เขตอำนาจศาลเหนือข้อพิพาท สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) และกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร

ส่วนที่ 1 การตีความ "สัญญาทางปกครอง" ในบริบทกองทุนของรัฐ

การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินที่รัฐจัดสรรผ่านกองทุนเฉพาะกิจ เช่น "กองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.)" และ "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร" ได้ก่อให้เกิดประเด็นปัญหาเชิงกฎหมายที่สำคัญเกี่ยวกับเขตอำนาจศาล ปัญหาดังกล่าวสะท้อนผ่านการปฏิบัติงานของโจทก์ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองผู้มีหน้าที่กำกับดูแลกองทุนทั้งสอง ที่ในทางปฏิบัติได้ยื่นฟ้องเรียกหนี้ต่อศาลทั้งสองระบบอย่างไม่เป็นเอกภาพ กล่าวคือ มีการยื่นฟ้องทั้งต่อศาลยุติธรรม (เช่นในคดีที่นำไปสู่คำวินิจฉัยที่ 9/2553 หรือ 76/2556) และในขณะเดียวกันก็ยื่นฟ้องคดีลักษณะเดียวกันต่อศาลปกครอง (เช่นในคดีที่นำไปสู่คำวินิจฉัยที่ 10/2553 หรือ 46/2555) ความไม่แน่นอนในการเลือกใช้สิทธิทางศาลของหน่วยงานรัฐเองนี้ ก่อให้เกิดการโต้แย้งประเด็นเขตอำนาจศาล นำไปสู่ความล่าช้าในการพิจารณาคดี และส่งผลกระทบต่อสิทธิในการต่อสู้คดีของเอกชน บทความนี้จึงมุ่งศึกษา "วิวัฒนาการทางความคิด" ขององค์กรวินิจฉัย เพื่อค้นหา "หลักเกณฑ์" ที่ใช้ในการชี้ขาด และชี้ชัดถึง "บรรทัดฐานที่เป็นข้อยุติ" ในปัจจุบัน

1. มาตรา 3 และ มาตรา 9 (4) แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ

กฎหมายที่เป็นหัวใจหลักในการวินิจฉัยปัญหาเขตอำนาจศาลในข้อพิพาทเหล่านี้ คือ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ประการแรก มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา "คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง" ประการที่สอง มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้วางกรอบคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ไว้ โดยกำหนดองค์ประกอบที่ต้องปรากฏควบคู่กันสองประการ ดังนี้

1) องค์ประกอบด้านคู่สัญญา สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ในบริบทของข้อพิพาทเกี่ยวกับกองทุนทั้งสอง องค์ประกอบนี้มิได้เป็นประเด็นโต้แย้งที่สำคัญ เนื่องจากคู่สัญญาฝ่ายผู้ให้กู้ยืม คือ "หน่วยงานทางปกครอง" ซึ่งมีสถานะเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ย่อมมีสถานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามความหมายของกฎหมายนี้อย่างชัดแจ้ง

2) องค์ประกอบด้านลักษณะหรือเนื้อหาของสัญญา สัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำ "บริการสาธารณะ" สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

ดังนั้น การต่อสู้ทางกฎหมายและการเปลี่ยนแปลงแนวบรรทัดฐานของศาลทั้งหมด จึงมุ่งไปที่การตีความองค์ประกอบประการที่สอง กล่าวคือ สัญญากู้ยืมเงินระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับสหกรณ์ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์นำเงินไปปล่อยกู้ต่อแก่สมาชิก (เกษตรกร) นั้น ถือเป็น "สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ" หรือไม่

2. "รูปแบบ" สัญญากู้ยืม (นิติสัมพันธ์ทางแพ่ง) "วัตถุประสงค์" แห่งบริการสาธารณะ (นิติสัมพันธ์ทางปกครอง)

ปัญหาเขตอำนาจศาลในคดีระหว่างสองแนวคิดทางกฎหมายในการตีความนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐ (หน่วยงานทางปกครอง) และเอกชน (สหกรณ์) โดยแนวคิดนิติสัมพันธ์ทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) จะมุ่งพิจารณาที่ "รูปแบบ" ของสัญญา โดยมองว่า แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานรัฐ แต่ "สัญญากู้ยืมเงิน" ซึ่งมีวัตถุแห่งหนี้เป็น "เงิน" มีการกำหนดอัตราดอกเบี้ย และกำหนดวิธีการชำระคืน ย่อมมีสาระสำคัญเป็นนิติกรรมทางแพ่งที่อยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การบังคับชำระหนี้จึงเป็นเรื่องทางแพ่งทั่วไปที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม สอดคล้องกับบรรทัดฐานของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดในการพิจารณาคดีปกครอง ครั้งที่ 6/2544 วันพุธที่ 10 ตุลาคม 2544 เคยมีมติว่า “หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างตัน สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง” (อ้างในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 263/2562)

ส่วนแนวคิดนิติสัมพันธ์ทางปกครอง (ศาลปกครอง) จะมองข้าม "รูปแบบ" ของสัญญา แต่เพ่งเล็งไปที่ "วัตถุประสงค์" และ "ที่มา" ของนิติสัมพันธ์ โดยเห็นว่าการให้กู้ยืมเงินจากกองทุนทั้งสอง มิใช่การแสวงหากำไรเชิงพาณิชย์ แต่เป็น "เครื่องมือ" ของฝ่ายปกครองในการดำเนินภารกิจ "จัดทำบริการสาธารณะ" ตามนโยบายของรัฐ ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานไว้ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 263/2562 โดยอ้างถึง การพิจารณาคดีปกครองโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 6/2544 วันพุธที่ 10 ตุลาคม 2544 เคยมีมติว่า สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้นั้น ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ้ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ ประการที่สอง สัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคล ซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล

3. วัตถุประสงค์เชิงนโยบายของกองทุน

การจะวินิจฉัยว่าสัญญาเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาวัตถุประสงค์ตามกฎหมายของกองทุนที่เป็นแหล่งเงิน การวิเคราะห์นี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็นการวินิจฉัยตั้งแต่ต้นว่า "เงิน" ที่นำมาให้กู้ยืมนั้น ไม่ใช่เงินในเชิงพาณิชย์ แต่เป็น "เงินของรัฐ" ที่ถูกจัดสรรมาโดยมี "อาณัติ" ทางกฎหมายมหาชนกำกับไว้ เมื่อที่มาของเงินเป็นเงินมหาชนเพื่อภารกิจมหาชน นิติสัมพันธ์ที่นำเงินนี้ไปใช้ย่อมมีแนวโน้มที่จะมีสถานะเป็นสัญญาทางมหาชน (สัญญาทางปกครอง) ตามไปด้วย

กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนในการจัดทำบริการสาธารณะในวงกว้าง เช่น เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการเพิ่มผลผลิตและรายได้ และเพื่อ "ช่วยรักษาเสถียรภาพของราคาผลิตผลเกษตรกรรมขั้นต้น" ซึ่งการรักษาเสถียรภาพราคาถือเป็นภารกิจมหาชนโดยแท้

กองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 27 โดยมีวัตถุประสงค์ "เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์" การส่งเสริมกิจการสหกรณ์ถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะรูปแบบหนึ่งที่รัฐมุ่งพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็งตามนโยบายของรัฐ

ส่วนที่ 2 บรรทัดฐาน ช่วง พ.ศ. 2551-2554 การยึดถือ "สัญญาทางแพ่ง"

ในช่วงระยะแรกของการบังคับใช้กฎหมายศาลปกครอง คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คณะกรรมการวินิจฉัยฯ) และแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด มีแนวโน้มที่ชัดเจนในการจำกัดขอบเขตของศาลปกครอง และพยายามคงคดีกู้ยืมเงินเหล่านี้ไว้ในศาลยุติธรรม โดยอาศัยบรรทัดฐานสำคัญสองประการ

1. การตีความ "บริการสาธารณะ" อย่างเคร่งครัด

บรรทัดฐาน ช่วง พ.ศ. 2551-2554 องค์กรวินิจฉัยได้ตีความคำว่า "บริการสาธารณะ" ในความหมายที่ค่อนข้างแคบ ว่าจะต้องเป็นการให้บริการแก่ "ประชาชนทั่วไป"

กลุ่มคดีกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร (โครงการจัดหาปุ๋ย) ในกลุ่มคดีที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องสหกรณ์ให้ชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงิน "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร" ภายใต้ "โครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ย" ซึ่งปรากฏใน คำวินิจฉัยที่ 10/2553 คำวินิจฉัยที่ 34/2554 และ คำวินิจฉัยที่ 35/2554 คณะกรรมการวินิจฉัยฯ ได้วางบรรทัดฐานให้คดีเหล่านี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เหตุผลสำคัญที่สุดคือ คณะกรรมการวินิจฉัยฯ เห็นว่า วัตถุแห่งสัญญาเป็นการนำเงินไปให้กู้ยืม "เฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น" การให้บริการที่จำกัดเฉพาะกลุ่มสมาชิกของสหกรณ์ จึงไม่ถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ แต่เป็นเพียงการสนับสนุนทางการเงินทางแพ่ง

กลุ่มคดีกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) ใน คำวินิจฉัยที่ 9/2553 (โครงการรวบรวมลิ้นจี่) คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) โดยใช้เหตุผลเดียวกับกลุ่มคดีกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรว่า เป็นการดำเนินการเพื่อ "กลุ่มสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น" และ "มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง"

คำวินิจฉัยที่ 6/2552 (ฟ้องตามสัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้ โครงการลิ้นจี่) คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) โดยพิจารณาที่ตัวสัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้เองว่าเป็นสัญญาทางแพ่ง โดยไม่ได้พิจารณาเชื่อมโยงกลับไปยังสัญญาประธาน (สัญญากู้ยืมเดิม)

จากข้อมูลดังกล่าวจะเห็นว่าองค์กรวินิจฉัยให้ความสำคัญกับ "รูปแบบ" ของนิติกรรม (สัญญากู้ยืมเงิน) และตีความ "บริการสาธารณะ" ตามแนวคิดกฎหมายมหาชนแบบดั้งเดิม โดยมองที่ "ผู้รับประโยชน์ปลายทาง" ซึ่งคือสมาชิกสหกรณ์ เมื่อผู้รับประโยชน์เป็นกลุ่มปิด (เฉพาะกลุ่ม) ศาลจึงตีความว่านี่คือธุรกรรมภายในของเอกชนที่รัฐเพียงให้การสนับสนุนทางการเงิน ซึ่งเป็นลักษณะทางแพ่ง

2. การตีความ "เอกสิทธิ์รัฐ" ในฐานะข้อสัญญาทั่วไป

ในทางทฤษฎีกฎหมายปกครอง นอกจากการพิจารณาวัตถุประสงค์ แล้ว ยังพิจารณา "เนื้อหา" ของสัญญาด้วย หากสัญญามี "ข้อสัญญาที่ไม่เท่าเทียม" ซึ่งสะท้อนการใช้อำนาจมหาชนของรัฐที่เหนือกว่าเอกชน (เรียกว่า "เอกสิทธิ์ของรัฐ" สัญญานั้นจะถูกยืนยันสถานะความเป็นสัญญาทางปกครอง อย่างไรก็ตาม ในแนวคำวินิจฉัยยุคแรกของศาลปกครองสูงสุด ได้ปฏิเสธการใช้เกณฑ์ "เอกสิทธิ์รัฐ" นี้อย่างชัดเจน

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 85/2551 (กพส. โครงการรวบรวมยางพารา)

ผลวินิจฉัย เป็น สัญญาทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) เหตุผลศาลมองว่าการรวบรวมยางพาราเพื่อแปรรูปจำหน่าย "มีลักษณะเป็นการดำเนินกิจการในเชิงพาณิชย์" ของสหกรณ์ และ "มิได้เป็นสัญญาที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จัดทำบริการสาธารณะ" การปฏิเสธเอกสิทธิ์รัฐ (ประเด็นสำคัญ) แม้หน่วยงานทางปกครอง (ผู้อุทธรณ์) จะโต้แย้งว่าข้อสัญญาที่กำหนดให้สหกรณ์ต้องปฏิบัติตามระเบียบและ "คำแนะนำ" ของเจ้าหน้าที่ ถือเป็นเอกสิทธิ์แห่งรัฐ แต่ศาลปกครองสูงสุดในขณะนั้นได้ปฏิเสธ ข้ออ้างนี้ โดยวินิจฉัยว่า "ข้อกำหนดดังกล่าวถือเป็นข้อกำหนดในสัญญาตามรูปแบบสัญญากับทางราชการทั่ว ๆ ไป ไม่ใช่ข้อกำหนดที่ให้ผู้ฟ้องคดีมีเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษเหนือกว่า"

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 354/2559 (กพส. โครงการประกอบอาชีพ (ทั่วไป))

ศาลวินิจฉัยว่าเป็น สัญญาทางแพ่ง และระบุว่า "มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแต่อย่างใด"

โดยสรุป ในช่วงปี 2551-2554 องค์กรวินิจฉัยมีแนวโน้มที่ชัดเจนในการจำกัดขอบเขตของศาลปกครอง การพิจารณา "รูปแบบ" ของสัญญา (สัญญากู้ยืมเงิน) เป็นสำคัญ แม้จะมีการอ้าง "เอกสิทธิ์รัฐ" ศาลก็มักจะตีความว่าเป็นเพียงข้อสัญญามาตรฐาน ที่ไม่มีนัยสำคัญทางกฎหมายมหาชน

ส่วนที่ 3 "บริการสาธารณะ" และ "เอกสิทธิ์รัฐ" (พ.ศ. 2555-2558)

นับตั้งแต่ปี 2555 เป็นต้นมา ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวคิดในการตีความขององค์กรวินิจฉัยอย่างมีนัยสำคัญ โดยเริ่มหันมาพิจารณา "วัตถุประสงค์เชิงภารกิจ" และ "เนื้อหาของสัญญา" ที่แสดงถึงอำนาจมหาชนอย่างจริงจัง

1. การกลับแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยฯ

คำวินิจฉัยที่ 46/2555 (กพส. โครงการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส) ผลการวินิจฉัย คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็นสัญญาทางปกครอง (ศาลปกครอง) เหตุผลใหม่ ดังนี้

1) การตีความ "บริการสาธารณะ" แบบใหม่ คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยว่า การที่กรมส่งเสริมฯ ให้สหกรณ์กู้เงินไปดำเนินการแปรรูปผลผลิต ถือเป็นการ "มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร" เป็นการยอมรับอย่างเป็นทางการว่าการสนับสนุนสหกรณ์ (แม้เป็นกลุ่มเดียว) ก็คือการจัดทำบริการสาธารณะ

2) การใช้เกณฑ์ "เอกสิทธิ์รัฐ" เป็นครั้งแรกที่คณะกรรมการวินิจฉัยฯ (โดยเห็นพ้องกับศาลปกครองนครราชสีมา) ได้วิเคราะห์ "เนื้อหาสัญญา" อย่างละเอียด และชี้ให้เห็นข้อสัญญาที่แสดงอำนาจเหนือของรัฐ เช่น ห้ามกู้เงินจากแหล่งอื่น ต้องปฏิบัติตามระเบียบ/คำสั่งของนายทะเบียน และกรมฯ ไม่ผูกมัดต้องจ่ายเงินตามที่ขอเบิก ซึ่งข้อสัญญาเหล่านี้ยืนยันว่านิติสัมพันธ์นี้ "ไม่ใช่" นิติสัมพันธ์ที่เท่าเทียมกันทางแพ่ง

บรรทัดฐานใหม่นี้ชัดเจนยิ่งขึ้นใน คำวินิจฉัยที่ 80/2555 (โครงการพัฒนาธุรกิจโคนม) และ คำวินิจฉัยที่ 82/2557 (โครงการปศุสัตว์) โดยคณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางปกครอง โดยยืนยันเหตุผลว่า สัญญาเหล่านี้เป็น "เครื่องมือ" ของรัฐ เป็นการ "มอบหมาย" ให้สหกรณ์จัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐ และที่สำคัญคือ มี "ข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ"

2. การใช้บรรทัดฐานใหม่กับข้อเท็จจริงเดิม

คำวินิจฉัยที่ 76/2556 (กองทุนสงเคราะห์ฯ โครงการจัดหาปุ๋ยเคมี) ในคดีนี้คือข้อเท็จจริงประเภทเดียวกับในคดี 10/2553 34/2554 และ 35/2554 (โครงการจัดหาปุ๋ย) ที่เคยถูกวินิจฉัยว่าเป็น "สัญญาทางแพ่ง" ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางปกครอง (ศาลปกครอง) โดยคณะกรรมการวินิจฉัยฯ ได้ "กลับแนว" การตีความเดิมของตนเอง และนำบรรทัดฐานใหม่ จากคดี 46/2555 มาใช้ โดยระบุว่า การให้กู้ยืมเงินเพื่อจัดหาปุ๋ยนี้ "มีลักษณะเป็นการมอบหมายให้จำเลยที่ 1 จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตรโดยวิธีการจัดหาเงินหรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกร"

การวินิจฉัยนี้ถือเป็นการวางบรรทัดฐานใหม่ว่า การที่รัฐใช้สหกรณ์เป็นกลไกในการดำเนินนโยบายช่วยเหลือเกษตรกร ย่อมถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในความหมายของกฎหมายปกครอง

3. การขยายหลักการ "เครื่องมือของรัฐ" โดยศาลปกครองสูงสุด

แนวทางสัญญาทางปกครอง คำสั่งที่ 234/2553 (กพส. โครงการเพาะเห็ดเป๋าฮือ) ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่าเป็น สัญญาทางปกครอง โดยระบุว่า กรมฯ มีภารกิจจัดทำบริการสาธารณะด้านการส่งเสริมสหกรณ์ และสัญญานี้มีลักษณะเป็น "สัญญาให้จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี" คำพิพากษาที่ อ.1115/2558 (กพส. โครงการทำนา) ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนว่าเป็น สัญญาทางปกครอง โดยให้เหตุผลเชิงลึกว่า การที่กรมฯ ให้สหกรณ์กู้เงินเพื่อไปปล่อยกู้ต่อ ถือเป็นการ "มอบหมาย" ให้สหกรณ์ทำหน้าที่ "จัดหาสินเชื่อให้เกษตรกรกู้ อันมีลักษณะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง"

แนวทางสัญญาทางแพ่ง ในขณะเดียวกัน ศาลปกครองสูงสุดก็ยังคงมีคำวินิจฉัยที่ยึดแนวทางเดิมอยู่ เช่น คำสั่งที่ 85/2551 (โครงการยางพารา) และ คำสั่งที่ 354/2559 (โครงการประกอบอาชีพ (ทั่วไป)) ซึ่งวินิจฉัยว่าเป็น สัญญาทางแพ่ง โดยมองว่าเป็นการ "ดำเนินกิจการในเชิงพาณิชย์" หรือ "มิได้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง"

ความขัดแย้งนี้ปรากฏชัดเจนที่สุดเมื่อเปรียบเทียบ คำพิพากษาที่ อ.1115/2558 (วินิจฉัยว่าเป็นคดีปกครอง) กับ คำสั่งที่ 354/2559 (วินิจฉัยว่าเป็นคดีแพ่ง) ซึ่งเกิดขึ้นในระยะเวลาห่างกันไม่นาน

ส่วนที่ 4 บรรทัดฐานที่เป็นข้อยุติ ด้วยมติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดที่ 623/2562

ความไม่แน่นอนทางกฎหมายและความขัดแย้งแห่งบรรทัดฐานดังที่วิเคราะห์ในส่วนที่ 3 ได้นำไปสู่การวินิจฉัยโดย "ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด" ซึ่งมีสถานะเป็นการวางบรรทัดฐานเพื่อยุติความขัดแย้งของแนวคำวินิจฉัยเดิม คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 623/2562 จึงถือเป็น "บรรทัดฐานที่เป็นข้อยุติ" ที่ต้องยึดถือในปัจจุบัน

ข้อเท็จจริงในคดี หน่วยงานทางปกครองฟ้องสหกรณ์ฯ กรณีผิดสัญญากู้เงิน กพส. โดยมีวัตถุประสงค์ "เพื่อใช้ในการรวบรวมเมล็ดพันธุ์ข้าวตามโครงการพัฒนาเป็นศูนย์กลางการผลิตเมล็ดพันธุ์พืชรองรับประชาคมอาเซียน (ข้าว)" ผลวินิจฉัย เป็นสัญญาทางปกครอง (ศาลปกครอง) โดยที่ประชุมใหญ่ฯ ได้วางหลักเกณฑ์การวินิจฉัยที่ชัดเจนขึ้น โดยอาศัยองค์ประกอบ 2 ประการที่ต้องพิจารณาร่วมกัน เพื่อยกระดับการวิเคราะห์ให้พ้นจากการถกเถียงว่า "การประกอบอาชีพ" เป็นบริการสาธารณะหรือไม่ ดังนี้

1. หลักเกณฑ์ชี้ขาดที่หนึ่ง การเชื่อมโยงกับ "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้"

ที่ประชุมใหญ่ฯ ได้ยกระดับการตีความ "บริการสาธารณะ" โดยเปลี่ยนจากการพิจารณาว่าเป็นการให้บริการ "กลุ่มปิด" หรือ "ประชาชนทั่วไป" ไปสู่เกณฑ์ที่จับต้องได้และเป็นรูปธรรมมากขึ้น กล่าวคือ การกู้ยืมนั้นเป็นส่วนหนึ่งของโครงการหรือ "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้" หรือไม่

การปรับใช้ ศาลวินิจฉัยว่า วัตถุประสงค์การกู้ยืมตามสัญญานี้ (โครงการศูนย์กลางเมล็ดพันธุ์ข้าว) เป็นการดำเนินการที่สอดคล้องกับ "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้" การดำเนินการตามโครงการนี้จึงถือเป็น "การดำเนินกิจการทางปกครอง" และสัญญาที่ทำขึ้นก็ "เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองดังกล่าวบรรลุผล"

2. หลักเกณฑ์ชี้ขาดที่สอง การปรากฏ "ข้อสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ"

ที่ประชุมใหญ่ฯ ได้ชี้ขาดในประเด็นที่เคยขัดแย้งกันในอดีต (ดังเช่นใน คดี 85/2551 ที่เคยมองว่าเป็นเพียง "ข้อกำหนดในสัญญาทั่ว ๆ ไป") โดยยืนยันว่าสัญญากู้ยืม กพส. ฉบับนี้ "มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ" ซึ่งสะท้อน "นิติสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียม" อันเป็นลักษณะจำเพาะของกฎหมายมหาชน ศาลได้ยกตัวอย่างข้อสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐอย่างชัดเจน ดังนี้

1) การจำกัดเสรีภาพในการก่อหนี้ "ผู้กู้ยืมจะต้องไม่กู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน"

2) การใช้อำนาจควบคุมกำกับและแทรกแซง ผู้กู้ (สหกรณ์) ต้องปฏิบัติตามระเบียบ กพส. และ "ตามคำแนะนำของเจ้าหน้าที่ส่งเสริมสหกรณ์หรือเจ้าหน้าที่ของผู้ให้กู้ยืม"

3) สิทธิบอกเลิกสัญญาฝ่ายเดียว หากไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำดังกล่าว "ให้ถือว่าผู้กู้ยืมผิดสัญญา ผู้ให้กู้ยืมมีสิทธิเลิกสัญญาได้ทันที"

4) การส่งต่อภาระหน้าที่ในการกำกับดูแล ผู้กู้ต้อง "ควบคุมดูแล การใช้เงินของสมาชิกที่กู้ยืมเงินให้ถูกต้องตามวัตถุประสงค์"

การวินิจฉัยนี้ถือเป็นการ "กลับ" แนวคำวินิจฉัยในคำสั่งที่ 85/2551 อย่างเป็นทางการ ที่ประชุมใหญ่ฯ ได้ "ยกระดับ" ข้อสัญญาเหล่านี้จาก "ข้อสัญญารูปแบบราชการ" ให้กลายเป็น "หลักฐานชี้ชัด" ถึงความเป็นสัญญาทางปกครอง

3. การปรับใช้บรรทัดฐานใหม่กับ "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร"

บรรทัดฐานที่ยุติแล้วจากมติที่ประชุมใหญ่ฯ ในปี 2562 ได้ถูกนำมาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติในคดีที่เกิดขึ้นในเวลาต่อมา รวมถึงการปรับใช้กับกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร เช่น คดีหมายเลขดำที่ 124/2566 (ศาลปกครองอุบลราชธานี) (โครงการขุดเจาะบ่อบาดาล)

ข้อเท็จจริง หน่วยงานทางปกครองฟ้องสหกรณ์ฯ กรณีผิดสัญญากู้เงิน "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร" วัตถุประสงค์ "เพื่อเป็นทุนให้สมาชิกกู้ยืม เพื่อสร้างหรือพัฒนาพื้นที่ไร่นาของตนให้มีระบบน้ำสำรอง โดยการขุดเจาะบ่อบาดาล" คำวินิจฉัย (ตุลาการผู้แถลงคดี) สรุปประเด็นเกี่ยวกับอำนาจศาลไว้อย่างชัดเจนว่า "สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง" การวินิจฉัยดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามแนวบรรทัดฐาน 623/2562 อย่างเคร่งครัด แม้จะเป็นคนละกองทุน แต่ก็เข้าองค์ประกอบทั้งสองประการ ดังนี้

1) เข้าเกณฑ์ "นโยบายรัฐ" วัตถุประสงค์ในการ "สร้างระบบน้ำสำรอง" หรือ "ขุดเจาะบ่อบาดาล" มิใช่เพียงการประกอบอาชีพส่วนตัว แต่เป็นส่วนหนึ่งของ "นโยบายสาธารณะด้านการเกษตร การบริหารจัดการน้ำ" และยังสอดคล้องโดยตรงกับองค์ประกอบใน มาตรา 3 ที่ว่าด้วยการ "จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค"

2) เข้าเกณฑ์ "เอกสิทธิ์รัฐ" สัญญามีข้อกำหนดเรื่องค่าปรับกรณีผิดนัด และสิทธิของรัฐในการบอกเลิกสัญญา ซึ่งสะท้อนอำนาจที่เหนือกว่าของฝ่ายปกครอง

ส่วนที่ 5 การวิเคราะห์ประเด็นต่อเนื่องทางกฎหมาย

บรรทัดฐานข้างต้นนำไปสู่การวิเคราะห์ประเด็นต่อเนื่องทางกฎหมายที่สำคัญอีกสองประการ ได้แก่ เขตอำนาจศาลเหนือสัญญาค้ำประกัน และปัญหาข้อโต้แย้งเรื่องอายุความสะดุดหยุดลง

1. เขตอำนาจศาลเหนือสัญญาค้ำประกัน หลัก "สัญญาอุปกรณ์ย่อมเป็นไปตามสัญญาประธาน"

ในทุกคดีที่เกี่ยวข้อง หน่วยงานทางปกครองมิได้ฟ้องเฉพาะตัวสหกรณ์ (นิติบุคคล) เท่านั้น แต่ยังฟ้องบรรดาคณะกรรมการดำเนินการของสหกรณ์ในฐานะ "ผู้ค้ำประกัน" (บุคคลธรรมดา) ให้ร่วมรับผิดด้วย

ในอดีต (เช่น คดี 6/2552) คณะกรรมการวินิจฉัยฯ เคยพิจารณาสัญญาอุปกรณ์ (ในคดีนั้นคือ สัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้) แยกต่างหากจากสัญญาประธาน และวินิจฉัยว่าเป็น "สัญญาทางแพ่ง"

บรรทัดฐานยุคหลังและปัจจุบัน แนวทางดังกล่าวได้ถูกเปลี่ยนแปลงในเวลาต่อมา (เช่น คดี 82/2557) โดยองค์กรวินิจฉัยได้วางหลักการที่รัดกุมและถูกต้องตามหลักกฎหมายมากกว่า โดยวินิจฉัยว่า เมื่อ "สัญญาประธาน" (สัญญากู้ยืมเงิน) เป็นสัญญาทางปกครองแล้ว "สัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้" หรือ "สัญญาค้ำประกัน" ซึ่งมี "มูลหนี้เดิม" มาจากสัญญาประธาน ย่อมเป็น สัญญาทางปกครอง ด้วย หลักการนี้ได้รับการยืนยันอย่างสอดคล้องกันในแนวปฏิบัติปัจจุบัน

ในคดีหมายเลขแดงที่ อ.1115/2558 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า "เมื่อสัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง สัญญาค้ำประกันอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธานจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน"

ในคดีหมายเลขดำที่ 124/2566 (โครงการขุดบ่อบาดาล) ตุลาการผู้แถลงคดีระบุว่า "สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงิน ศาลปกครองจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันดังกล่าวได้"

ข้อสรุป (สัญญาอุปกรณ์) เขตอำนาจศาลในการฟ้องคดีจึงครอบคลุมทั้งการฟ้องลูกหนี้ตามสัญญาประธาน (สหกรณ์) และการฟ้องผู้ค้ำประกัน (กรรมการ) ให้มาอยู่ในการพิจารณาของศาลเดียวกัน คือ ศาลปกครอง

2. ปัญหาเชิงนิติปฏิบัติว่าด้วย "อายุความสะดุดหยุดลง"

ประเด็นนี้ถือเป็นข้อโต้แย้งเชิงกฎหมายที่มีความซับซ้อนอย่างยิ่ง โดยเกิดจาก "ช่องว่าง" ของกฎหมาย และนำไปสู่ "ความขัดแย้ง" ระหว่างแนวปฏิบัติของฝ่ายบริหาร กับ บรรทัดฐานของฝ่ายตุลาการ

สถานะแห่งปัญหา มาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติระยะเวลาการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองไว้ 5 ปี[1] ทว่ากฎหมายดังกล่าว มิได้บัญญัติ เรื่อง "เหตุที่ทำให้อายุความสะดุดหยุดลง" (เช่น การชำระหนี้บางส่วน หรือการรับสภาพหนี้) ไว้ดังเช่นที่บัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.)

2.1 การตีความอย่างเคร่งครัด

หนังสือเวียนกระทรวงการคลัง ที่ กค 0406.7/ว 21 ลงวันที่ 23 เมษายน 2550 ได้ "ซักซ้อมความเข้าใจ" และ "เตือน" หน่วยงานของรัฐเกี่ยวกับปัญหานี้อย่างชัดเจน โดยหนังสือเวียนดังกล่าว ระบุว่า สาเหตุแห่งการฟ้องคดีล่าช้าประการหนึ่ง (ข้อ 5) คือการที่หน่วยงานของรัฐอ้างเหตุ "อายุความสะดุดหยุดลง" หน่วยงานรัฐมักอ้างว่า การที่คู่สัญญา (ลูกหนี้) มีหนังสือ "แจ้งยินยอมชดใช้เงิน" หรือ "ขอผ่อนชำระเงิน" ถือเป็นการ "รับสภาพหนี้" ตาม ป.พ.พ. มาตรา 193/14

หนังสือเวียนยังระบุว่า "การใช้สิทธิเรียกร้องกรณีดังกล่าวข้างต้น ล้วนเป็นการใช้สิทธิเมื่อล่วงเลยระยะเวลาการฟ้องคดีทั้งสิ้น ศาลปกครองจึงไม่รับคำฟ้องคดีในลักษณะดังกล่าวไว้พิจารณา" โดยกระทรวงการคลัง ตีความกฎหมายอย่างเคร่งครัดว่า เมื่อกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองไม่ได้บัญญัติเรื่องการสะดุดหยุดลงไว้ จึงไม่สามารถนำหลักของ ป.พ.พ. มาใช้ได้

2.2 การ "อุดช่องว่าง" กฎหมายโดยอนุโลม

อย่างไรก็ตาม แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้น "ภายหลัง" หนังสือเวียนฉบับดังกล่าว ได้สร้างบรรทัดฐานที่ "ตรงกันข้าม" กับความเข้าใจของฝ่ายบริหาร ดังนี้

บรรทัดฐานที่ 1 คำสั่งที่ 234/2553 (กพส. โครงการเพาะเห็ด)

ข้อเท็จจริง หนี้ถึงกำหนดชำระ 30 ก.ย. 2546 ผู้ชำระบัญชีทำ "หนังสือรับรองการเป็นหนี้" ให้กรมฯ วันที่ 1 ธ.ค. 2551 กรมฯ ยื่นฟ้อง 15 ก.ค. 2552 คำวินิจฉัยศาลชั้นต้น "ยกฟ้อง" โดยวินิจฉัยว่าการรับสภาพหนี้ตาม ป.พ.พ. "ไม่" ทำให้ระยะเวลาฟ้องคดีปกครองสะดุดหยุดลง การฟ้องในปี 2552 จึงขาดอายุความ 5 ปี (ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของหนังสือเวียน กค. ปี 2550) คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด (กลับคำสั่ง) ศาลปกครองสูงสุด "ไม่เห็นพ้องด้วย" และวินิจฉัยว่า การที่ผู้ชำระบัญชีทำ "หนังสือรับรองการเป็นหนี้" ถือเป็น "การที่ลูกหนี้รับสภาพหนี้ต่อเจ้าหนี้ตามสิทธิเรียกร้อง" ตามนัย ป.พ.พ. มาตรา 193/14 (1) ซึ่ง "มีผลทำให้อายุความสะดุดหยุดลง" และเมื่ออายุความสะดุดหยุดลงแล้ว "ให้เริ่มนับอายุความใหม่ตั้งแต่เวลานั้น" ตาม ป.พ.พ. มาตรา 193/15 ส่งผลให้ระยะเวลาฟ้องคดี 5 ปี จึงเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ 1 ธ.ค. 2551 การฟ้องคดีในวันที่ 15 ก.ค. 2552 จึง "ไม่ขาดอายุความ"

บรรทัดฐานที่ 2 คดีหมายเลขแดงที่ อ.1115/2558 (กพส. โครงการทำนา)

ข้อเท็จจริง หนี้ถึงกำหนด 30 มิ.ย. 2547 สหกรณ์ "ชำระหนี้บางส่วน" 2 ครั้ง ในปี 2549 และ 2550 กรมฯ ยื่นฟ้อง วันที่ 29 มิ.ย. 2552 คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยยืนยันตามแนวทางเดิมว่า การที่สหกรณ์ "ชำระหนี้บางส่วน" 2 ครั้ง "จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 รับสภาพหนี้ต่อผู้ฟ้องคดี ซึ่งมีผลทำให้ระยะเวลาในการฟ้องคดีอันเป็นอายุความสะดุดหยุดลง ตาม ป.พ.พ. มาตรา 193/14 (1)" และให้เริ่มนับอายุความ 5 ปีใหม่ "ตั้งแต่วันถัดไป" หลังจากชำระหนี้ครั้งสุดท้าย (เริ่มนับใหม่วันที่ 20 ม.ค. 2550) การฟ้องคดีในปี 2552 จึงเป็นการฟ้องภายในกำหนดเวลา

2.3 ข้อยุติ

บรรทัดฐานทั้งสองนี้ (คดี 234/2553 และ อ.1115/2558) แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ศาลปกครองสูงสุดได้ "อุดช่องว่าง" ของกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครอง โดยการนำหลักกฎหมายทั่วไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ. มาตรา 193/14 และ 193/15) มา "ปรับใช้โดยอนุโลม"

แม้ว่าแนวทางนี้จะขัดแย้งโดยตรงกับความเข้าใจของฝ่ายบริหารตามหนังสือเวียนฯ ที่อ้างถึง แต่ "บรรทัดฐาน" ของศาลปกครองสูงสุดย่อมมีผลผูกพันทางกฎหมายเหนือแนวปฏิบัติของฝ่ายบริหาร

ข้อสรุป (อายุความ) ในปัจจุบัน การรับสภาพหนี้ (เช่น การออกหนังสือรับรองการเป็นหนี้) หรือการชำระหนี้บางส่วน "มีผล" ทำให้อายุความการฟ้องคดีปกครอง (5 ปี) สะดุดหยุดลง และ "ให้เริ่มนับใหม่" นับแต่วันที่เหตุนั้นเกิดขึ้น (ภายใต้กรอบระยะเวลา 10 ปี นับแต่วันผิดนัดครั้งแรก ตามมาตรา 51 วรรคท้าย)

ส่วนที่ 6 บทสรุปและข้อเสนอแนะ

จากการวิเคราะห์และสังเคราะห์แนวบรรทัดฐานทั้งหมดที่ได้มีวิวัฒนาการมา สามารถสรุปข้อยุติทางกฎหมายและให้ข้อเสนอแนะเชิงยุทธศาสตร์แก่หน่วยงานของรัฐ (หน่วยงานทางปกครอง) ในการบริหารจัดการหนี้และการดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องกับกองทุนทั้งสองได้ ดังต่อไปนี้

1. "ศาลปกครอง" คือเขตอำนาจศาลที่ถูกต้อง

ปัจจุบัน บรรทัดฐานขององค์กรวินิจฉัย (ทั้งคณะกรรมการวินิจฉัยฯ นับแต่ปี 2555 และที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ปี 2562) ได้ "วางบรรทัดฐาน" อย่างชัดเจนแล้วว่า สัญญากู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) และกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร ที่รัฐ (หน่วยงานทางปกครอง) ทำกับสหกรณ์ เพื่อให้สหกรณ์นำไปดำเนินโครงการตามนโยบายของรัฐ (ไม่ว่าจะเป็นการจัดหาปุ๋ย แปรรูปผลผลิต จัดหาสินเชื่อ หรือสร้างระบบน้ำ) ถือเป็น "สัญญาทางปกครอง" ที่อยู่ในเขตอำนาจของ "ศาลปกครอง"

ปัจจัยชี้ขาดที่แท้จริงไม่ใช่ "ชื่อกองทุน" หรือการให้บริการ "กลุ่มปิด" อีกต่อไป แต่คือการที่สัญญานั้นเข้าหลักเกณฑ์ 2 ประการตามบรรทัดฐาน 623/2562 คือ (1) มีวัตถุประสงค์เพื่อสนอง "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้" และ (2) มี "ข้อสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ"

2. ข้อเสนอแนะในการร่างสัญญา

เพื่อหลีกเลี่ยงการโต้แย้งเขตอำนาจศาลในอนาคต และเพื่อ "ยืนยัน" สถานะความเป็นสัญญาทางปกครองให้ชัดเจน ฝ่ายบริหาร (หน่วยงานทางปกครอง) ควรปรับปรุงการร่างสัญญาให้สอดคล้องกับ "หลักเกณฑ์ชี้ขาด" ที่ศาลปกครองสูงสุดได้วางไว้ในคดี 623/2562 ดังนี้

1) ระบุวัตถุประสงค์เชิงนโยบาย ในส่วน "วัตถุประสงค์แห่งสัญญา" ต้องระบุให้ชัดเจนว่าการกู้ยืมนี้เป็นไปเพื่อ "ดำเนินการตามนโยบายของรัฐ" "โครงการ...ตามมติคณะรัฐมนตรี" หรือ "เพื่อดำเนินภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะด้าน..." เพื่อให้เข้าเกณฑ์ที่หนึ่งอย่างชัดแจ้ง

2) คงไว้ซึ่งเอกสิทธิ์รัฐ ต้องคงข้อสัญญาที่แสดงถึง "เอกสิทธิ์ของรัฐ" ไว้ในสัญญาอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะข้อสัญญาที่ศาลได้วินิจฉัยรับรองแล้ว ได้แก่

2.1) การห้ามผู้กู้ (สหกรณ์) กู้ยืมเงินจากแหล่งอื่น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ

2.2) การบังคับให้ผู้กู้ต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง หรือ "คำแนะนำ" ของนายทะเบียนสหกรณ์หรือเจ้าหน้าที่รัฐ

2.3) การสงวนสิทธิ์ของกรมฯ ในการ "เลิกสัญญาได้ทันที" หากผู้กู้ไม่ปฏิบัติตาม

2.4) การกำหนดภาระหน้าที่ให้ผู้กู้ต้อง "ควบคุมดูแลการใช้เงินของสมาชิก"

ข้อสัญญาเหล่านี้ไม่ใช่ "ข้อสัญญามาตรฐานทางแพ่ง" อีกต่อไป แต่เป็น "หลักฐาน" ทางกฎหมายที่สำคัญที่สุดในการพิสูจน์ "นิติสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียม" อันเป็นลักษณะของสัญญาทางปกครอง

3. ข้อเสนอแนะในการดำเนินคดี

1) หน่วยงานทางปกครอง "ต้อง" ยื่นฟ้องคดีเรียกหนี้จากกองทุนทั้งสองต่อ "ศาลปกครอง" หากยังคงยื่นฟ้องต่อศาลยุติธรรม (ดังที่เคยปฏิบัติในอดีต) คดีอาจจะถูกโต้แย้งเขตอำนาจศาล (ดังที่ปรากฏในคดี 76/2556) ซึ่งจะนำไปสู่ความล่าช้าอย่างยิ่งในการโอนย้ายคดี

2) การฟ้องผู้ค้ำประกัน ต้องฟ้องผู้ค้ำประกัน (เช่น คณะกรรมการสหกรณ์) รวมเป็นจำเลยในคดีเดียวกันต่อศาลปกครอง โดยอ้างหลัก "สัญญาอุปกรณ์ย่อมเป็นไปตามสัญญาประธาน" ตามแนวบรรทัดฐานที่ อ.1115/2558 และ คดี 124/2566

3) การบริหารจัดการประเด็นอายุความ ควรถือปฏิบัติตามบรรทัดฐานของศาลปกครองสูงสุด ควรดำเนินกลยุทธ์เชิงรุกในการบริหารหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ โดยการเจรจาให้สหกรณ์ลูกหนี้ "ชำระหนี้บางส่วน" หรือทำ "หนังสือรับสภาพหนี้" การกระทำดังกล่าว (ตามบรรทัดฐาน คดี 234/2553 และ อ.1115/2558) จะมีผลทางกฎหมายในการ "ขยาย" สิทธิในการฟ้องคดีของรัฐออกไปอีก 5 ปี นับแต่วันที่เหตุนั้นเกิดขึ้น ซึ่งถือเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพอย่างยิ่งในการบริหารหนี้สาธารณะ

---

[1] มาตรา 51  การฟ้องคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) ให้ยื่นฟ้องภายในหนึ่งปี และการฟ้องคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) ให้ยื่นฟ้องภายในห้าปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี