การจัดตั้งสหกรณ์ (เชิงคุณภาพ)

            การจัดตั้งและบริหารจัดการสหกรณ์ในประเทศไทยอยู่ภายใต้กลไกทางกฎหมายที่มีความซับซ้อนและได้รับการพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจ สังคม และหลักการสหกรณ์สากล โครงสร้างทางกฎหมายสหกรณ์ไทยไม่ได้เป็นเพียงชุดข้อบังคับเชิงกระบวนการเท่านั้น แต่ยังเป็นเครื่องมือเชิงสถาบันที่มุ่งคุ้มครองประโยชน์ของมวลสมาชิก ป้องกันการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ และส่งเสริมความเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจฐานรากท่ามกลางความท้าทายในยุคดิจิทัลและทุนนิยมเสรี

การจัดตั้งองค์กรนิติบุคคลในรูปแบบของ “สหกรณ์” ภายใต้ระบบกฎหมายไทย มิได้เป็นเพียงกระบวนการจดทะเบียนทางธุรกิจตามปกติกติกาของกฎหมาย ทว่าเป็นการก่อตั้งสถาบันทางเศรษฐกิจและสังคมที่ตั้งอยู่บนรากฐานของอุดมการณ์การช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน การออกแบบโครงสร้างทางกฎหมายตั้งแต่จุดเริ่มต้นของการรวมกลุ่มจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อความยั่งยืนขององค์กร ด้วยเหตุนี้ ภาครัฐจึงได้พัฒนากลไกการกำกับดูแลผ่านกฎหมายและระเบียบที่รัดกุมหลายมิติ เพื่อให้มั่นใจว่าสหกรณ์ที่จัดตั้งขึ้นใหม่จะทำหน้าที่เป็นกลไกยกระดับคุณภาพชีวิตของสมาชิกได้อย่างแท้จริง โดยไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบ หรือถูกใช้เป็นเครื่องมือในการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ

เอกสารนี้เป็นการวิเคราะห์และประมวลผลเชิงลึก เพื่อสร้างเป็นคู่มือมาตรฐานสำหรับการจัดตั้งสหกรณ์เชิงคุณภาพ โดยจัดโครงสร้างเนื้อหาออกเป็นห้ามิติหลัก ได้แก่ หลักเกณฑ์ เงื่อนไข ขั้นตอน วิธีการ และข้อห้ามในการจัดตั้งสหกรณ์ เนื้อหาทั้งหมดถูกวิเคราะห์และสังเคราะห์บูรณาการจากฐานกฎหมายระดับพระราชบัญญัติและกฎหมายลำดับรองที่บังคับใช้อย่างเป็นพลวัตในปัจจุบัน ประกอบด้วย พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 (และที่แก้ไขเพิ่มเติม), ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้งสหกรณ์ พ.ศ. 2552, ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการจัดทำข้อบังคับสหกรณ์เพื่อใช้ในการจดทะเบียน พ.ศ. 2545, กฎกระทรวงกำหนดลักษณะ วัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการของสหกรณ์แต่ละประเภทที่จะรับจดทะเบียน พ.ศ. 2567, คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 1/2568 เรื่อง มอบอำนาจให้รองนายทะเบียนสหกรณ์ และประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดแผนดำเนินการธุรกิจ พ.ศ. 2557

1. หลักเกณฑ์ในการจัดตั้งสหกรณ์

หลักเกณฑ์ในการจัดตั้งสหกรณ์ หมายถึง คุณสมบัติพื้นฐานและกรอบโครงสร้างเชิงระบบที่เป็นข้อบังคับเบื้องต้น ที่กลุ่มบุคคลผู้ริเริ่มจัดตั้งต้องมีหรือต้องสอดคล้อง หากขาดหลักเกณฑ์ข้อใดข้อหนึ่ง องค์กรที่จะเกิดขึ้นจะไม่ได้รับการรับรองสถานะความเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์

หลักเกณฑ์พื้นฐานในการจัดตั้งสหกรณ์ตามระบบกฎหมายไทยถูกกำหนดขึ้นเพื่อรับรองสิทธิการรวมกลุ่มของประชาชน ควบคู่ไปกับการควบคุมมาตรฐานเพื่อให้การจัดตั้งเป็นไปตามเจตนารมณ์แห่งการช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน การวิเคราะห์หลักเกณฑ์เหล่านี้จำเป็นต้องพิจารณาผ่านเจตนารมณ์ของทั้งกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนที่รัฐเข้ามาแทรกแซงเพื่อความสงบเรียบร้อย

องค์ประกอบด้านบุคคลและเจตนารมณ์แห่งการรวมกลุ่มถือเป็นจุดเริ่มต้นของการตั้งสหกรณ์ การรวมกลุ่มเพื่อจัดตั้งสหกรณ์ต้องเริ่มต้นจากบุคคลธรรมดาที่บรรลุนิติภาวะ ซึ่งมีกิจการหรือความต้องการร่วมกันในทางเศรษฐกิจและสังคมมารวมตัวกัน พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 กำหนดให้ต้องมีบุคคลรวมตัวกันจำนวนไม่น้อยกว่าสิบคน หลักการกำหนดจำนวนขั้นต่ำนี้สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องมีมวลชนพื้นฐานที่เพียงพอต่อการสร้างระบบการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน และเพื่อเป็นหลักประกันเบื้องต้นว่าองค์กรที่จะเกิดเป็นนิติบุคคลนั้น มีการกระจายความเสี่ยงและมีฐานของความเป็นประชาธิปไตยทางเศรษฐกิจที่แท้จริง มิใช่การจัดตั้งเพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมายนิติบุคคลประเภทห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทจำกัดที่อาจใช้คนจำนวนน้อยกว่าในการก่อการ

หลักเกณฑ์ที่มีนัยสำคัญยิ่งประการต่อมาในบริบทปัจจุบันคือ คณะผู้จัดตั้งจะต้องกำหนดประเภทและขอบเขตของสหกรณ์ให้สอดคล้องกับโครงสร้างที่รัฐให้การรับรองทางกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยกฎกระทรวง กำหนดลักษณะ วัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการของสหกรณ์แต่ละประเภทที่จะรับจดทะเบียน พ.ศ. 2567 ได้จำแนกสหกรณ์ออกเป็นเจ็ดประเภทหลัก การตรากฎกระทรวงฉบับนี้มีเหตุผลทางนิติศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ที่ลึกซึ้ง เพื่อแก้ไขปัญหาการดำเนินกิจการข้ามขอบเขตวัตถุประสงค์ประการสำคัญ ซึ่งในอดีตสหกรณ์บางประเภทได้ขยายการลงทุนหรือการให้สินเชื่อในลักษณะที่สุ่มเสี่ยงและทับซ้อนกับสถาบันการเงินพาณิชย์ กฎหมายฉบับนี้จึงทำหน้าที่ตีกรอบแดนดำเนินงาน เพื่อลดความเสี่ยงเชิงระบบ และเพื่อให้การกำกับดูแลของนายทะเบียนสหกรณ์เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงตามบริบทของกลุ่มอาชีพ

1.1 เจตนารมณ์และวัตถุประสงค์แห่งการก่อตั้ง

หลักเกณฑ์ประการแรกที่สำคัญที่สุดคือการตั้งอยู่บนปรัชญาและอุดมการณ์สหกรณ์ พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 33 กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ว่า “การจัดตั้งสหกรณ์ต้องเป็นการรวมกลุ่มของบุคคลที่มีเจตจำนงร่วมกัน เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิก” หลักเกณฑ์ข้อนี้เป็นตัวชี้วัดสำคัญที่ใช้แยกแยะสหกรณ์ออกจากบรรษัทธุรกิจทั่วไป ที่มุ่งแสวงหากำไรสูงสุดเพื่อจ่ายเงินปันผลแก่ผู้ถือหุ้น ในทางกลับกัน สหกรณ์มีหน้าที่หลักในการให้บริการแก่สมาชิกเพื่อลดต้นทุนหรือเพิ่มรายได้ โดยมีหลักการจัดตั้งที่ต้องสะท้อนถึงการรวมกลุ่มกันแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจที่สมาชิกไม่สามารถแก้ไขได้โดยลำพัง

1.2 การระบุประเภทและขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการ

ในอดีต การกำหนดขอบเขตการดำเนินกิจการของสหกรณ์มีความยืดหยุ่นสูง ซึ่งนำไปสู่ปัญหาการดำเนินธุรกิจที่ทับซ้อนและเกินขีดความสามารถในการบริหารจัดการความเสี่ยง รัฐจึงได้ออกกฎกระทรวงกำหนดลักษณะ วัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการของสหกรณ์แต่ละประเภทที่จะรับจดทะเบียน พ.ศ. 2567 ซึ่งมีผลบังคับใช้เพื่อตีกรอบและจำกัดความเสี่ยงอย่างเป็นระบบ หลักเกณฑ์ตามกฎกระทรวงฯ ฉบับนี้ บังคับให้สหกรณ์ที่จัดตั้งใหม่ต้องเลือกประเภทที่สอดคล้องกับลักษณะการประกอบอาชีพหรือลักษณะวงสัมพันธ์ของสมาชิกอย่างเคร่งครัด โดยแบ่งประเภทและขอบเขตหลักออกเป็น 7 ประเภท ดังตารางที่ 1

ตารางที่ 1 ลักษณะสำคัญ องค์ประกอบของกลุ่มเป้าหมาย วัตถุประสงค์หลัก และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการตามกฎหมาย ของสหกรณ์แต่ละประเภท

ประเภทสหกรณ์	วัตถุประสงค์ของสหกรณ์	ขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการ	ลักษณะสมาชิก	ข้อกำหนดเพิ่มเติม
สหกรณ์การเกษตร	เพื่อส่งเสริมการประกอบอาชีพ จัดหาวัสดุอุปกรณ์ที่จำเป็น ตลอดจนการผลิต การตลาด และบริการเพื่อประโยชน์ของสมาชิก	การส่งเสริมการผลิต การจัดหาวัสดุอุปกรณ์ การจัดจำหน่าย การให้บริการ และการอุตสาหกรรมในหมู่สมาชิก รวมถึงการรับฝากเงินและให้เงินกู้	เกษตรกร ผู้ประกอบอาชีพทางการเกษตร หรือผู้ทำงานเกี่ยวข้องกับการเกษตร	ต้องมีลักษณะเป็นสหกรณ์ที่ควบรวมหรือปรับปรุงโครงสร้างเพื่อความยั่งยืนตามกฎกระทรวง
สหกรณ์ประมง	เพื่อส่งเสริมการประกอบอาชีพด้านการประมง การเลี้ยงสัตว์น้ำ และการแปรรูปสัตว์น้ำ	จัดหาเครื่องมือประมง การจัดการตลาดสัตว์น้ำ การให้ความรู้ทางเทคนิคประมง และการอำนวยความสะดวกด้านเงินทุนแก่สมาชิก	ผู้ประกอบอาชีพประมง ผู้เลี้ยงสัตว์น้ำ หรือผู้มีอาชีพเกี่ยวเนื่องกับการประมง	สามารถดำเนินกิจการจัดหาและจำหน่ายสินค้าที่จำเป็นต่อการประกอบอาชีพประมง
สหกรณ์นิคม	เพื่อการจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่สมาชิก และการจัดบริการสาธารณูปโภคหรือปัจจัยพื้นฐานในนิคมสหกรณ์	การจัดการที่ดิน การบำรุงรักษาเส้นทางคมนาคม การจัดการน้ำเพื่อการเกษตร และการส่งเสริมอาชีพในพื้นที่นิคม	เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเองและประสงค์เข้าทำประโยชน์ในเขตนิคมสหกรณ์	มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาทรัพย์สินส่วนกลางและที่ดินในเขตจัดสรร
สหกรณ์ออมทรัพย์	เพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์ในหมู่สมาชิก และให้เงินกู้ยืมแก่สมาชิกเมื่อมีความจำเป็น	การรับฝากเงิน การให้กู้ยืมเงินเพื่อการประกอบอาชีพหรือเหตุฉุกเฉิน และการสวัสดิการสมาชิก	บุคคลที่มีรายได้ประจำ เช่น ข้าราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจ หรือพนักงานบริษัทเอกชน	มีข้อกำหนดเกี่ยวกับการสะสมหุ้นและการตั้งกองทุนสำรองตามกฎหมาย
สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน	เพื่อช่วยเหลือซึ่งกันและกันโดยการสะสมเงินออมและให้กู้ยืมในหมู่สมาชิกที่อยู่ในภูมิลำเนาหรือที่ทำงานเดียวกัน	การรับฝากเงินออม การให้เงินกู้สวัสดิการ และการจัดกิจกรรมพัฒนาคุณภาพชีวิตสมาชิกในชุมชน	บุคคลที่อาศัยในชุมชนเดียวกัน หรือทำงานในสถานที่เดียวกัน มีความสมัครสมานสามัคคี	เน้นหลักการช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามค่านิยมของเครดิตยูเนี่ยน
สหกรณ์ร้านค้า	เพื่อจัดหาสินค้าอุปโภคบริโภคที่จำเป็นมาจำหน่ายแก่สมาชิกในราคายุติธรรม	การซื้อสินค้า จัดหาสิ่งของ และบริการที่จำเป็นมาจำหน่าย รวมถึงการผลิตสินค้าบางประเภทเพื่อลดค่าใช้จ่ายสมาชิก	บุคคลทั่วไป ผู้บริโภค หรือกลุ่มบุคคลที่ต้องการรวมกลุ่มเพื่อซื้อสินค้าคุณภาพดีราคาถูก	เน้นการลดภาระค่าครองชีพและไม่มุ่งเน้นกำไรสูงสุด
สหกรณ์บริการ	เพื่อประกอบกิจการบริการในลักษณะต่างๆ ตามที่สมาชิกร่วมกันกำหนดเพื่อแก้ไขปัญหาการประกอบอาชีพหรือการครองชีพ	การให้บริการตามประเภทธุรกิจ เช่น บริการขนส่ง บริการเคหะ หรือบริการวิชาชีพอื่นๆ	ผู้ประกอบอาชีพบริการประเภทเดียวกัน หรือกลุ่มบุคคลที่มีความต้องการบริการอย่างใดอย่างหนึ่งร่วมกัน	ขอบเขตขึ้นอยู่กับข้อบังคับเฉพาะของสหกรณ์บริการแต่ละแห่ง

 

การกำหนดประเภทตามตารางข้างต้นนี้ เป็นการกำหนดเอกลักษณ์ ของสหกรณ์แต่ละประเภทอย่างชัดเจน การพิจารณารับจดทะเบียนของนายทะเบียนสหกรณ์จะต้องตรวจสอบว่าวัตถุประสงค์ที่กลุ่มผู้จัดตั้งเสนอมานั้น ไม่ละเมิดข้อกำหนดขอบเขตเหล่านี้

คณะผู้จัดตั้งต้องดำเนินการวิเคราะห์สภาพปัญหาและศักยภาพของกลุ่มตนเองอย่างถ่องแท้ และเลือกจดทะเบียนประเภทสหกรณ์ให้ถูกต้องตามลักษณะพื้นฐานของกลุ่ม หากลักษณะของกลุ่มไม่เข้าเกณฑ์ในกฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2567 นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจปกครองในการปฏิเสธการรับจดทะเบียน เนื่องจากถือว่าหลักเกณฑ์การตั้งต้นไม่สมบูรณ์และอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อระบบการสหกรณ์โดยรวม นอกจากนี้ รัฐและนายทะเบียนสหกรณ์ยังได้วางมาตรการรองรับสำหรับสหกรณ์ที่จัดตั้งอยู่ก่อนแล้ว โดยกำหนดบทเฉพาะกาลให้สหกรณ์ต้องแก้ไขข้อบังคับและการดำเนินงานให้สอดคล้องกับกฎกระทรวงฉบับใหม่นี้ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่กฎกระทรวงมีผลใช้บังคับ เพื่อให้เกิดมาตรฐานเดียวกันทั้งระบบ

1.3 ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจและการรวมตัว

หลักเกณฑ์อีกประการหนึ่งที่ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ให้ความสำคัญอย่างยิ่งคือความเป็นไปได้ทางธุรกิจ การรวมตัวของกลุ่มบุคคลธรรมดาที่บรรลุนิติภาวะจะต้องมีจำนวนที่เหมาะสม และที่สำคัญคือต้องมีกิจการร่วมกัน หลักเกณฑ์นี้ทำให้นายทะเบียนมีอำนาจปฏิเสธการจดทะเบียนได้ หากประเมินแล้วพบว่ากิจกรรมที่สหกรณ์จะดำเนินการนั้นไม่มีโอกาสที่จะบรรลุผลสำเร็จในทางธุรกิจ หรือฐานจำนวนสมาชิกไม่เพียงพอที่จะสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันในตลาดตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 37

2. เงื่อนไขการจัดตั้งสหกรณ์

          เงื่อนไขในการจัดตั้งสหกรณ์ หมายถึง ภาระหน้าที่ทางกฎหมายและข้อปฏิบัติระดับกระบวนการที่กลุ่มบุคคลซึ่งประสงค์จะจัดตั้งสหกรณ์ "ต้องทำให้สำเร็จและครบถ้วน" ก่อนที่จะยื่นคำขอจดทะเบียนต่อนายทะเบียนสหกรณ์ เงื่อนไขเหล่านี้ทำหน้าที่เป็นเครื่องมือคัดกรองความพร้อมและเสริมสร้างความเข้มแข็งของกลไกการบริหารจัดการภายในตั้งแต่ก่อนที่องค์กรจะมีสถานะเป็นนิติบุคคล    

เมื่อพิจารณาผ่านหลักเกณฑ์ขั้นต้นอันเป็นสารัตถะสำคัญไปแล้ว การก้าวเข้าสู่กระบวนการจดทะเบียนนิติบุคคลต้องผ่านการปฏิบัติให้ครบถ้วนตามเงื่อนไขซึ่งถือเป็นมาตรการคัดกรองความพร้อมก่อนการเข้าสู่ระบบ ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้งสหกรณ์ พ.ศ. 2552 ได้วางเงื่อนไขเชิงประจักษ์หลายประการเพื่อป้องกันการจัดตั้งสหกรณ์กระดาษหรือสหกรณ์ที่ปราศจากความพร้อมในการขับเคลื่อนธุรกิจ

เงื่อนไขด้านการพัฒนาศักยภาพและความเข้าใจในปรัชญาสหกรณ์ถือเป็นด่านแรกที่สำคัญ กฎหมายไม่พึงประสงค์ให้การจัดตั้งสหกรณ์เกิดขึ้นจากความไม่รู้ หรือความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนไปสู่ทิศทางของลัทธิทุนนิยมสุดโต่ง ดังนั้น ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ฯ พ.ศ. 2552 จึงกำหนดบังคับให้กลุ่มบุคคลที่ประสงค์จะจัดตั้งสหกรณ์ต้องประสานงานกับหน่วยงานของรัฐ ได้แก่ สำนักงานสหกรณ์จังหวัด หรือสำนักงานส่งเสริมสหกรณ์กรุงเทพมหานคร เพื่อเข้ารับการปฐมนิเทศและการอบรมให้ความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการ และวิธีการสหกรณ์ เป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่าหกชั่วโมง เงื่อนไขนี้มีนัยสำคัญเพื่อสร้างความตระหนักรู้ร่วมกันว่าองค์กรที่กำลังจะก่อตั้งขึ้นนี้ แตกต่างจากการเป็นบริษัทจำกัดอย่างสิ้นเชิง สหกรณ์ไม่ได้มุ่งเน้นการแสวงหากำไรสูงสุดเพื่อจ่ายเงินปันผลตอบแทนแก่ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ แต่มุ่งเน้นการกระจายผลประโยชน์และการแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมของสมาชิกร่วมกันบนหลักการหนึ่งคนหนึ่งเสียง

ความซับซ้อนของรูปแบบธุรกิจในสหกรณ์บางประเภท ทำให้กลไกรัฐต้องกำหนดเงื่อนไขพิจารณาพิเศษก่อนการจดทะเบียน เพื่อลดความเสี่ยงที่อาจส่งผลกระทบในวงกว้าง สำหรับสหกรณ์ประเภทเครดิตยูเนี่ยน ซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกับสถาบันการเงินระดับฐานรากและต้องบริหารจัดการเงินออมของประชาชน คณะผู้จัดตั้งต้องเผชิญกับเงื่อนไขที่เข้มงวดขึ้น โดยจะต้องติดต่อประสานงานกับชุมนุมสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนแห่งประเทศไทย จำกัด เพื่อรับการถ่ายทอดองค์ความรู้เฉพาะทางเกี่ยวกับการบริหารความเสี่ยงทางการเงิน และที่สำคัญที่สุดคือ ต้องผ่านกระบวนการทดลองดำเนินงานในรูปแบบกลุ่มเตรียมสหกรณ์ก่อน เพื่อพิสูจน์ความสามารถในการระดมทุน การปล่อยสินเชื่อ และการจัดการสภาพคล่องทางบัญชีให้เป็นที่ประจักษ์ ในทำนองเดียวกัน หากกลุ่มบุคคลประสงค์จะจัดตั้งสหกรณ์ประเภทบริการ ภายใต้โครงการบ้านมั่นคง กฎหมายบังคับให้ต้องมีเอกสารรับรองสถานะและความพร้อมจากสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) เพื่อเป็นหลักประกันเบื้องต้นถึงความเป็นไปได้ของโครงการสถาปัตยกรรมที่อยู่อาศัยและการมีส่วนร่วมของชุมชน

การตั้งสหกรณ์จะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของการวางแผนกลยุทธ์เชิงพาณิชย์ที่มีความเป็นไปได้เชิงประจักษ์ ตามประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดแผนดำเนินการ เกี่ยวกับธุรกิจหรือกิจกรรมของสหกรณ์ที่จะจัดตั้ง พ.ศ. 2557 คณะผู้จัดตั้งมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขการจัดทำฐานข้อมูล สองประการหลัก ประการแรกคือการสำรวจสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคม คณะผู้จัดตั้งต้องรวบรวมข้อมูลเชิงประจักษ์ของกลุ่มเป้าหมายที่จะมาเป็นสมาชิก เพื่อเป็นข้อมูลตั้งต้นในการวิเคราะห์ว่าสมาชิกมีระดับรายได้ ภาระหนี้สิน ความสามารถในการชำระหนี้ และความต้องการใช้บริการประเภทใดบ้าง ข้อมูลเหล่านี้จะนำไปสู่ประการที่สอง คือการกำหนดแผนดำเนินการธุรกิจระยะหนึ่งถึงสามปี คณะผู้จัดตั้งต้องจัดทำร่างแผนธุรกิจล่วงหน้า โดยมีรายละเอียดครอบคลุม กิจกรรมทางธุรกิจที่จะให้บริการ แหล่งที่มาของเงินทุน งบประมาณ แผนการจัดจ้างเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน ตลอดจนประมาณการรายได้และค่าใช้จ่ายอย่างสมเหตุสมผล แผนดังกล่าวไม่ใช่เพียงเอกสารประกอบพิธีการ แต่เป็นเงื่อนไขบังคับที่นายทะเบียนจะใช้ประเมินความยั่งยืนทางการเงินและศักยภาพในการรอดพ้นความล้มเหลวในช่วงระยะเริ่มต้นของธุรกิจ หากแผนธุรกิจขาดความน่าเชื่อถือหรือมีลักษณะเลื่อนลอย นายทะเบียนย่อมมีอำนาจตามกฎหมายที่จะยกข้อบกพร่องนี้ขึ้นเป็นเหตุแห่งการไม่รับจดทะเบียน

2.1 เงื่อนไขด้านการเสริมสร้างอุดมการณ์และความเข้าใจ

การจัดตั้งสหกรณ์ไม่สามารถเกิดจากการรวมตัวกันเพียงตัวอักษรบนกระดาษ แต่ต้องเกิดจากความเข้าใจอย่างถ่องแท้ในหลักการ ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้งสหกรณ์ พ.ศ. 2552 จึงได้กำหนดเงื่อนไขบังคับให้ผู้ประสงค์จะจัดตั้งต้องประสานงานกับสำนักงานสหกรณ์จังหวัด หรือสำนักงานส่งเสริมสหกรณ์กรุงเทพมหานคร เพื่อเข้ารับการฝึกอบรมรับความรู้เกี่ยวกับอุดมการณ์ หลักการ และวิธีการสหกรณ์ การฝึกอบรมนี้ถูกกำหนดเงื่อนไขเวลาให้ต้องมีระยะเวลาอย่างน้อย 6 ชั่วโมง ซึ่งเป็นกลไกเพื่อให้รัฐสามารถประเมินความพร้อมและถ่ายทอดเจตนารมณ์ทางกฎหมายให้แก่แกนนำผู้จัดตั้งได้อย่างมีประสิทธิภาพ

2.2  เงื่อนไขเฉพาะเจาะจงทางสถาบัน

ความเสี่ยงของการดำเนินกิจการบางประเภททำให้เกิดเงื่อนไขเฉพาะที่ต้องปฏิบัติเพิ่มเติมนอกเหนือจากเงื่อนไขทั่วไป

1) เงื่อนไขของสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน เนื่องจากสหกรณ์ประเภทนี้มีลักษณะเป็นสถาบันการเงินชุมชนที่มีความเปราะบาง กลุ่มบุคคลต้องติดต่อชุมนุมสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนแห่งประเทศไทย เพื่อรับการถ่ายทอดองค์ความรู้ และมีเงื่อนไขบังคับให้ต้องทดลองดำเนินงานในรูปแบบของกลุ่มสหกรณ์ก่อนการยื่นจดทะเบียน เพื่อพิสูจน์ขีดความสามารถในการบริหารสภาพคล่องทางการเงิน

2) เงื่อนไขของสหกรณ์บริการ (โครงการบ้านมั่นคง) จะต้องมีเงื่อนไขในการได้รับเอกสารรับรองสถานะและความพร้อมจากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ซึ่งก็คือ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) หรือ พอช. เพื่อรับประกันความถูกต้องของโครงการที่อยู่อาศัยที่สมาชิกจะเข้าร่วม

 

2.3 เงื่อนไขการสำรวจเศรษฐกิจและแผนดำเนินการธุรกิจ

กฎหมายบังคับให้การรวมกลุ่มต้องตั้งอยู่บนฐานของข้อมูลเชิงประจักษ์ กลุ่มบุคคลที่ผ่านการอบรมแล้วมีเงื่อนไขต้องลงพื้นที่ดำเนินการสำรวจสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของบุคคลซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิก ข้อมูลที่ได้จากการสำรวจนี้เป็นสารตั้งต้นที่บังคับให้ต้องนำมาใช้ประกอบการจัดทำแผนดำเนินการเกี่ยวกับธุรกิจหรือกิจกรรมของสหกรณ์ตามประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดแผนดำเนินการฯ แผนดังกล่าวต้องมีความเชื่อมโยงกับปัญหาทางเศรษฐกิจของสมาชิก และต้องแสดงความเป็นไปได้ของกระแสเงินสดและผลการดำเนินงานอย่างน้อยในระยะเริ่มต้น แผนธุรกิจนี้จะต้องถูกนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่ผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนการจดทะเบียนเสมอ

2.4 เงื่อนไขการจัดทำและกำหนดสาระสำคัญของข้อบังคับสหกรณ์

ข้อบังคับเปรียบเสมือนรัฐธรรมนูญของสหกรณ์ การยกร่างข้อบังคับจึงเป็นเงื่อนไขที่ละเอียดอ่อนที่สุด โดยต้องปฏิบัติตามระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการจัดทำข้อบังคับสหกรณ์เพื่อใช้ในการจดทะเบียน พ.ศ. 2545 อย่างเคร่งครัด พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 43 ได้กำหนดเงื่อนไขสาระสำคัญบังคับที่ข้อบังคับทุกฉบับต้องระบุไว้ 10 ประการ ซึ่งได้สรุปไว้ในตารางที่ 2

ตารางที่ 2 เงื่อนไขการจัดทำและกำหนดสาระสำคัญของข้อบังคับสหกรณ์

ลำดับที่	สาระสำคัญบังคับตามมาตรา 43 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542	นัยยะทางกฎหมายและการบริหารจัดการ
1	ชื่อสหกรณ์	ต้องมีคำว่า “จำกัด” และห้ามซ้ำซ้อนกับสหกรณ์ที่จดทะเบียนไปแล้ว
2	ประเภทของสหกรณ์	ต้องสอดคล้องกับกฎกระทรวงกำหนดลักษณะฯ พ.ศ. 2567 ทั้ง 7 ประเภท
3	วัตถุประสงค์	กำหนดขอบเขตอำนาจกระทำการของสหกรณ์ เพื่อป้องกันการทำนิติกรรมที่เกินขอบเขต
4	ที่ตั้งสำนักงาน	ระบุภูมิลำเนาทางกฎหมายที่ชัดเจน เพื่อผลทางกฎหมายและการติดต่อของภาครัฐ
5	ทุนของสหกรณ์	กำหนดโครงสร้างทุนเรือนหุ้น มูลค่าหุ้น และเงื่อนไขการถือครองหุ้นของสมาชิก
6	ข้อกำหนดการดำเนินงาน การบัญชี การเงิน	วางกรอบการบริหารสภาพคล่อง การตั้งทุนสำรอง และการจัดทำบัญชีให้สอดคล้องกับระเบียบนายทะเบียน
7	ข้อกำหนดเกี่ยวกับสมาชิก	กำหนดคุณสมบัติ สิทธิ หน้าที่ การเข้าเป็นสมาชิก และเงื่อนไขการพ้นจากสมาชิกภาพ
8	ข้อกำหนดการประชุมใหญ่	กำหนดองค์ประชุม อำนาจหน้าที่ของที่ประชุมใหญ่สามัญและวิสามัญ
9	คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์	กำหนดจำนวนกรรมการ วาระการดำรงตำแหน่ง อำนาจหน้าที่ และความรับผิดทางกฎหมาย
10	ข้อกำหนดเกี่ยวกับผู้จัดการ	กำหนดอำนาจหน้าที่ของฝ่ายจัดการที่รับการมอบอำนาจจากคณะกรรมการบริหาร

 

นอกจากเงื่อนไขเนื้อหาตามตารางข้างต้นแล้ว หากนายทะเบียนหรือรองนายทะเบียนพิจารณาเห็นว่าข้อความในข้อบังคับขาดสาระสำคัญ หรือขัดแย้งกับข้อกฎหมาย (เช่น ขัดกับกฎกระทรวง พ.ศ. 2567) นายทะเบียนมีอำนาจตามมาตรา 36 วรรคสอง ในการออกคำสั่งให้คณะผู้จัดตั้งสหกรณ์นำกลับไปแก้ไขให้ถูกต้องก่อนการพิจารณาขั้นสุดท้าย

3. ขั้นตอนการจัดตั้งสหกรณ์

ขั้นตอนการจัดตั้งสหกรณ์ถูกออกแบบทางกฎหมายให้เป็นลำดับขั้น เพื่อให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วม การตรวจสอบ และการถ่วงดุลอำนาจภายในกลุ่มคณะผู้ก่อการเอง โครงสร้างตามระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้งสหกรณ์ พ.ศ. 2552 สามารถจำแนกกระบวนการทางปฏิบัติออกเป็นห้าขั้นตอนหลักซึ่งมีความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ

ขั้นตอนแรก คือการรวมกลุ่มและการรับการอบรมเพื่อสร้างเจตจำนงร่วม บุคคลที่มีความประสงค์ตรงกันและมีสภาวะทางเศรษฐกิจคล้ายคลึงกันจำนวนขั้นต่ำสิบคน ทำการรวมกลุ่มและแต่งตั้งตัวแทนในการประสานงานกับเจ้าหน้าที่ส่งเสริมสหกรณ์ ณ สำนักงานสหกรณ์จังหวัด หรือสำนักงานส่งเสริมสหกรณ์พื้นที่ เพื่อแสดงเจตจำนงและรับการจัดฝึกอบรมปฐมนิเทศไม่น้อยกว่าหกชั่วโมง การปฐมนิเทศนี้ครอบคลุมปรัชญาสหกรณ์สากล วิธีการดำเนินการ และข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้เกิดการตกผลึกทางความคิดว่ารูปแบบสหกรณ์คือทางออกที่แท้จริงของการแก้ปัญหากลุ่มหรือไม่

ขั้นตอนที่สอง คือการสำรวจข้อมูลและเตรียมการเชิงวิเคราะห์ เมื่อผ่านการอบรมแล้ว กลุ่มผู้ริเริ่มก่อตั้งจะต้องดำเนินการสำรวจสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของกลุ่มประชากรเป้าหมาย นำข้อมูลดิบที่ได้มาสกัดเป็นกรอบแนวคิดทางธุรกิจ วิเคราะห์จุดแข็ง จุดอ่อน และประเมินความเป็นไปได้เชิงพาณิชย์และสังคม เพื่อร่างแนวทางเบื้องต้นสำหรับใช้ในการนำเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ในลำดับถัดไป

ขั้นตอนที่สาม คือการจัดการประชุมผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกครั้งแรก ซึ่งถือเป็นจุดกำเนิดของกระบวนการก่อตั้งทางนิตินัย กลุ่มผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกจัดการประชุมขึ้นเพื่อดำเนินการทางการบริหารที่สำคัญ ได้แก่ การกำหนดทางเลือกชื่อสหกรณ์ที่จะจอง โดยต้องกำหนดอย่างน้อยสามชื่อเรียงตามลำดับความต้องการ โดยมีข้อแม้ตามกฎกระทรวงว่า คำหน้าต้องระบุประเภทของสหกรณ์ให้ชัดเจน และคำท้ายต้องมีคำว่า “จำกัด” เพื่อแสดงขอบเขตความรับผิดของนิติบุคคลให้บุคคลภายนอกได้รับทราบ นอกจากการตั้งชื่อแล้ว วาระสำคัญที่สุดคือการลงมติคัดเลือกตัวแทนจำนวนไม่น้อยกว่าสิบคน เพื่อทำหน้าที่เป็นคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ ซึ่งในทางกฎหมายถือว่าคณะบุคคลนี้ได้รับมอบอำนาจเด็ดขาดให้เป็นผู้ทำการแทนกลุ่มในการยกร่างเอกสาร ติดต่อหน่วยงานรัฐ และดำเนินการขอจดทะเบียนจนกว่าสหกรณ์จะก่อตั้งสำเร็จ

ขั้นตอนที่สี่ คือการประชุมปฏิบัติการของคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ เมื่อคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ได้รับมอบหมายทางกฎหมาย จะต้องจัดการประชุมเป็นการภายในเพื่อจัดทำโครงสร้างทางสถาบันอย่างเป็นรูปธรรม คณะผู้จัดตั้งจะต้องมีมติเลือกประเภทสหกรณ์ให้สอดคล้องกับพฤติการณ์ตามกฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2567 และดำเนินการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิกพร้อมลายมือชื่อ ในการนี้ คณะผู้จัดตั้งจะต้องวิเคราะห์และจัดทำร่างแผนดำเนินการเกี่ยวกับธุรกิจหรือกิจกรรมตามประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ และภารกิจที่สำคัญที่สุดในขั้นตอนนี้คือ การยกร่างข้อบังคับสหกรณ์ ซึ่งเปรียบเสมือนรัฐธรรมนูญขององค์กร คณะผู้จัดตั้งต้องยกร่างข้อบังคับให้สอดคล้องกับระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการจัดทำข้อบังคับสหกรณ์เพื่อใช้ในการจดทะเบียนฯ พ.ศ. 2545 โดยไม่มีข้อความใดขัดต่อกฎหมายสหกรณ์

ขั้นตอนที่ห้า อันเป็นขั้นตอนสุดท้ายก่อนการยื่นคำขอ คือการประชุมผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกครั้งที่สองเพื่อพิจารณารับรอง คณะผู้จัดตั้งจะต้องนำร่างแผนดำเนินการทางธุรกิจ และร่างข้อบังคับสหกรณ์ที่ตกผลึกแล้ว กลับเข้าสู่ที่ประชุมใหญ่ของผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกทั้งหมดอีกครั้ง เพื่อให้ที่ประชุมพิจารณา อภิปรายท้วงติง และลงมติให้ความเห็นชอบรับรองเอกสารสำคัญทั้งสองฉบับ กระบวนการนี้สะท้อนถึงหลักประชาธิปไตยในการควบคุมสหกรณ์ หากที่ประชุมมีมติรับรองเป็นเอกฉันท์หรือตามเสียงข้างมากที่กำหนด คณะผู้จัดตั้งจึงจะมีความชอบธรรมทางกฎหมายในการนำชุดเอกสารทั้งหมดไปยื่นจดทะเบียนต่อนายทะเบียนสหกรณ์ต่อไป

กล่าวโดยสรุป ขั้นตอนคือกระบวนการเชิงเวลาที่กำหนดทิศทางการดำเนินการตั้งแต่จุดเริ่มต้นของแนวคิดไปจนถึงการได้รับใบสำคัญรับจดทะเบียน ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ฯ พ.ศ. 2552 ได้กำหนดขั้นตอนเหล่านี้ไว้เพื่อสร้างความเป็นธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินการ ซึ่งสามารถสรุปได้เป็นสามระยะหลัก ได้แก่

ระยะที่ 1 การเตรียมการก่อตั้ง

ในระยะเริ่มต้น กลุ่มบุคคลเป้าหมายจะต้องดำเนินการตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในหัวข้อก่อนหน้า คือการเข้าประสานงานกับกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผ่านสำนักงานสหกรณ์จังหวัด หรือสำนักงานในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร เพื่อจัดตั้งกลุ่มแกนนำ ขั้นตอนนี้มุ่งเน้นการรับการอบรมอุดมการณ์ 6 ชั่วโมง และลงพื้นที่ทำแบบสำรวจสภาวะทางเศรษฐกิจของชุมชน การกระทำในขั้นตอนนี้ยังไม่มีผลผูกพันทางกฎหมายในลักษณะนิติบุคคล แต่เป็นจุดกำเนิดของฐานข้อมูลเพื่อการวิเคราะห์ทางธุรกิจ

ระยะที่ 2 การประชุมระดับกลุ่มและการตัดสินใจเชิงโครงสร้าง

ขั้นตอนที่สะท้อนความเป็นประชาธิปไตยในสหกรณ์คือการจัดให้มีการประชุมอย่างเป็นทางการ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้ต้องกระทำเป็นลำดับขั้น ดังนี้ การประชุมครั้งแรกคือ การประชุมผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิก หน้าที่สำคัญของที่ประชุมนี้คือการคัดเลือกตัวแทนจำนวนไม่น้อยกว่า 10 คน เพื่อทำหน้าที่เป็นคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ นอกจากนี้ ที่ประชุมจะต้องพิจารณากำหนดชื่อสหกรณ์อย่างน้อย 3 ชื่อ โดยเรียงตามลำดับความต้องการ และกำหนดวัตถุประสงค์เบื้องต้นของการจัดตั้ง หลังจากนั้น คณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ที่ได้รับการแต่งตั้งจะต้องแยกมาจัดการประชุมคณะผู้จัดตั้ง เพื่อทำหน้าที่ร่างโครงสร้างนิติบุคคล โดยเลือกประเภทสหกรณ์ (ตามกฎกระทรวง พ.ศ. 2567) ทำการจองชื่อสหกรณ์ผ่านระบบฐานข้อมูลเพื่อป้องกันการใช้ชื่อซ้ำ จัดทำบัญชีรายชื่อสมาชิก จัดทำแผนดำเนินการธุรกิจ และที่สำคัญที่สุดคือการยกร่างข้อบังคับสหกรณ์ เมื่อเอกสารเชิงโครงสร้างเสร็จสิ้น จะนำไปสู่ขั้นตอนการประชุมผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิก (ครั้งที่ 2) เพื่อให้มวลชนพิจารณาให้ความเห็นชอบและอนุมัติร่างข้อบังคับและแผนดำเนินการธุรกิจ มติจากที่ประชุมครั้งนี้คือเจตจำนงทางกฎหมายที่สมบูรณ์พร้อมยื่นคำขอ

ระยะที่ 3 กระบวนการตรวจสอบและพิจารณาทางปกครอง

เมื่อยื่นเอกสารเข้าสู่ระบบของรัฐ กรมส่งเสริมสหกรณ์ได้กำหนดกรอบขั้นตอนและระยะเวลาการให้บริการ  ที่ชัดเจนเพื่ออำนวยความสะดวกแก่ประชาชน โดยกระบวนการทั้งหมดนับตั้งแต่วันที่ยื่นเอกสารครบถ้วนจะใช้เวลาเพียง 15 วันทำการ กระบวนการนี้สามารถสรุปเป็นขั้นตอนและระยะเวลาได้ดังตารางที่ 3

ตารางที่ 3 ขั้นตอนการจัดตั้งสหกรณ์

ลำดับขั้นตอนของภาครัฐ	รายละเอียดของการดำเนินการตรวจสอบทางกฎหมายและธุรกิจ	ระยะเวลาที่กำหนด	ส่วนงานที่รับผิดชอบ
1. การตรวจสอบเอกสาร (Document Screening)	เจ้าหน้าที่รับคำขอจดทะเบียน ตรวจสอบความถูกต้องของข้อความในคำขอ และตรวจสอบความครบถ้วนของเอกสารหลักฐานทั้งหมดตามระเบียบ หากไม่ครบถ้วนจะทำบันทึกความบกพร่องให้แก้ไข	1 วันทำการ	กรมส่งเสริมสหกรณ์ (ส่วนภูมิภาค/พื้นที่)
2. การพิจารณาและวิเคราะห์เชิงลึก (Due Diligence)	เจ้าหน้าที่วิเคราะห์ความเป็นไปได้ของ "แผนดำเนินการเกี่ยวกับธุรกิจ" ตรวจสอบร่าง "ข้อบังคับ" ว่าไม่ขัดต่อกฎหมายและอุดมการณ์ และพิจารณาคุณสมบัติของผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกว่าตรงตามเป้าหมายของประเภทสหกรณ์หรือไม่	13 วันทำการ	กรมส่งเสริมสหกรณ์ (เจ้าหน้าที่วิเคราะห์)
3. การลงนามและออกใบสำคัญรับจดทะเบียน	นายทะเบียนสหกรณ์ (หรือรองนายทะเบียนที่รับมอบอำนาจ) พิจารณาผลการวิเคราะห์และประทับตรารับจดทะเบียน พร้อมออกเอกสารใบสำคัญรับจดทะเบียนให้แก่คณะผู้จัดตั้ง	1 วันทำการ	นายทะเบียนสหกรณ์ / รองนายทะเบียนสหกรณ์

 

 

เมื่อนายทะเบียนรับจดทะเบียนในขั้นตอนสุดท้ายตามมาตรา 37 สหกรณ์นั้นจะมีฐานะเป็น “นิติบุคคล” โดยสมบูรณ์ตามกฎหมาย และคณะผู้จัดตั้งจะต้องส่งมอบงานให้แก่คณะกรรมการดำเนินการชั่วคราวต่อไป

4. วิธีการจัดตั้งสหกรณ์

วิธีการจัดตั้งสหกรณ์เน้นย้ำไปที่กระบวนการทางเอกสาร กระบวนการนิติวิธี และการใช้อำนาจอนุมัติของพนักงานเจ้าหน้าที่ ซึ่งขับเคลื่อนโดยหลักการแห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และคำสั่งมอบอำนาจที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เกิดความรวดเร็วและถูกต้องตามเจตนารมณ์แห่งกฎหมาย

การจัดทำร่างข้อบังคับสหกรณ์เพื่อใช้ในการจดทะเบียน ถือเป็นหัวใจสำคัญของกระบวนการนิติบัญญัติภายในองค์กร อ้างอิงตามระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการจัดทำข้อบังคับสหกรณ์เพื่อใช้ในการจดทะเบียน พ.ศ. 2545 ประกอบกับมาตรา 43 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 การร่างข้อบังคับมิใช่การร่างอย่างอิสระเสรี แต่ต้องอยู่ภายใต้มาตรฐานที่กฎหมายแม่บทบังคับไว้ ข้อบังคับของสหกรณ์อย่างน้อยต้องประกอบด้วยรายการสาระสำคัญสิบประการ ได้แก่ ชื่อสหกรณ์ ประเภทของสหกรณ์ วัตถุประสงค์ ที่ตั้งสำนักงานใหญ่ ข้อกำหนดเกี่ยวกับทุนและหุ้น ข้อกำหนดเกี่ยวกับการดำเนินงาน การบัญชี และการเงิน เงื่อนไขเกี่ยวกับสมาชิกและการขาดจากสมาชิกภาพ กระบวนการเกี่ยวกับการประชุมใหญ่ โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการดำเนินการ และอำนาจหน้าที่ของผู้จัดการ ข้อบังคับที่ดีจะต้องมีสภาวะสอดคล้องและไม่ขัดแย้งกับกฎหมายลำดับศักดิ์ที่สูงกว่า อาทิ พระราชบัญญัติสหกรณ์ กฎกระทรวง หรือประกาศของคณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ ยกตัวอย่างเช่น ข้อบังคับจะไม่สามารถกำหนดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ยืมเกินกว่าที่ประกาศกระทรวงการคลังและกฎหมายกำหนด หรือไม่สามารถกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการให้แตกต่างไปจากที่มาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์บัญญัติไว้ได้ หากปรากฏว่ามีข้อกำหนดใดในร่างข้อบังคับที่ขัดต่อกฎหมาย ขาดสาระสำคัญ หรือมีความคลุมเครือ นายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนที่รับมอบอำนาจ จะใช้อำนาจตามความในมาตรา 36 วรรคสอง สั่งการให้คณะผู้จัดตั้งหรือคณะกรรมการดำเนินการทำการแก้ไขหรือดำเนินการให้ถูกต้องครบถ้วนเสียก่อน จึงจะรับจดทะเบียนได้ และหากเป็นการแก้ไขข้อบังคับในภายหลัง ก็ยังต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การยื่นเอกสารการประชุมใหญ่ให้ชัดเจน เช่น การระบุการประชุมนัดครั้งที่สองต้องมีหลักฐานความพยายามในการนัดครั้งแรกกำกับไว้ด้วย

ในส่วนของการรวบรวมชุดเอกสารทางนิติกรรมเพื่อยื่นคำขอจดทะเบียน คณะผู้จัดตั้งต้องเตรียมชุดคำขอและเอกสารประกอบที่สมบูรณ์เพื่อยื่นต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สำนักงานสหกรณ์จังหวัดในส่วนภูมิภาค หรือสำนักงานส่งเสริมสหกรณ์พื้นที่ในเขตกรุงเทพมหานคร ชุดเอกสารบังคับประกอบด้วย คำขอจดทะเบียนสหกรณ์ ร่างข้อบังคับสหกรณ์ฉบับสมบูรณ์จำนวนสี่ชุด แผนดำเนินการเกี่ยวกับธุรกิจหรือกิจกรรมจำนวนสองชุด สำเนารายงานการประชุมคณะผู้จัดตั้งและสำเนารายงานการประชุมผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกอย่างละสองชุด บัญชีรายชื่อผู้ซึ่งจะเป็นสมาชิกพร้อมลายมือชื่อจำนวนสองชุด สำเนาแบบสำรวจสภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมจำนวนหนึ่งชุด และหนังสืออนุญาตให้ใช้สถานที่เป็นที่ตั้งสำนักงานสหกรณ์เพื่อยืนยันภูมิลำเนาของนิติบุคคล

กลไกการพิจารณาอนุมัติและการมอบอำนาจทางปกครองมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสำเร็จในการก่อตั้ง ตามโครงสร้างพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 37 ให้อำนาจผูกขาดแก่นายทะเบียนสหกรณ์ในการพิจารณาคำขอจดทะเบียน หากนายทะเบียนพิจารณาแล้วเห็นว่า สหกรณ์ที่ขอจัดตั้งมีวัตถุประสงค์สอดคล้องกับมาตรา 33 (ส่งเสริมประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมโดยวิธีช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน) มีชุดเอกสารคำขอที่ครบถ้วนถูกต้องตามมาตรา 35 และการจัดตั้งสหกรณ์ดังกล่าวจะไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ระบบการสหกรณ์โดยรวม ให้นายทะเบียนสหกรณ์มีหน้าที่รับจดทะเบียนและออกใบสำคัญรับจดทะเบียนให้แก่คณะผู้ก่อการ ทันทีที่นายทะเบียนประทับรับจดทะเบียน สหกรณ์นั้นย่อมก่อเกิดสภาพความเป็นนิติบุคคลโดยสมบูรณ์ตามกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม เพื่อตอบสนองต่อนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจ และเพื่อความคล่องตัวในการส่งเสริมสหกรณ์ในระดับพื้นที่ ได้มีการออก คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 1/2568 เรื่อง มอบอำนาจให้รองนายทะเบียนสหกรณ์ปฏิบัติการแทนนายทะเบียนสหกรณ์ในการพิจารณารับจดทะเบียนและให้ความเห็นชอบ คำสั่งฉบับนี้มีนัยสำคัญทางกฎหมายปกครองในการลดขั้นตอนการส่งเอกสารเข้ามายังส่วนกลาง โดยนายทะเบียนสหกรณ์ได้มอบอำนาจเด็ดขาดในการรับจดทะเบียน การให้ความเห็นชอบในร่างข้อบังคับ และการสั่งการให้แก้ไขข้อบกพร่อง ให้แก่รองนายทะเบียนสหกรณ์ ซึ่งในทางปฏิบัติได้แก่ สหกรณ์จังหวัดในส่วนภูมิภาค หรือผู้อำนวยการสำนักงานส่งเสริมสหกรณ์ในส่วนกลาง การมอบอำนาจตามคำสั่งที่ 1/2568 นี้ ช่วยให้กระบวนการพิจารณาเป็นไปอย่างรวดเร็ว ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างทันท่วงที โดยรองนายทะเบียนที่รับมอบอำนาจยังคงต้องปฏิบัติหน้าที่ภายใต้กรอบของระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ฯ พ.ศ. 2567 และกฎหมายแม่บทอย่างเคร่งครัด เพื่อรักษามาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ

สรุป วิธีการในมิติของการจัดตั้งสหกรณ์ ครอบคลุมถึงแนวปฏิบัติทางธุรกรรมทางปกครอง วิธีการนำเสนอข้อมูล และกลไกการใช้อำนาจของรัฐตามกฎหมาย เพื่อให้กระบวนการจัดตั้งดำเนินไปอย่างถูกต้อง มีประสิทธิภาพ และสามารถตรวจสอบได้ตามหลักธรรมาภิบาลภาครัฐ

4.1 วิธีการจัดเตรียมและส่งมอบเอกสารทางกฎหมาย

เอกสารทุกชิ้นที่ส่งมอบในกระบวนการจัดตั้งสหกรณ์ถือเป็นเอกสารมหาชนที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย วิธีการจัดทำเอกสารจึงมีความเคร่งครัดในเรื่องของจำนวนชุดและผู้มีอำนาจลงนาม ซึ่งอ้างอิงตามคู่มือสำหรับประชาชนและระเบียบปฏิบัติที่เกี่ยวข้อง ดังนี้

1) คำขอจดทะเบียนสหกรณ์ จัดทำเป็นฉบับจริงจำนวน 2 ชุด ลงนามโดยตัวแทนคณะผู้จัดตั้ง

2) สำเนารายงานการประชุม ต้องประกอบด้วยรายงานการประชุมคณะผู้จัดตั้ง 2 ชุด และรายงานการประชุมผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิก (ครั้งที่ 1 และ 2) อีก 2 ชุด วิธีการรับรองเอกสารกำหนดให้ประธานในที่ประชุมและเลขานุการต้องลงลายมือชื่อรับรองสำเนาถูกต้องอย่างครบถ้วน

3) เอกสารประกอบข้อมูลส่วนบุคคลและธุรกิจ บัญชีรายชื่อผู้ประสงค์จะเป็นสมาชิกจัดทำฉบับจริง 2 ชุด และแผนดำเนินการเกี่ยวกับธุรกิจหรือกิจกรรมจัดทำฉบับจริง 2 ชุด

4) ร่างข้อบังคับสหกรณ์ เนื่องจากเป็นเอกสารที่ต้องใช้เป็นหลักฐานประจำองค์กรและต้องเก็บไว้ที่สำนักงานนายทะเบียน วิธีการจึงกำหนดให้จัดทำฉบับจริงจำนวน 4 ชุด และเมื่อจดทะเบียนแล้ว จะต้องมีการประทับตราและลงเลขทะเบียนสหกรณ์ 13 หลัก ซึ่งเชื่อมโยงกับระบบฐานข้อมูลทะเบียนนิติบุคคลของประเทศ (เอกสาร ท.ข. 1 และ ท.ข. 2)

5) หลักฐานเชิงประจักษ์อื่นๆ ต้องมีหนังสืออนุญาตให้ใช้สถานที่เป็นที่ตั้งสำนักงาน (สำเนา 2 ชุด) และแบบสำรวจสภาวะทางเศรษฐกิจ (สำเนา 1 ชุด)

4.2 วิธีการกระจายอำนาจและการใช้อำนาจของรองนายทะเบียนสหกรณ์

ความล่าช้าในกระบวนการพิจารณาทางปกครองในอดีต มักเกิดจากการรวมอำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เพื่อแก้ปัญหานี้และสอดคล้องกับการบริหารราชการแผ่นดินสมัยใหม่ วิธีการพิจารณาจดทะเบียนได้ถูกปรับปรุงโครงสร้างผ่าน คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 1/2568 เรื่อง มอบอำนาจให้รองนายทะเบียนสหกรณ์ปฏิบัติการแทนนายทะเบียนสหกรณ์ในการพิจารณารับจดทะเบียนและให้ความเห็นชอบ ซึ่งได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2568 วิธีการมอบอำนาจนี้ ส่งผลให้ “สหกรณ์จังหวัด” ทุกจังหวัด มีฐานะทางกฎหมายเป็น “รองนายทะเบียนสหกรณ์” ที่มีอำนาจเต็มในการพิจารณารับจดทะเบียนสหกรณ์ พิจารณาให้ความเห็นชอบแผนดำเนินการธุรกิจ และมีอำนาจในการสั่งการให้กลุ่มผู้จัดตั้งแก้ไขข้อบังคับที่ไม่สมบูรณ์ตามมาตรา 36 วรรคสอง โดยไม่ต้องส่งเรื่องเข้ามายังกรมส่งเสริมสหกรณ์ส่วนกลาง วิธีการนี้เป็นฟันเฟืองสำคัญที่ทำให้กระบวนการประเมินวิเคราะห์ (13 วันทำการ) และการลงนาม (1 วันทำการ) เป็นไปอย่างคล่องตัวและเบ็ดเสร็จในระดับพื้นที่

4.3 วิธีการจัดการกับคำขอที่ไม่สมบูรณ์และกลไกการอุทธรณ์

ในกลไกของกฎหมายปกครองที่ให้อำนาจดุลพินิจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ ย่อมมีความเป็นไปได้ที่จะเกิดข้อขัดแย้งหรือความไม่เห็นพ้องด้วยระหว่างรัฐและประชาชน ในกรณีที่คณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ได้ยื่นเอกสารขอจดทะเบียนอย่างครบถ้วนตามความเข้าใจของตน แต่ถูกนายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนมีคำสั่งทางปกครองปฏิเสธไม่รับจดทะเบียน ตามมาตรา 38 กฎหมายได้จัดเตรียมกลไกการเยียวยาความเสียหายและทบทวนการใช้อำนาจรัฐไว้ในรูปแบบของระบบการอุทธรณ์ ซึ่งระบบนี้ได้รับการปรับปรุงแก้ไขครั้งใหญ่ให้มีประสิทธิภาพ เป็นอิสระ และรวดเร็วยิ่งขึ้นตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 และมีผลบังคับใช้ในทางปฏิบัติผ่าน ระเบียบคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ว่าด้วยหลักเกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการพิจารณาอุทธรณ์ พ.ศ. 2563

ในอดีต อำนาจการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียนสหกรณ์เป็นของคณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (กพส.) หรือคณะอนุกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้ง ซึ่งอาจก่อให้เกิดความล่าช้าและขาดความเป็นเอกเทศ ด้วยเหตุดังกล่าว สภานิติบัญญัติจึงได้แก้ไขเพิ่มเติมกฎหมาย โดยแทรกหมวด 9/1 (ตั้งแต่มาตรา 128/1 ถึง 128/5) ว่าด้วยการอุทธรณ์เข้ามาในพระราชบัญญัติสหกรณ์ สร้างสถาบันใหม่ขึ้นมาคือ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ซึ่งประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิระดับกระทรวง โดยมีรองปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ซึ่งได้รับมอบหมายจากปลัดกระทรวงเป็นประธานกรรมการ และมีผู้แทนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมเป็นกรรมการ คณะกรรมการชุดนี้มีอำนาจชี้ขาดวินิจฉัยอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองที่ออกโดยนายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนสหกรณ์อย่างครอบคลุม ได้แก่ คำสั่งไม่รับจดทะเบียนสหกรณ์ (มาตรา 38) คำสั่งสั่งยับยั้งหรือเพิกถอนมติที่ประชุมใหญ่ที่ฝ่าฝืนกฎหมาย (มาตรา 20) คำสั่งปลดกรรมการ (มาตรา 22) และคำสั่งอื่นๆ ที่กระทบสิทธิของสหกรณ์หรือคณะผู้ก่อการ

เงื่อนไขและกระบวนการยื่นอุทธรณ์ตามระเบียบ พ.ศ. 2563 ถูกออกแบบมาให้มีความรัดกุมเชิงนิติวิธี หากคณะผู้จัดตั้ง (ในฐานะผู้อุทธรณ์) ไม่ยอมรับคำสั่งไม่รับจดทะเบียน จะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขเวลาอย่างเคร่งครัด โดยกฎหมายกำหนดให้ผู้อุทธรณ์ต้องยื่นคำอุทธรณ์ภายในระยะเวลาสามสิบวัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งเป็นหนังสือจากนายทะเบียนสหกรณ์ การล่วงเลยกำหนดเวลานี้จะทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นเด็ดขาด และสิทธิการอุทธรณ์จะระงับลงทันที ในด้านของรูปแบบเอกสาร การอุทธรณ์ไม่สามารถทำด้วยวาจาได้ แต่ต้องทำเป็นหนังสืออุทธรณ์อย่างเป็นทางการ โดยมีสาระสำคัญครบถ้วน ได้แก่ การระบุชื่อและที่อยู่ของผู้อุทธรณ์ให้ชัดเจน การระบุคำสั่งทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการอุทธรณ์ การบรรยายข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น การยกข้อโต้แย้งในเชิงข้อกฎหมายเพื่อหักล้างดุลพินิจของนายทะเบียน และการระบุคำขอในตอนท้ายให้ชัดแจ้ง (เช่น ขอให้คณะกรรมการอุทธรณ์เพิกถอนคำสั่งปฏิเสธ และขอให้มีมติสั่งให้นายทะเบียนรับจดทะเบียนสหกรณ์) พร้อมทั้งแนบเอกสารหลักฐานทั้งหมดที่เกี่ยวข้องประกอบการพิจารณา

ผู้อุทธรณ์สามารถเลือกยื่นหนังสืออุทธรณ์ได้ผ่านช่องทางของกรมส่งเสริมสหกรณ์ส่วนกลาง สำนักงานส่งเสริมสหกรณ์กรุงเทพมหานครพื้นที่ หรือสำนักงานสหกรณ์จังหวัดทั่วประเทศ เมื่อฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ได้รับเรื่อง จะทำการตรวจรับและลงทะเบียนในระบบ หากพบว่าคำอุทธรณ์มีความบกพร่องหรือไม่สมบูรณ์ ฝ่ายเลขานุการมีหน้าที่ต้องแจ้งเป็นหนังสือให้ผู้อุทธรณ์ทำการแก้ไขให้ถูกต้องภายในสิบห้าวันทำการนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง หากมีเหตุสุดวิสัยสามารถขอขยายเวลาได้อีกไม่เกินเจ็ดวัน แต่หากผู้อุทธรณ์เพิกเฉยไม่ดำเนินการแก้ไขภายในกำหนด คณะกรรมการฯ จะทำการพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทนั้นตามข้อเท็จจริงเท่าที่ปรากฏในสำนวน

ในกระบวนการไต่สวนและการพิจารณาวินิจฉัย คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จะพิจารณาตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการออกคำสั่ง ทั้งในประเด็นข้อเท็จจริง ปัญหาข้อกฎหมาย และความเหมาะสมของการใช้ดุลพินิจ โดยคณะกรรมการฯ มีอำนาจเรียกให้ผู้อุทธรณ์ หรือเรียกนายทะเบียนสหกรณ์ผู้ทำคำสั่ง เข้ามาชี้แจงข้อเท็จจริงเพิ่มเติมหรือส่งเอกสารเพิ่มเติมได้ เพื่อให้การพิจารณาเป็นไปด้วยความยุติธรรมสูงสุด เมื่อพิจารณาเสร็จสิ้น คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์อาจมีคำวินิจฉัยออกเป็นสองแนวทางหลัก ได้แก่ การมีคำสั่งให้ยกเลิกหรือเพิกถอนคำสั่งเดิมของนายทะเบียน (อันเป็นผลให้คณะผู้จัดตั้งชนะการอุทธรณ์ และนายทะเบียนต้องรับจดทะเบียนสหกรณ์) หรือการมีมติยกอุทธรณ์ (ซึ่งหมายถึงการยืนยันตามคำสั่งปฏิเสธรับจดทะเบียนเดิมของนายทะเบียนสหกรณ์)

ขั้นตอนสุดท้ายของระบบการอุทธรณ์คือการแจ้งผลทางกฎหมาย ฝ่ายเลขานุการมีหน้าที่ต้องแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์พร้อมเหตุผลประกอบให้ผู้อุทธรณ์ทราบเป็นหนังสือ ภายในระยะเวลาสามสิบวัน นับแต่วันที่คณะกรรมการฯ ได้ลงมติชี้ขาด หากผู้อุทธรณ์ได้รับทราบคำวินิจฉัยแล้ว แต่ยังคงไม่เห็นด้วยกับคำตัดสินของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ถือว่ากระบวนการแก้ไขเยียวยาภายในฝ่ายปกครองได้สิ้นสุดลงแล้ว ผู้อุทธรณ์จะได้รับการแจ้งสิทธิในการนำข้อพิพาทดังกล่าวไปยื่นฟ้องเป็นคดีปกครองต่อศาลปกครอง ภายในระยะเวลาที่กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองกำหนด เพื่อขอให้สถาบันตุลาการเข้ามาตรวจสอบและเพิกถอนความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจของกลไกคณะกรรมการอุทธรณ์และนายทะเบียนสหกรณ์ต่อไป

5. ข้อห้ามในการจัดตั้งสหกรณ์

แม้กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายสหกรณ์จะมุ่งคุ้มครองและส่งเสริมเสรีภาพในการรวมกลุ่มเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ แต่การจัดตั้งสหกรณ์ก็มิใช่สิทธิเด็ดขาดที่ไร้ขอบเขต กฎหมายได้สร้างกลไกเชิงป้องกัน ในรูปแบบของข้อห้าม ทั้งในมิติของตัวสถาบันและในมิติของคุณสมบัติบุคคล เพื่อป้องกันมิให้กลไกสหกรณ์ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการกระทำความผิดหรือเอาเปรียบสังคม

ในมิติเชิงวัตถุประสงค์และพฤติการณ์ขององค์กร นายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนผู้รับมอบอำนาจ มีดุลพินิจเชิงปฏิเสธในการไม่รับจดทะเบียน หากพิจารณาจากแผนธุรกิจ การไต่สวนข้อเท็จจริง หรือมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่า การยื่นขอจัดตั้งสหกรณ์นั้นแอบแฝงเจตนาที่เข้าข่ายข้อห้ามทางนิติธรรมและขัดต่อความสงบเรียบร้อย ดังต่อไปนี้

1) การตั้งองค์กรเพื่อหลีกเลี่ยงภาษีอากร รัฐได้ให้สิทธิพิเศษทางภาษีหลายประการแก่สหกรณ์เพื่อส่งเสริมกิจการ หากพบว่ากลุ่มผู้ก่อการใช้ช่องว่างนี้เพื่อถ่ายเทผลกำไรของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนเอกชนเข้าสู่ระบบสหกรณ์เพื่อหลบเลี่ยงประมวลรัษฎากร ถือเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์อย่างร้ายแรง

2) การจัดตั้งเพื่อฟอกเงิน การรวมกลุ่มเพื่อตั้งสหกรณ์ โดยเฉพาะสหกรณ์ประเภทที่มีธุรกรรมทางการเงินสูงเช่นสหกรณ์ออมทรัพย์หรือเครดิตยูเนี่ยน จะต้องปราศจากข้อสงสัยว่าเป็นการนำเงินทุนที่ได้จากการกระทำความผิดมูลฐานหรือแหล่งที่มาไม่โปร่งใส มาสร้างเป็นกระแสเงินสดในระบบธุรกิจสหกรณ์เพื่อฟอกเงินให้กลายเป็นเงินถูกกฎหมาย ประการที่สาม การจัดตั้งเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคลหรือกลุ่มทุน สหกรณ์ต้องดำเนินการโดยยึดผลประโยชน์ของมวลสมาชิกโดยรวมเป็นที่ตั้ง หากโครงสร้างการถือหุ้น โครงสร้างการบริหาร หรือข้อบังคับ ถูกออกแบบมาเพื่อเอื้อประโยชน์แบบผูกขาดให้แก่บุคคลภายนอก หรือใช้สหกรณ์เป็นนอมินี ให้นายทุนเข้ามาหาประโยชน์จากสิทธิพิเศษของสหกรณ์ ถือเป็นการทำลายอุดมการณ์สหกรณ์สากล และนายทะเบียนต้องสั่งยับยั้งการจดทะเบียนนั้นทันที

3) คุณสมบัติส่วนบุคคล กฎหมายได้กำหนดข้อห้ามที่เข้มงวดสำหรับผู้ที่จะเข้ามาสวมหมวกเป็นคณะผู้จัดตั้ง กรรมการดำเนินการ หรือผู้จัดการสหกรณ์ เพื่อรักษาหลักธรรมาภิบาลและความน่าเชื่อถือขององค์กร ตามความในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 52 กำหนดลักษณะต้องห้ามอย่างชัดเจน หากผู้ใดมีลักษณะดังต่อไปนี้ จะถูกห้ามมิให้เป็นหรือทำหน้าที่กรรมการจัดการสหกรณ์โดยเด็ดขาด บุคคลที่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ จะหมดสิทธิในการบริหารสหกรณ์ เนื่องจากสหกรณ์เป็นองค์กรที่อาศัยความไว้วางใจในการบริหารเงินทุนของมวลชน บุคคลที่เคยถูกไล่ออก ปลดออก หรือให้ออกจากราชการ องค์การ หรือหน่วยงานของรัฐและเอกชน ฐานทุจริตต่อหน้าที่ ถือเป็นข้อห้ามเด็ดขาดเพราะสะท้อนถึงความบกพร่องทางจริยธรรมวิชาชีพ บุคคลที่เคยถูกนายทะเบียนสหกรณ์สั่งให้พ้นจากตำแหน่งกรรมการ หรือมีคำวินิจฉัยเป็นที่สุดให้พ้นจากตำแหน่ง หรือเคยถูกที่ประชุมใหญ่มีมติถอดถอนออกจากตำแหน่งเพราะเหตุทุจริตต่อหน้าที่ ย่อมไม่สามารถหวนกลับเข้ามาสู่ระบบบริหารได้อีก นอกจากนี้ ผู้ที่เป็นกรรมการในสหกรณ์ที่ถูกนายทะเบียนสั่งเลิกกิจการ ก็ถือว่ามีประวัติความล้มเหลวในการบริหารจัดการ และเข้าข่ายลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายเช่นกัน

4) ความเป็นกลางทางการเมือง เป็นข้อห้ามที่สำคัญอีกประการหนึ่งในเชิงโครงสร้างความสัมพันธ์ หลักการสหกรณ์สากลและกฎระเบียบของไทยมีข้อห้ามอย่างเด็ดขาดมิให้สหกรณ์เข้าไปยุ่งเกี่ยว หรือนำเงินทุนของสหกรณ์ไปให้การสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมืองใดๆ หรือดำเนินกิจกรรมที่เป็นการเอื้อประโยชน์แก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งทางการเมืองรายใดรายหนึ่ง ทั้งนี้ เพื่อรักษาสถานะองค์กรให้มีความเป็นกลาง ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด และป้องกันความแตกแยกทางความคิดอันจะนำไปสู่ความล่มสลายของความสามัคคีในหมู่สมาชิก

5) การแสวงหากำไรเฉพาะกลุ่มบุคคล สหกรณ์ไม่สามารถจัดตั้งขึ้นโดยมีเจตนาแอบแฝงเพื่อดึงผลกำไรหรือเอื้อประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้แก่เฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือครอบครัวใดครอบครัวหนึ่งอย่างไม่เป็นธรรม โครงสร้างของสหกรณ์ต้องรับประกันความเสมอภาคของสมาชิกทุกคน

6) โครงสร้างตัวแทน ห้ามมิให้มีการใช้สหกรณ์เป็นเครื่องมือให้บุคคลภายนอกหรือกลุ่มทุนเข้ามาแสวงหาประโยชน์ ตัวอย่างที่พบบ่อยคือ กลุ่มนายทุนทางการเกษตรใช้ชื่อเกษตรกรในพื้นที่เป็นนอมินีเพื่อจัดตั้งสหกรณ์การเกษตร จากนั้นใช้สหกรณ์เป็นกลไกผูกขาดการรับซื้อผลผลิตในราคาต่ำหรือผูกขาดการขายปัจจัยการผลิต หากนายทะเบียนสอบสวนพบพฤติการณ์ที่สะท้อนการครอบงำโดยบุคคลภายนอก จะถือเป็นข้อห้ามเด็ดขาดในการจดทะเบียน

7) ขัดต่อหลักการสหกรณ์สากล ตามมาตรา 37 และระเบียบ พ.ศ. 2552 หากข้อบังคับหรือแผนธุรกิจสะท้อนโครงสร้างที่ไม่อาจดำเนินงานให้เป็นไปตามหลักสหกรณ์สากลได้ (เช่น ไม่มีกลไกการควบคุมโดยสมาชิกตามหลักประชาธิปไตย หนึ่งคนหนึ่งเสียง) การจัดตั้งนั้นย่อมตกไป

8) ขยายขอบเขตเกินประเภทที่จดทะเบียน ภายใต้กฎกระทรวงกำหนดลักษณะ วัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการฯ พ.ศ. 2567 มีข้อห้ามเด็ดขาดมิให้สหกรณ์ระบุวัตถุประสงค์ในข้อบังคับ (ตามมาตรา 43) ที่ข้ามเส้นขอบเขตของประเภทสหกรณ์ที่ตนขอจดทะเบียน เช่น สหกรณ์ร้านค้า จะร่างข้อบังคับระบุให้มีอำนาจในการระดมเงินฝากและปล่อยสินเชื่อเพื่อการเกษตรแบบสหกรณ์การเกษตรไม่ได้ การกระทำที่เกินขอบเขตนี้ถือเป็นการขัดต่อมาตรา 33/1 ซึ่งเป็นสาระสำคัญของการปฏิรูปกฎหมายสหกรณ์รอบล่าสุด

สรุป ข้อห้ามในกระบวนการจัดตั้งสหกรณ์ เป็นแนวป้องกันความเสี่ยง ที่ถูกบัญญัติขึ้นเพื่อสกัดกั้นการใช้ประโยชน์จากโครงสร้างทางกฎหมายของสหกรณ์ไปในทางที่ผิด มาตรา 38 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ฯ พ.ศ. 2552 ได้มอบอำนาจและระบุเงื่อนไขข้อห้ามที่นายทะเบียนสามารถใช้เป็นฐานในการปฏิเสธการรับจดทะเบียนได้อย่างเด็ดขาด ซึ่งแบ่งออกเป็นสามมิติหลัก ได้แก่ ข้อห้ามเชิงอาชญากรรมทางเศรษฐกิจ ข้อห้ามเชิงโครงสร้าง และข้อห้ามทางคุณสมบัติของบุคคล โครงสร้างของข้อห้ามทั้งหมดนี้ ล้วนถูกออกแบบมาเพื่อสกัดกั้นผู้ไม่ประสงค์ดี ไม่ให้เข้ามากอบโกยผลประโยชน์จากทรัพยากรส่วนรวมของสถาบันสหกรณ์ อันเป็นกลไกทางเศรษฐกิจฐานรากที่เปราะบางและต้องการการคุ้มครองอย่างสูงสุดจากรัฐ

สรุป

การออกแบบกฎหมายและกฎที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้งสหกรณ์ในประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นหลักเกณฑ์ตามกฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2567 เงื่อนไขตามประกาศแผนธุรกิจ ระเบียบข้อบังคับ ตลอดจนกลไกการกระจายอำนาจและการคุ้มครองสิทธิผ่านคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ล้วนถูกบัญญัติขึ้นมาเพื่อรักษาสมดุลระหว่างเสรีภาพในการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจ กับความมั่นคงของระบบการเงินและสวัสดิการสังคมของชาติ ผู้ปฏิบัติงานด้านกฎหมายและคณะผู้ก่อการสหกรณ์ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเข้าใจพลวัตทางกฎหมายเหล่านี้อย่างถ่องแท้

การทำความเข้าใจหลักเกณฑ์ เงื่อนไข ขั้นตอน วิธีการ และข้อห้ามในการจัดตั้งสหกรณ์อย่างถ่องแท้ ไม่ได้เป็นเพียงการปฏิบัติตามกฎหมายเพื่อลุล่วงขั้นตอนทางทะเบียนเท่านั้น แต่เป็นการวางรากฐานทางโครงสร้างที่แข็งแกร่งให้แก่องค์กร สร้างความสมดุลระหว่างการส่งเสริมเสรีภาพในการรวมกลุ่ม และการกำกับดูแลเพื่อป้องกันความเสี่ยงเชิงโครงสร้างได้อย่างมีประสิทธิผลสูงสุด เพื่อนำไปสู่การก่อตั้งสถาบันสหกรณ์ที่มีธรรมาภิบาล เข้มแข็ง และยั่งยืนสืบไป