land Reform Law ก็คือ ให้รัฐมีอำนาจหน้าที่บังคับซื้อที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเอง หรือเจ้าของที่ดินที่ดำเนินการผลิตด้วยตนเอง แต่มีจำนวนที่ดินเกินกว่า 3 Chongbos (ประมาณ 18 ไร่) แล้วนำมาจัดสรรให้กาเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน โดยวิธีผ่อนชำระราคาที่ดินในระยะเวลาไม่เกิน 15 ปี หรืออีกประเภทหนึ่งไม่เกิน 5 ปี โดยคิดจากมูลค่าผลผลิตจากที่ดินนั้นร้อยละ 30 ต่อปี การดำเนินงานการปฏิรูปที่ดินในประเทศสาธารณรัฐเกาหลีได้ผลเป็นที่หน้าพอใจ โดยรัฐสามารถจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรได้ถึง 1,200,000 คน เป็นจำนวนที่ดิน 1,029,000 เอเคอร์ เมื่อสิ้นปี พ.ศ. 2494 แต่ก็ยังมีปัญหาที่เกิดขึ้นจากข้อบกพร่องของกฎหมายนี้อยู่ ประกอบกับการดำเนินการเป็นไปอย่างรวดเร็วเกินไป การช่วยเหลือส่งเสริมด้านการเกษตรมีน้อย จึงทำให้เกษตรกรต้องนำที่ดินที่ได้มาไปจำนอง ขายฝาก และต้องสูญเสียที่ดินไปอีกในที่สุด ดังนั้นในปี พ.ศ.2501 จึงได้มีการแก้ไขปรับปรุงข้อบกพร่องต่างๆ และได้ออกกฎหมายปฏิรูปที่ดินขึ้นใหม่ ได้แก่ The Farm Land Mortgage Law ซึ่งมีหลักการใหญ่ๆคือ การให้สินเชื่อเพื่อการผลิต (Production Credit) แก่เกษตรกรเพื่อใช้จ่ายในการดำเนินธุรกิจของไร่นา จึงทำให้การผลิตของเกษตรกรได้รับผลดีมีรายได้ที่สูงขึ้น อันมีผลทำให้ภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของเกษตรกรดีขึ้นตามเป้าหมายของการปฏิรูปที่ดินในเวลาไม่นานนัก (อำนวย, 2514 : หน้า 183-184) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดีย ได้เริ่มทำการปฏิรูปเมื่อปี พ.ศ. 2491 โดยรัฐได้แต่งตั้งคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินขึ้น เพื่อพิจารณาเวนคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเอง แล้วนำมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน นอกจากนี้ยังได้ดำเนินการส่งเสริมทั้งในด้านการผลิตและการจำหน่ายในรูปของสหกรณ์อเนกประสงค์ และได้ออกพระราชบัญญัติปฏิรูปการเช่าที่นา (Tenancy Reform Legislation) เพื่อควบคุมการเช่าที่นาเพื่อการเกษตรกรรมให้มีความเสมอภาค และประสิทธิภาพตามสมควรอีกด้วย หลังจากการปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดีย ได้ดำเนินการไปได้เพียง 5 ปี ก็ได้รับผลเป็นที่น่าพอใจ ผลผลิตต่อครอบครัวสูงขึ้น ร้อยละ 14 สำหรับภาวะ การเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมนั้น ปรากฏว่าเมื่อสิ้นปี พ.ศ.2494 จำนวนเกษตรกรผู้เช่าลดลงจาก ร้อยละ 75 เหลือเพียงร้อยละ 16 ของเกษตรกรทั้งหมด ส่วนอัตราค่าเช่าก็ลดลงจากเดิม (อำนวย, 2514 : หน้า 185-186) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศฟิลิปปินส์ ได้เริ่มดำเนินการเมื่อ พ.ศ. 2498 โดยรัฐได้กำหนดโครงการไว้หลายโครงการ อาทิเช่น โครงการเวนคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเองมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน โครงการการควบคุมการเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมให้ดำเนินการไปด้วยความเสมอภาค และมีประสิทธิภาพตามสมควร โครงการจัดหาสินเชื่อเพื่อการผลิตให้แก่เกษตรกรกู้ยืมใช้จ่ายในการประกอบอาชีพ โครงการอพยพเกษตรกรผู้เช่าให้ไปทำกินในที่ดินแห่งใหม่ โครงการออกโฉนดที่ดินในทางเกษตรกรรม และ โครงการเพิ่มพิกัดอัตราภาษีที่ดิน รัฐบาลฟิลิปปินส์ได้ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขการปฏิรูปที่ดินเสียใหม่ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ด้วยการจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อจัดหาเงินทุนในการชำระราคาค่าที่ดินและเวนคืน และเพื่อให้เกษตรกรสำหรับใช้จ่ายในการผลิตให้ได้ผลดีโดยทั่วถึงกัน (อำนวย, 2514 : หน้า 186-187) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไต้หวัน การปฏิรูปที่ดินในปะเทศไต้หวันนั้นเริ่มอย่างจริงจังเมื่อปี พ.ศ. 2499 สองปีหลังจากที่พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศจีนมีชัยชนะเหนือรัฐบาลในประเทศจีนแผ่นดินใหญ่ปี พ.ศ. 2492 เป็นเหตุให้รัฐบาลของ จอมพล เจียงไคเช็ก ต้องหนีมาตั้งหลักที่เกาะไต้หวัน ถ้าไม่มีการปฏิรูปที่ดินเพื่อปรับโครงสร้างทางการเกษตร และการผลิตให้สามารถแข่งขันกับประเทศจีนแผ่นดินใหญ่ ก็เป็นที่แน่ใจได้ว่าไต้หวันจะต้องเปลี่ยนการปกครองเป็นระบบคอมมิวนิสต์อย่างแน่นอน ดังนั้นการปฏิรูปที่ดินนั้นโดยเนื้อแท้หลักจึงเป็นยุทธศาสตร์ที่สำคัญในการต่อสู้ยับยั้งการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ที่ได้ผล เพราะเมื่อประชาชนมีที่ดินของตนเอง และได้รับผลตอบแทนจากการผลิตอย่างเป็นตามสมควร จึงไม่มีใครอยากเป็นคอมมิวนิสต์ การปฏิรูปที่ดินในไต้หวันนับได้ว่าประสบผลสำเร็จด้วยปัจจัยที่เอื้ออยู่หลายประการโดยประการที่สำคัญที่สุดได้กล่าวแล้วคือ แรงกดดันทางการเมืองที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ของจีนแผ่นดินใหญ่ ปัจจัยอื่น ๆประกอบที่สำคัญได้แก่ ข้อเท็จจริงที่ไต้หวันมีภูมิประเทศเป็นเกาะขนาดไม่ใหญ่นัก มีภูเขามาก และมีเนื้อที่ที่เหมาะสมกับการเพราะปลูกจำกัด ลักษณะดังกล่าวยิ่งเพิ่มแรงกดดันให้จำเป็นต้องมีการปฏิรูปที่ดินมากยิ่งขึ้น ประการต่อมาคือ รัฐบาลอยู่ในสถานการณ์ทำงานได้ง่ายกว่าหลายประเทศ เพราะที่ดินจำนวนมากอยู่ในความยึดครองของญี่ปุ่น เมื่อญี่ปุ่นแพ้สงครามเมื่อสงครามโลกครั้งที่สอง ที่ดินเหล่านั้นก็ตกเป็นของรัฐ และเมื่อรัฐบาลมีที่ดินมากโดยไม่ต้องซื้อมาเช่นนี้ ทำให้การกระจายที่ดินกลับคืนไปให้ประชาชนเป็นไปได้สะดวกยิ่งขึ้น (ดร.โกวิทย์ พวงงาม. 2543: หน้า 10) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยมีเค้าโครงความคิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 7 หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง นายปรีดี พนมยงค์ สมาชิกคณะราชขณะนั้นได้เสนอโครงการปฏิรูปที่ดินขึ้น โดยมีรัฐมนตรีกลุ่มหนึ่งในสมัยรัฐบาลชุดที่ 3 (เมษายน-มิถุนายน 2476) ให้การสนับสนุน โดยนายปรีดี พนมยงค์เห็นว่าควรมีการวางรูปแบบการปกครองและเศรษฐกิจเสียใหม่ โครงการนี้มีสาระสำคัญ 3 ประการคือ (1) ให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินทั้งหมดเป็นของรัฐ โดยจ่ายค่าทดแทนให้เจ้าของที่ดินเป็นเงินสดส่วนหนึ่ง และอีกส่วนหนึ่งให้จ่ายเป็นพันธบัตรรัฐบาลในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 7 (2) ให้ชาวไร่ชาวนาเป็นข้าราชการ และ (3) ให้มีการทำนารวม

แต่ในที่สุดเค้าโครงนี้ได้รับการคัดค้านจากผู้นำส่วนใหญ่ของประเทศ เพราะเห็นว่าเป็นการนำระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมมาใช้ และไม่คิดว่าโครงการนี้จะสามารถดำเนินการไปได้อย่างราบรื่น แต่จะต้องถูกต่อต้านจากเจ้าของที่ดินซึ่งจะนำไปสู่การขัดแย้งอย่างรุนแรงในสังคมได้ 

พ.ศ. 2483 สมัยจอมพลแปลก พิบูลสงครามได้จัดตั้งนิคมสร้างตนเองขึ้น มีจุดมุ่งหมายที่จะช่วยเหลือให้คนยากจนใช้ที่ทำกินเป็นของตนเอง และต่อมากระทรวงมหาดไทยก็ได้ขยายงานนิคมสร้างตนเองขึ้นในหลายจังหวัดเพื่อช่วยเหลือชาวชนบท ซึ่งไม่มีที่ดินทำกินเพราะเหตุที่สูญเสียที่ไร่ที่นาอันเนื่องมาจากมีการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่หรือเหตุอื่นใด โดยมีหลักการคือนำพื้นที่ป่ามาแบ่งพื้นที่ให้แก่ราษฎรเข้าทำกิน โดยทางราชการช่วยหักล้างถางพง จัดสร้างถนน ไฟฟ้า โรงเรียน สถานีอนามัย มีนิคมสร้างตนเองของหลายหน่วยงานได้รับความสำเร็จกลายเป็นชุมชนระดับสุขาภิบาล แต่การจัดตั้งนิคมสร้างตนเองดังกล่าวนั้นมิใช่การแก้ปัญหาได้อย่างถาวร เพราะประชากรเพิ่มจำนวนขึ้นทุกปีและใช้ที่ทำกินมาก ประเทศไม่สามารถนำป่าสงวนมาแบ่งที่ดินให้ประชาชนได้โดยไม่มีที่สิ้นสุดเพราะป่าของประเทศมีจำกัด 

พ.ศ. 2485 ในสมัยรัชกาลที่ 8 มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ ทั้งนี้เพื่อช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาที่ไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง ด้วยการจัดหาที่ดินบุกเบิกใหม่ให้แก่ชาวนา อย่างไรก็ตามวิธีการนี้ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาการถือครองที่ดินได้ ทั้งนี้เพราะความต้องการที่ดินทำกินมีมากขึ้น ปัญหาไม่มีที่ดินทำกินจึงทวีความรุนแรงขึ้น 

ต่อมาในสมัย จอมพลแปลก พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่สอง ได้ออกพระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านา พ.ศ. 2493 กำหนดให้มีการเก็บค่าเช่านาโดยเฉลี่ยแล้วสูงสุดไม่เกินร้อยละ 25 ของผลผลิต แต่กฎหมายฉบับนี้ไม่ค่อยมีผลในทางปฏิบัติมากนักเกษตรกรยังคงได้รับการเอารัดเอาเปรียบต่อไป 

พ.ศ. 2497 ได้มีการออกพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อกำหนดขนาดที่ดินที่เอกชนจะมีสิทธิเป็นเจ้าของ แต่ถูกประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2503 ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้

ปี พ.ศ. 2506 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ได้ทรงริเริ่มโครงการพัฒนาชนบท หมู่บ้านหุบกระพง ตำบลเขาใหญ่ อำเภอชะอำ จังหวัดเพชรบุรี และที่อื่น ๆ อีก 4 แห่ง ซึ่งโครงการเหล่านี้นับว่าได้อำนวยประโยชน์แก่เกษตรกรเป็นอย่างยิ่ง ทั้งด้านการมีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยที่เหมาะสม ตลอดจนมีรายได้และความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ซึ่งเป็นแบบฉบับที่รัฐบาลได้นำมาเป็นหลักในการดำเนินการปฏิรูปที่ดิน 

ปี พ.ศ. 2511 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพและให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 

ในช่วงปี พ.ศ. 2511-2515 ได้มีการจัดทำโครงการจัดรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม (Land Consolidation Project) เป็นการพัฒนาพื้นที่เพราะปลูกในระดับไร่นาให้ได้รับน้ำอย่างทั่งถึงทุกแปลงนา มีการจัดรูปร่างหรือโยกย้ายแปลงนาเพื่อให้ได้รับความสะดวกในการใช้น้ำชลประทาน และมีการปรับปรุงปัจจัยต่างๆในการผลิต ได้แก่ การปรับปรุงพื้นที่ทำการเกษตรให้สอดคล้องกับเทคนิคและวิธีการผลิตที่ทันสมัย มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และส่งเสริมให้เกษตรกรทำการเกษตรแบบเข้ม (Intensive Farming) 

พ.ศ. 2516 ได้มีการเรียกร้องจากบรรดานิสิต นักศึกษา ชาวไร่ ชาวนาและบุคคลในวงการต่างๆ ให้รัฐบาลซึ่งมีนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของชาวไร่ชาวนา ซึ่งมีสาเหตุสืบเนื่องมาจากชาวไร่ชาวนาต้องสูญเสียกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งตนเคยเป็นเจ้าของที่ดิน เพราะมีหนี้สินมากและถูกผู้อื่นเอารัดเอาเปรียบในหลายๆด้าน อีกทั้งการเพิ่มจำนวนประชากรทำให้ปัญหาการถือครองที่ดินมีความรุนแรงยิ่งขึ้น 

สถานการณ์ทางการเมืองของไทยช่วงนี้มีความตึงเครียดอย่างมาก เกษตรกรได้รับความกดดันจากปัญหาการเช่านา ภาระหนี้สิน และการไร้ที่ทำกิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกษตรกรในภาคกลางและภาคเหนือ การเดินขบวนเรียกร้องของเกษตรกร เป็นแรงผลักดันให้รัฐบาลต้องคลี่คลายปัญหาความขัดแย้งทางสังคม โดยรัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติและได้รับความเห็นชอบเมื่อวันที่ 17 มกราคม พ.ศ. 2518 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อ วันที่ 14 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2518 พ.ร.บ. นี้ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาฉบับพิเศษ เล่มที่ 92 ลงวันที่ 5 มีนาคม พ.ศ. 2518 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 6 มีนาคม พ.ศ. 2518 เป็นต้นไป 

ผลของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย ช่วยให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน มีที่อยู่อาศัย มีความมั่นคงในการประกอบอาชีพทางการเกษตร เกิดประสิทธิภาพในการผลิต (Productivity) ด้วยการพัฒนาวิถีการผลิตตามแนวคิดต่าง ๆ เช่น การปฏิวัติเขียว (Green Revolution) การเกษตรกรรมยั่งยืนตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง การรวมกลุ่มการผลิต การเพิ่มมูลค่าด้วยการแปรรูป ตลอดจนการตลาด นำไปสู่การกระจายรายได้ที่เป็นธรรม (Distribution of Income) ช่วยสร้างและขยายตลาดในประเทศเนื่องจากการพัฒนาให้เกษตรกรมีรายได้เพิ่มขึ้น เกษตรกรก็จะมีอำนาจการซื้อเพิ่มขึ้น ช่วยสนับสนุนรายได้ของภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการของประเทศ ตลอดจนเกิดการส่งต่อมูลค่าของสินค้าเกษตรไปสู่ห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain) ในระดับต่าง ๆ