1. ที่มาและความสำคัญ
วิวัฒนาการของระบบสหกรณ์ในประเทศไทย
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
ได้ก้าวข้ามจากการเป็นเพียงสถาบันการเงินระดับชุมชนหรือระดับองค์กรที่มุ่งเน้นการส่งเสริมการออมและการให้สินเชื่อเพื่อสวัสดิการของสมาชิก
ไปสู่การเป็นสถาบันการเงินที่มีขนาดสินทรัพย์รวมมหาศาลและมีความเชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจมหภาคอย่างลึกซึ้ง
โครงสร้างทางการเงินของสหกรณ์ออมทรัพย์ในยุคปัจจุบันได้เผชิญกับสภาวะความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ
ทำให้สหกรณ์หลายแห่งมีปริมาณเงินรับฝากและทุนเรือนหุ้นที่เติบโตขึ้นอย่างก้าวกระโดด
จนเกิดสภาวะสภาพคล่องส่วนเกิน กล่าวคือ
มีเงินทุนหมุนเวียนเหลือเป็นจำนวนมากหลังจากที่ได้จัดสรรเป็นสินเชื่อเพื่อตอบสนองความต้องการของสมาชิกภายในองค์กรแล้ว
สภาพคล่องที่ล้นระบบนี้นำมาซึ่งความท้าทายในการบริหารจัดการทางการเงินอย่างมีนัยสำคัญ
เนื่องจากสหกรณ์ยังคงมีภาระต้นทุนทางการเงิน (Cost of Funds) ที่ต้องจ่ายผลตอบแทนให้แก่สมาชิกในรูปของดอกเบี้ยเงินฝากและเงินปันผลตามความคาดหวังของสมาชิก
ด้วยเหตุนี้
การแสวงหาช่องทางในการนำเงินไปจัดหาผลประโยชน์ผ่านการฝากหรือการลงทุนจึงกลายเป็นพันธกิจสำคัญทางธุรกิจที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
อย่างไรก็ตาม
ภายใต้หลักการและอุดมการณ์สหกรณ์
สหกรณ์มิใช่องค์กรธุรกิจทุนนิยมที่มุ่งแสวงหากำไรสูงสุด
แต่เป็นสถาบันที่จัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือซึ่งกันและกัน การนำเงินของสหกรณ์ซึ่งถือเป็นเงินออมก้อนสุดท้ายหรือสวัสดิการของสมาชิกทั้งระบบไปลงทุนในตลาดทุนหรือตลาดการเงินที่มีความผันผวนและมีความเสี่ยงสูง
ย่อมอาจก่อให้เกิดความเสียหายร้ายแรงต่อเสถียรภาพของสหกรณ์และลุกลามเป็นความเสี่ยงเชิงระบบต่อเศรษฐกิจฐานรากได้
หากปราศจากการกำกับดูแลที่รัดกุม ด้วยเหตุนี้
รัฐในฐานะผู้กำกับดูแลจึงต้องเข้ามาแทรกแซงและวางกรอบกติกาผ่าน พระราชบัญญัติสหกรณ์
พ.ศ. 2542
และที่แก้ไขเพิ่มเติม และกฎหมายลำดับรองต่างๆ เพื่อตีกรอบขอบเขต
สัดส่วน และประเภทของสถาบันที่สหกรณ์สามารถนำเงินไปลงทุนได้อย่างชัดเจน
โดยมุ่งเน้นหลักการความมั่นคง (Security) ความปลอดภัย
และการรักษาสภาพคล่อง (Liquidity) เป็นประการสำคัญ
มากกว่าการมุ่งเน้นผลตอบแทน (Yield) เพียงประการเดียว
การทำความเข้าใจในโครงสร้างกฎหมายสหกรณ์เกี่ยวกับการลงทุน
จึงเป็นความจำเป็นอย่างยิ่งยวดสำหรับคณะกรรมการดำเนินการ ฝ่ายจัดการ
และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน
เพื่อให้การขับเคลื่อนธุรกิจของสหกรณ์เป็นไปอย่างถูกต้องตามหลักธรรมาภิบาล
สามารถปกป้องผลประโยชน์ของสมาชิก
และป้องกันความเสี่ยงจากการกระทำผิดกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับ
ซึ่งอาจนำไปสู่ความรับผิดทางแพ่งและทางอาญาของคณะกรรมการเป็นการส่วนตัว บทความทางวิชาการฉบับนี้จึงมุ่งเจาะลึกและวิเคราะห์ความเชื่อมโยงของกฎหมาย
ระเบียบ ประกาศ และคำวินิจฉัยต่างๆ ที่ประกอบร่างขึ้นเป็นสถาปัตยกรรมการกำกับดูแลการลงทุนของสหกรณ์ในปัจจุบัน
2.
เจตนารมณ์ ของมาตรา 62 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์
พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
มาตรา 62 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
ถือเป็นบทบัญญัติแม่บทที่ทำหน้าที่ในการควบคุมการไหลเวียนของเงินทุนสหกรณ์ออกสู่ระบบเศรษฐกิจและสถาบันการเงินภายนอก
เจตนารมณ์ของบทบัญญัตินี้มีรากฐานมาจากหลักนิติศาสตร์และเศรษฐศาสตร์ที่ว่าด้วยการปกป้องคุ้มครองทุน
โดยมุ่งกำจัดความเสี่ยงจากการเก็งกำไร
และการนำเงินไปลงทุนในกิจการที่ขาดความมั่นคง
การบัญญัติกฎหมายในมาตรา 62
ใช้วิธีการกำหนดกรอบอำนาจแบบบัญชีรายชื่อที่อนุญาต ซึ่งเป็นหลักการสำคัญในกฎหมายมหาชน
กล่าวคือ
กฎหมายจะระบุช่องทางการฝากหรือลงทุนที่สหกรณ์มีอำนาจกระทำได้ไว้อย่างชัดแจ้งเพียง 7
อนุมาตราเท่านั้น การใดที่กฎหมายมิได้บัญญัติอนุญาตไว้
สหกรณ์จะกระทำมิได้โดยเด็ดขาด การใช้วิธีแบบบัญชีรายชื่อที่อนุญาตนี้ เป็นการตีกรอบให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ต้องพิจารณาเลือกลงทุนเฉพาะในตราสาร
สถาบันการเงิน
หรือองค์กรที่มีความเสี่ยงต่ำและมีมาตรฐานการกำกับดูแลจากหน่วยงานภาครัฐที่น่าเชื่อถือเท่านั้น
อันเป็นการป้องกันการใช้อำนาจตามอำเภอใจในการนำเงินของสมาชิกไปเสี่ยงในตลาดที่มีความผันผวนสูง
นอกจากนี้
เจตนารมณ์เชิงโครงสร้างของมาตรา 62 ยังมุ่งเน้นไปที่การส่งเสริมความเข้มแข็งของระบบเครือข่ายสหกรณ์
กฎหมายอนุญาตให้สหกรณ์ที่มีสภาพคล่องส่วนเกินสามารถนำเงินไปฝากหรือซื้อหุ้นของชุมนุมสหกรณ์หรือสหกรณ์อื่นที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ได้
ซึ่งกลไกนี้เป็นการแปลงเจตนารมณ์ตามหลักการสหกรณ์สากลข้อที่ 6 ว่าด้วยการร่วมมือกันระหว่างสหกรณ์ให้เป็นรูปธรรมทางกฎหมาย
ทำให้เม็ดเงินหล่อเลี้ยงอยู่ในระบบเศรษฐกิจของขบวนการสหกรณ์
ลดการพึ่งพิงแหล่งทุนจากสถาบันการเงินพาณิชย์ภายนอก
อย่างไรก็ตาม
ผู้ร่างกฎหมายได้ตระหนักถึงพลวัตของตลาดการเงินที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว
หากกำหนดประเภทการลงทุนไว้ตายตัวในพระราชบัญญัติเพียงอย่างเดียวอาจทำให้สหกรณ์สูญเสียโอกาสในการบริหารสภาพคล่อง
จึงได้บัญญัติเจตนารมณ์แห่งความยืดหยุ่นภายใต้การกำกับไว้ในอนุมาตรา (7)
โดยเปิดช่องให้คณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (คพช.)
ซึ่งเป็นองค์กรระดับชาติที่มีความเชี่ยวชาญ
มีอำนาจในการออกประกาศกำหนดการลงทุนประเภทอื่นๆ เพิ่มเติมได้
ทำให้สหกรณ์สามารถแสวงหาผลตอบแทนได้สอดคล้องกับวิวัฒนาการของนวัตกรรมทางการเงิน
โดยที่ยังคงอยู่ภายใต้การกลั่นกรองความเสี่ยงอย่างเป็นระบบ
3.
การลงทุนตามมาตรา 62 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์
พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (คำอธิบายรายข้อ)
การจัดสรรเงินทุนเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ตามมาตรา
62
แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 ถูกบัญญัติจำแนกออกเป็น
7 ประเภท ซึ่งแต่ละประเภทมีนัยสำคัญทางกฎหมาย กลไกความเสี่ยง
และวิธีปฏิบัติที่แตกต่างกัน ดังนี้
(1) ฝากในชุมนุมสหกรณ์หรือสหกรณ์อื่น
กฎหมายเปิดช่องให้สหกรณ์สามารถนำสภาพคล่องส่วนเกินไปฝากไว้ในเครือข่ายสหกรณ์ด้วยกัน
เพื่อเป็นการกระจายเงินทุนจากสหกรณ์ที่มีเงินล้นระบบไปยังสหกรณ์ที่มีความต้องการสินเชื่อสูง
การฝากเงินในลักษณะนี้ในทางนิติศาสตร์เศรษฐศาสตร์ถือเป็นนิติกรรมการให้สินเชื่อรูปแบบหนึ่ง
ซึ่งสหกรณ์ผู้ฝากต้องแบกรับความเสี่ยงด้านเครดิต (Credit Risk) ของสหกรณ์ผู้รับฝากอย่างเต็มที่ หากสหกรณ์ผู้รับฝากประสบปัญหาด้านสภาพคล่องหรือมีผลการดำเนินงานขาดทุนสะสมเกินกึ่งหนึ่งของทุนเรือนหุ้น
สหกรณ์ผู้ฝากมีหน้าที่ทางบัญชีที่จะต้องดำเนินการประมาณการและตั้งค่าเผื่อเงินฝากสหกรณ์อื่นสงสัยจะสูญ
เพื่อสะท้อนมูลค่าที่แท้จริงของสินทรัพย์ตามความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้น
กรณีตัวอย่าง สหกรณ์ออมทรัพย์แห่งหนึ่ง
จำกัด มีสภาพคล่องส่วนเกิน จึงทำสัญญานำเงินไปฝากไว้ที่ชุมนุมสหกรณ์........ จำกัด
หรือฝากไว้กับสหกรณ์อื่นที่มีความต้องการเงินทุนหมุนเวียน
(2) ฝากในธนาคาร
หรือสถาบันการเงินที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์การฝากเงินในระบบธนาคารเป็นช่องทางพื้นฐานที่สุดในการรักษาสภาพคล่อง
เนื่องจากสถาบันเหล่านี้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลอย่างเข้มงวดของธนาคารแห่งประเทศไทย
หรือกระทรวงการคลัง
กฎหมายอนุญาตให้ฝากเงินในธนาคารพาณิชย์ทั่วไปและธนาคารเฉพาะกิจของรัฐได้
ซึ่งถือเป็นสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องสูงที่สุดและมีความเสี่ยงจากการผิดนัดชำระหนี้ในระดับที่ต่ำมาก
จึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการบริหารเงินสดประจำวันของสหกรณ์
กรณีตัวอย่าง
สหกรณ์ออมทรัพย์เปิดบัญชีกระแสรายวัน บัญชีออมทรัพย์
หรือซื้อสลากออมทรัพย์กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)
ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) หรือธนาคารพาณิชย์เอกชนต่างๆ
(3) ซื้อหลักทรัพย์ของรัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ
การลงทุนในตราสารหนี้ภาครัฐถือเป็นการลงทุนที่มีความเสี่ยงต่ำที่สุด
กฎหมายอนุญาตให้ซื้อหลักทรัพย์ที่ออกโดยรัฐบาล หรือรัฐวิสาหกิจ อย่างไรก็ตาม
การใช้อนุมาตรานี้มีข้อควรระวังอย่างยิ่งในประเด็นสถานะทางกฎหมายของนิติบุคคลผู้ตราหลักทรัพย์
หากรัฐวิสาหกิจนั้นมีการแปรรูป โอนหุ้น
หรือเปลี่ยนโครงสร้างการถือครองจนพ้นสภาพจากการเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย
สหกรณ์จะไม่สามารถอ้างอิงอนุมาตรานี้ในการซื้อหลักทรัพย์ได้อีกต่อไป
และอาจต้องพิจารณาใช้อนุมาตราอื่นแทน นอกจากนี้ หากสหกรณ์มียอดรวมการลงทุนในสินทรัพย์กลุ่มนี้และกลุ่มอื่นตามกฎหมายเกินขีดจำกัดที่กำหนด
สหกรณ์จะถูกบังคับให้ต้องจัดตั้งคณะอนุกรรมการการลงทุนเพื่อกำกับดูแลความเสี่ยงโดยเฉพาะ
กรณีตัวอย่าง
การที่สหกรณ์เข้าประมูลซื้อพันธบัตรรัฐบาลไทย
พันธบัตรที่ออกโดยธนาคารแห่งประเทศไทย
หรือการซื้อหุ้นกู้ที่ออกโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
ซึ่งมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ
(4) ซื้อหุ้นของธนาคารที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์
กฎหมายอนุญาตให้สหกรณ์สามารถจัดสรรเงินทุนเข้าไปถือหุ้นในสถาบันการเงินได้
แต่มีข้อจำกัดอย่างเคร่งครัดว่าสถาบันการเงินนั้นจะต้องมีวัตถุประสงค์ตามกฎหมายหรือตราสารจัดตั้งที่ระบุไว้อย่างชัดแจ้งว่า
“เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์”
ทั้งนี้เพื่อป้องกันมิให้คณะกรรมการนำเงินของสมาชิกไปเก็งกำไรในหุ้นของธนาคารพาณิชย์ทั่วไปในตลาดหลักทรัพย์
กรณีตัวอย่าง
สหกรณ์สามารถใช้เงินทุนเข้าซื้อหุ้นของ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
(ธ.ก.ส.) ได้อย่างถูกต้องตามอนุมาตรานี้ เนื่องจากพระราชบัญญัติ ธ.ก.ส. พ.ศ. 2509
มาตรา 9 (1) ได้ระบุวัตถุประสงค์ในการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์ไว้อย่างชัดเจน
แต่ในทางตรงกันข้าม
สหกรณ์จะไม่สามารถอาศัยอนุมาตรานี้ในการไปซื้อหุ้นของธนาคารพาณิชย์เอกชน
หรือธนาคารเฉพาะกิจอื่นที่ไม่มีวัตถุประสงค์ดังกล่าวระบุไว้ในกฎหมายจัดตั้งได้
(5) ซื้อหุ้นของชุมนุมสหกรณ์หรือสหกรณ์อื่น
การลงทุนประเภทนี้เป็นการจัดสรรเงินทุนเพื่อสร้างความเข้มแข็งและบูรณาการห่วงโซ่คุณค่าในขบวนการสหกรณ์
การถือหุ้นในชุมนุมสหกรณ์เป็นการแสดงเจตจำนงในการเป็นสมาชิกระดับองค์กร
ซึ่งจะช่วยเพิ่มอำนาจการต่อรองทางธุรกิจและสร้างโครงข่ายสวัสดิการที่มั่นคง
อย่างไรก็ตาม การลงทุนถือหุ้นในสหกรณ์อื่นนั้นมักจะอ้างอิงถึงชุมนุมสหกรณ์เป็นหลัก
เนื่องจากการที่สหกรณ์หนึ่งจะไปถือหุ้นในสหกรณ์ขั้นปฐมอีกแห่งหนึ่งอาจมีข้อจำกัดทางกฎหมายเกี่ยวกับคุณสมบัติความเป็นสมาชิกภาพที่เป็นบุคคลธรรมดา
กรณีตัวอย่าง
สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนระดับตำบล
นำเงินส่วนหนึ่งไปซื้อหุ้นของชุมนุมสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ............. จำกัด
เพื่อเชื่อมโยงระบบการเงินและรับเงินปันผลจากการดำเนินงานของชุมนุมฯ
(6) ซื้อหุ้นของสถาบันที่ประกอบธุรกิจอันทำให้เกิดความสะดวกหรือส่งเสริมความเจริญแก่กิจการของสหกรณ์
อนุมาตรานี้มีความสำคัญในแง่ของการเปิดประตูให้สหกรณ์ลงทุนข้ามสายธุรกิจไปยังภาคเอกชน
หรือสถาบันการเงินอื่นที่ไม่ได้เข้าเกณฑ์อนุมาตรา (4) เพื่อแสวงหาเทคโนโลยีหรือนวัตกรรมใหม่ๆ ที่เอื้อประโยชน์ต่อองค์กร
แต่เนื่องจากการลงทุนในหุ้นเอกชนมีความเสี่ยงสูง
กฎหมายจึงกำหนดเงื่อนไขบังคับเด็ดขาดว่า “ต้องได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์” ก่อนการลงทุนเสมอ การพิจารณาจะขึ้นอยู่กับว่าสถาบันนั้นสามารถสร้าง
ความสะดวก เช่น การพัฒนาระบบซอฟต์แวร์ หรือ ความเจริญ เช่น
การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำแก่สหกรณ์ ได้อย่างเป็นรูปธรรมหรือไม่
กรณีตัวอย่าง
สหกรณ์มีมติขออนุมัตินายทะเบียนสหกรณ์เพื่อเข้าซื้อหุ้นสามัญของบริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง
ซึ่งบริษัทดังกล่าวเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านระบบสารสนเทศ (FinTech)
และตกลงที่จะให้บริการระบบแอปพลิเคชันธุรกรรมการเงินแก่สมาชิกสหกรณ์โดยไม่คิดค่าใช้จ่าย
หรือการซื้อหุ้นธนาคารที่มีการเชื่อมโยงระบบหักบัญชีเงินฝากสมาชิกโดยมีค่าธรรมเนียมพิเศษ
(7) ฝากหรือลงทุนอย่างอื่นตามที่คณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติกำหนด
บทบัญญัตินี้เป็นกลไกแบบมอบอำนาจที่ให้คณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (คพช.)
เป็นผู้ออกประกาศกำหนดช่องทางการลงทุนใหม่ๆ
เพื่อให้สหกรณ์สามารถปรับตัวรับมือกับพลวัตของตลาดการเงินได้ คพช.
ได้ใช้อำนาจนี้ออกประกาศหลายฉบับ เพื่อระบุประเภทตราสารทางการเงินที่ซับซ้อนขึ้นแต่ยังคงความปลอดภัย
เช่น ตราสารหนี้ภาคเอกชนที่มีความน่าเชื่อถือสูง หรือหน่วยลงทุนของกองทุนรวม
กรณีตัวอย่าง
การที่สหกรณ์นำเงินไปซื้อหุ้นกู้ของบริษัทโทรคมนาคมขนาดใหญ่ในตลาดหลักทรัพย์
ซึ่งหุ้นกู้ดังกล่าวได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือที่ระดับ A-
(Investment Grade) หรือการซื้อหน่วยลงทุนในกองทุนรวมที่รัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามประกาศของ
คพช.
4.
ความเชื่อมโยงของมาตรา 62 กับกฎกระทรวง
ระเบียบ ประกาศ และคำวินิจฉัยที่เกี่ยวข้อง
การตีความและการดำเนินการตามมาตรา 62
ไม่สามารถพิจารณาแยกส่วนได้อย่างเด็ดขาดเพียงมาตราเดียว
เนื่องจากกฎหมายสหกรณ์มีการออกแบบการกำกับดูแลแบบบูรณาการ ซึ่งเชื่อมโยงมาตรา 62
เข้ากับกฎหมายลำดับรองและแนวบรรทัดฐานต่างๆ ดังต่อไปนี้
4.1 มาตรา 62 กับประกาศคณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ เรื่อง
ข้อกำหนดการฝากหรือลงทุนอย่างอื่นของสหกรณ์ พ.ศ. 2563
ประกาศฉบับนี้มีสถานะเป็นกฎหมายลำดับรองที่ตราขึ้นโดยอาศัยฐานอำนาจโดยตรงจากมาตรา
62
(7) เพื่อขยายเพดานและระบุประเภทการลงทุนของสหกรณ์ให้มีความยืดหยุ่นและชัดเจนยิ่งขึ้น
โดยมีความเชื่อมโยงที่สำคัญคือ การขยายขอบเขตการลงทุนไปยังตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน
กฎหมายอนุญาตให้ลงทุนในบัตรเงินฝากธนาคาร ตั๋วแลกเงิน
ตั๋วสัญญาใช้เงินที่ธนาคารอาวัล ตราสารหนี้ธนาคารที่มิใช่รัฐวิสาหกิจ
รวมถึงหุ้นกู้บริษัทเอกชน และตราสารจากการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ โดยประกาศฯ ได้สร้างกลไกควบคุมความเสี่ยงด้านเครดิตที่เข้มงวด
กล่าวคือ ตราสารหนี้และหุ้นกู้เอกชนเหล่านั้นจะต้องได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือตั้งแต่ระดับ
A- ขึ้นไป จากสถาบันที่ ก.ล.ต. ให้ความเห็นชอบ
นอกจากนี้
ประกาศฯ ยังเชื่อมโยงมาตรา 62 เข้ากับตลาดทุนผ่านการลงทุนในกองทุนรวม
(Mutual Funds) โดยกำหนดเงื่อนไขว่า
สหกรณ์จะลงทุนในกองทุนรวมได้เฉพาะกรณีที่หน่วยลงทุนนั้นเป็นกองทุนที่รัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
หรือเป็นหน่วยลงทุนของกองทุนรวมที่มีวัตถุประสงค์ในการลงทุนสอดคล้องกับตราสารที่ระบุไว้ในมาตรา
62 เท่านั้น การจำกัดเพดานความเสี่ยงยังถูกระบุไว้อย่างชัดเจน
ในข้อ 4 ของประกาศฯ ว่าการลงทุนในหน่วยลงทุนของกองทุนรวมที่รัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นโดยความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและอยู่ในการกำกับดูแลของคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์
เมื่อรวมกันแล้วจะต้องไม่เกินทุนสำรองของสหกรณ์
และต้องได้รับมติอนุมัติจากที่ประชุมใหญ่ก่อนดำเนินการ ทั้งนี้ ประกาศฯ ได้ป้องกันความเสี่ยง
โดยห้ามสหกรณ์ลงทุนในหุ้นกู้ที่มีความซับซ้อน เช่น หุ้นกู้ที่มีอนุพันธ์แฝง (Structured
Bonds) และหุ้นกู้ไม่กำหนดอายุไถ่ถอน (Perpetual Bonds) อย่างเด็ดขาด
4.2 มาตรา 62 กับมติคณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (คพช.)
คพช. ถือเป็นองค์กรกำหนดนโยบาย
ที่มีอำนาจวินิจฉัยและชี้ขาดทิศทางการลงทุนของสหกรณ์ทั้งระบบ มติของ คพช.
เป็นเสมือนบรรทัดฐานที่ขยายความเจตนารมณ์ของมาตรา 62 ความเชื่อมโยงที่สำคัญสะท้อนผ่านมติที่ระมัดระวังและรัดกุม เช่น กรณีที่
คพช. มีมติไม่อนุมัติให้สหกรณ์ลงทุนในหุ้นกู้ด้อยสิทธิ
ของธนาคารพาณิชย์หรือสถาบันการเงินทุกแห่ง
เนื่องจากถือว่ามีความเสี่ยงในลำดับการได้รับชำระหนี้คืนที่ด้อยกว่าเจ้าหนี้สามัญ
ซึ่งขัดต่อหลักการคุ้มครองเงินต้น ในทำนองเดียวกัน มติ คพช. ครั้งที่ 5/2562
ได้ตอกย้ำจุดยืนนี้โดยปฏิเสธการอนุญาตให้สหกรณ์ลงทุนในหุ้นกู้ไม่มีอายุ
(Perpetual Bond) โดยให้เหตุผลว่ามีความเสี่ยงที่ผลตอบแทนจริงจะต่ำกว่าที่ระบุ
และขาดสภาพคล่องในตลาดรอง
ในกรณีของอนุพันธ์ทางการเงิน (Derivatives)
คพช. ได้ตีความมาตรา 62 อย่างเคร่งครัด
โดยมีมติห้ามสหกรณ์ลงทุนในกองทุนเปิดใดๆ
ที่มีนโยบายนำเงินไปจัดสรรในสัญญาซื้อขายล่วงหน้า (เช่น กองทุน SCBSFF) เนื่องจากถือเป็นธุรกรรมที่มีความเสี่ยงสูงถึงร้อยละ 100 ซึ่งเกินขอบเขตเจตนารมณ์การลงทุนเพื่อความมั่นคงของสหกรณ์ แม้แต่กรณีของกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานอนาคตประเทศไทย
(TFFIF) คพช. ก็มีมติไม่เห็นชอบ
เนื่องจากตีความตามตัวอักษรแล้วพบว่าไม่ใช่กองทุนที่จัดตั้งโดยรัฐวิสาหกิจโดยตรงตามที่ประกาศกำหนด
การตีความกฎหมายอย่างเคร่งครัดผ่านมติเหล่านี้
ล้วนตอกย้ำหลักการความปลอดภัยของเงินทุนสมาชิกเป็นลำดับแรก
4.3 มาตรา 62 กับกฎกระทรวงการดำเนินงานและการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
พ.ศ. 2564
กฎกระทรวงฉบับนี้ออกตามความในมาตรา 89/2
ซึ่งเป็นบทบัญญัติใหม่ที่เพิ่มเข้ามาเพื่อยกระดับการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยนให้มีมาตรฐานเทียบเคียงได้กับสถาบันการเงิน
ความเชื่อมโยงกับมาตรา 62 อยู่ที่การสร้างโครงสร้างธรรมาภิบาลเพื่อการควบคุมการลงทุน
กฎกระทรวงกำหนดให้คณะกรรมการดำเนินการมีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องจัดทำนโยบายและแผนเกี่ยวกับการลงทุน
การฝากเงิน และการกู้ยืมเงิน เพื่อเสนอต่อที่ประชุมใหญ่พิจารณาอนุมัติ
อันเป็นการดึงอำนาจการตัดสินใจขั้นสูงสุดกลับไปสู่มวลสมาชิก นอกจากนี้
ยังมีข้อบังคับให้สหกรณ์ต้องจัดให้มีนโยบายการบริหารความเสี่ยง (Risk
Management) ที่ครอบคลุมไปถึงการบริหารสินทรัพย์และหนี้สิน (ALM)
เพื่อรองรับความผันผวนด้านสภาพคล่องจากการนำเงินออกไปแสวงหาผลประโยชน์ตามมาตรา
62 ด้วยการวางโครงสร้างการกำกับดูแลนี้ การลงทุนตามมาตรา 62
จึงไม่ได้เป็นเพียงการซื้อขายหลักทรัพย์
แต่เป็นกระบวนการบริหารความเสี่ยงระดับองค์กร
4.4 มาตรา 62 กับกฎกระทรวงการฝากเงินและการลงทุนของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
พ.ศ. 2567
หากประกาศ คพช. พ.ศ. 2563
คือเครื่องมือที่กำหนดประเภทของการลงทุน กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2567
นี้ก็คือเครื่องมือที่กำหนดขนาดและปริมาณของการลงทุนเพื่อป้องกันความเสี่ยงจากการกระจุกตัว
(Concentration Risk) กฎกระทรวงได้เชื่อมโยงการใช้อำนาจตามมาตรา
62 ผ่านข้อจำกัด 2 ระดับหลัก ได้แก่
ประการแรก การกำหนดขีดจำกัดรายนิติบุคคล โดยสหกรณ์จะนำเงินไปฝากหรือลงทุนตามมาตรา 62
ในนิติบุคคลใดๆ ได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์
เพื่อไม่ให้ความมั่นคงของสหกรณ์ผูกติดกับกิจการใดกิจการหนึ่งมากเกินไป
(เว้นแต่การลงทุนในหลักทรัพย์รัฐบาลหรือฝากชุมนุมต้นสังกัด)
ประการที่สอง
กฎกระทรวงได้กำหนดขีดจำกัดรวม สำหรับการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงระดับรองลงมา
ได้แก่ การซื้อหลักทรัพย์รัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังไม่ค้ำประกัน
การซื้อหุ้นธนาคารที่ช่วยเหลือสหกรณ์ การซื้อหุ้นสถาบันที่ส่งเสริมความเจริญ
และการลงทุนอื่นๆ ตามที่ คพช. กำหนด เมื่อนำสินทรัพย์เหล่านี้มารวมกันทั้งหมด
จะต้องไม่เกินเพดาน 100% ของทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์
ตลอดจนต้องได้รับความเห็นชอบแผนและวงเงินการลงทุนจากที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์หรือชุมนุมสหกรณ์นั้น
ทั้งนี้ กฎกระทรวงยังได้วางบทเฉพาะกาลให้เวลาปรับตัว สำหรับสหกรณ์ที่ลงทุนเกินสัดส่วนอยู่ก่อนแล้ว
โดยอนุญาตให้ทยอยลดสัดส่วนรายนิติบุคคลลงภายใน 5 ปี
และลดสัดส่วนรวมลงให้ได้ภายใน 10 ปี
โดยต้องจัดทำแผนเสนอที่ประชุมใหญ่ทุกปี
4.5 มาตรา 62 กับระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์
ว่าด้วยการรับจดทะเบียนข้อบังคับเกี่ยวกับคณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยงและคณะอนุกรรมการการลงทุน
พ.ศ. 2564
ระเบียบฉบับนี้ทำหน้าที่สร้างกลไกการกรองความเสี่ยงในเชิงโครงสร้างองค์กร
เพื่อป้องกันความล้มเหลวจากการตัดสินใจของคณะกรรมการเพียงลำพัง
โดยอาศัยระดับการใช้เม็ดเงินลงทุนตามมาตรา 62 เป็นตัวกำหนด
กฎหมายกำหนดว่า หากสหกรณ์มีการนำเงินไปลงทุนตามมาตรา 62 (3) ถึง
(7) แล้วมีสัดส่วนของเงินลงทุนรวมกันมากกว่าร้อยละ 20
ของฐานทุน (ทุนเรือนหุ้นรวมทุนสำรอง) หรือมีปริมาณเงินลงทุนเกินกว่า
1,000 ล้านบาทขึ้นไป
สหกรณ์แห่งนั้นจะมีภาระผูกพันทางกฎหมายที่จะต้องแก้ไขข้อบังคับและจัดตั้งคณะอนุกรรมการการลงทุนทันที
เพื่อสร้างระบบการคานอำนาจที่มีประสิทธิภาพ
ระเบียบได้บังคับให้ต้องจัดตั้งคณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยงขึ้นมาประกบด้วย
โดยกำหนดหลักการแบ่งแยกหน้าที่อิสระอย่างเด็ดขาด
ว่าอนุกรรมการของทั้งสองคณะจะต้องไม่เป็นบุคคลคนเดียวกัน
คณะอนุกรรมการการลงทุนจะมีหน้าที่วิเคราะห์ วางแผน
และอนุมัติผลประโยชน์จากการลงทุน
ขณะที่คณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยงจะเป็นผู้ทำหน้าที่ประเมิน ทบทวน
และตรวจสอบความเพียงพอของนโยบาย
เพื่อไม่ให้สหกรณ์ก้าวล่วงเข้าไปในดินแดนของความเสี่ยงที่รับไม่ได้
4.6 มาตรา 62 กับระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์
ว่าด้วยหลักเกณฑ์การพิจารณาให้ความเห็นชอบในการซื้อหุ้นของสถาบันที่ประกอบธุรกิจอันทำให้เกิดความสะดวกหรือส่งเสริมความเจริญแก่กิจการของสหกรณ์
พ.ศ. 2567
ระเบียบฉบับนี้เป็นคู่มือปฏิบัติที่ขยายความเงื่อนไขของมาตรา
62
(6) อย่างละเอียด
เพื่อใช้เป็นบรรทัดฐานในการใช้อำนาจของนายทะเบียนสหกรณ์
การลงทุนภายใต้อนุมาตรานี้มีความเสี่ยงเนื่องจากเป็นการซื้อหุ้นสามัญของเอกชน
ระเบียบจึงได้วางมาตรการสกัดกั้นเพื่อความปลอดภัยหลายประการ
เริ่มจากข้อจำกัดด้านแหล่งเงินลงทุน สหกรณ์ที่จะยื่นขออนุมัติได้จะต้องมีเงินคงเหลือจากการดำเนินธุรกิจปกติ
กฎหมายห้ามอย่างเด็ดขาดมิให้สหกรณ์อาศัยการก่อหนี้หรือกู้ยืมเงินระยะยาวจากสถาบันการเงินภายนอก
เพื่อนำมาแสวงหากำไรส่วนต่างจากการซื้อหุ้นตามมาตรานี้
นอกจากนี้ การตีความคำว่า “ความสะดวก” และ “ส่งเสริมความเจริญ” ได้ถูกวางกรอบไว้อย่างเป็นรูปธรรม โดยแบ่งเป็นกรณีของ “บริษัทเอกชน” (เช่น การให้ความช่วยเหลือด้านสถานที่
การบริจาคทุนประเดิม หรือการพัฒนาระบบซอฟต์แวร์โดยไม่คิดมูลค่าแบบสัญญาจ้างทำของ)
และกรณีของ “สถาบันการเงิน” (เช่น
การยกเว้นค่าธรรมเนียมธุรกรรม หรือการปล่อยสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำพิเศษให้สหกรณ์) เพื่อรับประกันความมั่นคงขั้นสูงสุด
สถาบันหรือบริษัทเป้าหมายที่จะเข้าซื้อหุ้นจะต้องมีปัจจัยพื้นฐานที่แข็งแกร่ง
โดยต้องได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือด้านเครดิตที่ระดับ AA ขึ้นไป และการอนุมัติของนายทะเบียนจะมีผลบังคับให้ดำเนินการได้เฉพาะในรอบปีบัญชีที่ยื่นคำขอเท่านั้น
หากข้ามปีงบประมาณแล้วประสงค์จะลงทุนเพิ่ม
สหกรณ์จะต้องเริ่มต้นกระบวนการขออนุมัติใหม่ทั้งหมด
4.7 มาตรา 62 กับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา
คำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกามีบทบาทสำคัญยิ่งในการสร้างบรรทัดฐานทางกฎหมายเกี่ยวกับการลงทุนของสหกรณ์
การตีความอย่างเคร่งครัดช่วยรักษาเจตนารมณ์ของมาตรา 62
ไว้ได้อย่างเหนียวแน่น ดังปรากฏในกรณีตัวอย่างที่สำคัญ
กรณีธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย
กฤษฎีกาเคยวินิจฉัยข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่สหกรณ์ประสงค์จะซื้อหุ้นธนาคารอิสลามฯ
โดยอ้างอิงมาตรา 62 (4) กฤษฎีกาตีความว่า
การที่สหกรณ์จะอาศัยช่องทางอนุมาตรา (4) ได้นั้น
กฎหมายจัดตั้งหรือตราสารของธนาคารพาณิชย์แห่งนั้นจะต้องระบุวัตถุประสงค์ไว้อย่างชัดแจ้งว่า
“เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์” (ดังเช่นกรณีของ ธ.ก.ส.) เมื่อกฎหมายจัดตั้งธนาคารอิสลามฯ
ไม่มีวัตถุประสงค์นี้ระบุไว้โดยตรง สหกรณ์จึงไม่อาจซื้อหุ้นตามอนุมาตรา (4)
ได้ หากประสงค์จะลงทุนจะต้องเปลี่ยนไปใช้ช่องทางตามอนุมาตรา (6)
ซึ่งกระบวนการจะยุ่งยากขึ้นและต้องขออนุมัติจากนายทะเบียนสหกรณ์ก่อน
กรณีสถานะของธนาคารกรุงไทย
คำวินิจฉัยเรื่องเสร็จที่ 1397/2563
ได้เปลี่ยนอำนาจการลงทุนของสหกรณ์ โดยกฤษฎีกาวินิจฉัยว่า
ธนาคารกรุงไทยมิได้มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจอีกต่อไป เนื่องจากกองทุนฟื้นฟูฯ
ซึ่งถือหุ้นใหญ่นั้น ไม่ได้มีสถานะเป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ
นัยยะทางกฎหมายที่กระทบต่อมาตรา 62 โดยตรงคือ
สหกรณ์ไม่สามารถนำเงินไปซื้อตราสารหนี้ของธนาคารกรุงไทยโดยอ้างความคุ้มครองตามมาตรา
62 (3) (หมวดหลักทรัพย์รัฐวิสาหกิจ) ได้อีกต่อไป
การลงทุนในตราสารหนี้ของธนาคารกรุงไทยนับแต่นั้น
จะถูกจัดหมวดหมู่ให้ไปอยู่ในส่วนของตราสารหนี้ธนาคารพาณิชย์เอกชน ตามประกาศ คพช.
ซึ่งมีข้อจำกัดที่เข้มงวดกว่ามาก
4.8 มาตรา 62 กับระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการบัญชีของสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร พ.ศ.
2563
ระเบียบการบัญชีเป็นเสมือนกระจกเงาที่สะท้อนผลลัพธ์และความเสี่ยงเชิงเศรษฐกิจที่เกิดจากการนำเงินไปลงทุนตามมาตรา
62
ให้ปรากฏในงบการเงินอย่างโปร่งใส ความเชื่อมโยงที่สำคัญมีดังนี้
การวัดมูลค่าทางเศรษฐศาสตร์
สินทรัพย์ที่ได้จากการลงทุน เช่น หุ้นกู้ พันธบัตร
หรือหน่วยลงทุน
จะต้องถูกบันทึกรับรู้เป็นสินทรัพย์เมื่อมีราคาทุนที่สามารถวัดมูลค่าได้อย่างน่าเชื่อถือ
หากเป็นตราสารหนี้ที่คณะกรรมการมีนัยตั้งใจถือจนครบกำหนด
ให้แสดงมูลค่าในงบดุลด้วยราคาทุนตัดจำหน่าย แต่หากเป็นหลักทรัพย์ที่เผื่อขาย
กฎหมายบัญชีบังคับให้ต้องตีราคาวัดมูลค่าด้วยมูลค่ายุติธรรม ณ วันสิ้นปีทางบัญชี
เพื่อให้งบการเงินสะท้อนมูลค่าความเป็นจริงของตลาด
การรับรู้การด้อยค่า
หากสหกรณ์นำเงินไปลงทุนในตราสารใดแล้วเกิดเหตุการณ์ที่ทำให้ตราสารนั้นเกิดการด้อยค่า
เช่น บริษัทผู้ออกตราสารล้มละลาย ประสบปัญหาขาดสภาพคล่อง
หรือถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือจนกลายเป็น Junk Bond ระเบียบบังคับให้สหกรณ์มีหน้าที่ต้องบันทึกรับรู้ผลขาดทุนจากการด้อยค่าของเงินลงทุนนั้นในงบกำไรขาดทุนทันที
ห้ามมิให้สหกรณ์นำสินทรัพย์และหนี้สินที่ขาดทุนมาหักกลบกันโดยพละการเพื่อซ่อนเร้นผลประกอบการ
ผลกระทบกรณีเงินฝากสหกรณ์อื่น
สำหรับการใช้ช่องทางตามมาตรา 62
(1) ในการฝากเงินข้ามสหกรณ์ ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์
ว่าด้วยการบัญชีของสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2563 ข้อ 16 กำหนดอย่างชัดเจนว่า
(1)
กรณีเงินฝากสหกรณ์อื่นที่มีกำหนดชำระคืนแล้วแต่สหกรณ์ผู้รับฝากไม่สามารถจ่ายคืนเงินฝากได้ให้สหกรณ์ผู้ฝากรายงานเงินฝากสหกรณ์อื่นที่ถอนไม่ได้ต่อที่ประชุมคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์
และสหกรณ์ผู้ฝากต้องประมาณการค่าเผื่อเงินฝากสหกรณ์อื่นสงสัยจะสูญเต็มจำนวนเงินฝากที่ถอนคืนไม่ได้
(2)
กรณีสหกรณ์ผู้รับฝากมีผลการดำเนินงานขาดทุนสะสมเกินกึ่งหนึ่งของทุนเรือนหุ้นและงบแสดงฐานะการเงินมีข้อมูลที่แสดงให้เห็นว่า
สหกรณ์ผู้รับฝากขาดสภาพคล่องไม่มีเงินทุนหมุนเวียนเพียงพอที่จะจ่ายคืนเงินฝากได้
และไม่ได้ดำเนินการจัดทำแผนปรับปรุงการดำเนินงานแต่อย่างใดให้สหกรณ์ผู้ฝากบันทึกค่าเผื่อเงินฝากสหกรณ์อื่นสงสัยจะสูญเต็มจำนวนของเงินฝากนั้น
แต่หากสหกรณ์ผู้รับฝากอยู่ในระหว่างการจัดทำแผนปรับปรุงการดำเนินงานของสหกรณ์ตามคำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ให้สหกรณ์ผู้ฝากทยอยบันทึกค่าเผื่อเงินฝากสหกรณ์อื่นสงสัยจะสูญตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ไว้ในแผนปรับปรุงการดำเนินงานนั้น
ถ้าสหกรณ์ผู้รับฝากมีฐานะการเงินดีขึ้นโดยงบแสดงฐานะการเงินของสหกรณ์ผู้รับฝากไม่ปรากฏผลขาดทุนสะสมแล้ว
หรือสหกรณ์ผู้ฝากได้รับเงินฝากคืน
ให้สหกรณ์ผู้ฝากระงับการบันทึกค่าเผื่อเงินฝากสหกรณ์อื่นสงสัยจะสูญ
ซึ่งการตั้งค่าเผื่อหนี้สงสัยจะสูญนี้จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อผลกำไรสุทธิ
และทำให้อัตราการจ่ายเงินปันผลหรือเงินเฉลี่ยคืนของสหกรณ์ผู้ฝากลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
อันเป็นการสร้างความตระหนักรู้ให้คณะกรรมการต้องระมัดระวังในการเลือกลงทุน
4.9 มาตรา 62
กับข้อควรระมัดระวังอื่น ๆ
เพื่ออุดช่องโหว่และสร้างความกระจ่างในการตีความมาตรา
62
ประเด็นที่สะท้อนความเชื่อมโยงอย่างชัดเจนคือ
การบริหารความเสี่ยงด้านเครดิต (Credit Risk) จากการฝากเงิน มีแนวทางที่สำคัญว่า
การนำเงินไปฝากไว้กับสหกรณ์อื่นตามมาตรา 62 (1) นั้น
ให้ถือว่ามีนัยยะทางความเสี่ยงเสมือนการปล่อยสินเชื่อหรือการให้กู้ยืมเงินทุกประการ
ดังนั้น สำหรับสหกรณ์ขนาดใหญ่
เมื่อนำวงเงินฝากไปรวมกับวงเงินกู้ยืมที่ให้แก่สหกรณ์เป้าหมายใดสหกรณ์หนึ่งแล้ว
ยอดรวมทั้งหมดจะต้องไม่เกินเพดานที่กฎหมายกำหนดเพื่อป้องกันการกระจุกตัวของความเสี่ยง
นอกจากนี้ ภายหลังการประกาศใช้กฎกระทรวงฯ
พ.ศ. 2567
ได้มีหนังสือซักซ้อมชี้แจงแนวทางการปรับตัวสำหรับสหกรณ์ที่มีสัดส่วนเงินลงทุนล้นระบบ
โดยเน้นย้ำถึงกลไกการบรรเทาผลกระทบ
สหกรณ์จะได้รับโอกาสในการจัดทำแผนลดสัดส่วนแบบค่อยเป็นค่อยไปภายใน 5 ถึง 10 ปี
และในระหว่างช่วงรอยต่อของการบังคับใช้กฎหมาย
สหกรณ์สามารถบริหารฐานทุนใหม่โดยพิจารณานำเงินรับฝากจากสมาชิกเข้ามาเป็นองค์ประกอบในการคำนวณปรับปรุงฐานเพื่อให้มีพื้นที่สำหรับการลงทุนที่ยืดหยุ่นขึ้นได้
การห้ามอนุมัติการลงทุนย้อนหลัง
การตัดสินใจลงทุนใดๆ
ที่ข้ามขั้นตอนหรือละเมิดเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด เช่น
การด่วนซื้อหุ้นโดยยังไม่ได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์
หรือการซื้อหน่วยลงทุนที่ผิดประเภทตามประกาศ คพช.
แล้วนำมาขออนุมัติเยียวยาในภายหลัง หน่วยงานกำกับดูแลไม่สามารถให้ความเห็นชอบย้อนหลังเพื่อล้างความผิดได้
หากเกิดความเสียหายทางทรัพย์สิน
คณะกรรมการดำเนินการที่อนุมัติการลงทุนนั้นจะต้องรับผิดชอบชดใช้ความเสียหายเป็นการส่วนตัว
การตีความขอบเขตทุนสำรอง
เงินที่สหกรณ์จะนำมาใช้ลงทุนหรือฝากเงินนั้น
มีข้อจำกัดที่พัวพันกับทุนสำรอง คณะกรรมการกฤษฎีกา (เรื่องเสร็จที่ 830/2563) วินิจฉัยว่า
ทุนสำรองที่กันไว้ตามมาตรา 60 ร้อยละ 10 ของกำไรสุทธินั้น กฎหมายอนุญาตให้ถอนได้เฉพาะเพื่อชดเชยการขาดทุน
หรือเพื่อจัดสรรให้สหกรณ์ที่แยกตัวออกไปเท่านั้น
สหกรณ์ไม่สามารถอ้างอิงหรือนำส่วนของทุนสำรองตามบัญชีไปใช้ดำเนินงานเพื่อการลงทุนอื่นที่ขัดแย้งต่อเจตนารมณ์ดั้งเดิมของการตั้งสำรองได้
5.
สถาบันที่สหกรณ์สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้
และสถาบันที่สหกรณ์ไม่สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้
เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนและสามารถนำไปประยุกต์ใช้ในการตัดสินใจในการจำแนกประเภทของสถาบันและนิติบุคคลที่สหกรณ์สามารถทำธุรกรรมด้วยได้
และกลุ่มที่ถูกสั่งห้ามหรือมีข้อจำกัดอย่างเด็ดขาด จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง
โดยสามารถสรุปและนำเสนอผ่านโครงสร้างข้อมูลดังต่อไปนี้
ตารางที่
1 สถาบันที่สหกรณ์สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้
และสถาบันที่สหกรณ์ไม่สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้
|
หมวดหมู่การลงทุน |
สถาบัน/ตราสาร
ที่สหกรณ์สามารถนำเงินไปลงทุนได้ (ภายใต้เงื่อนไข) |
สถาบัน/ตราสาร ที่สหกรณ์
ไม่สามารถนำเงินไปลงทุนได้ (หรือมีมติห้าม) |
เหตุผลรองรับทางกฎหมายและมติ คพช.
ที่เกี่ยวข้อง |
|
ธนาคารและสถาบันการเงินของรัฐ |
- ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร
(ธ.ก.ส.) - ธนาคารออมสิน - ธนาคารอาคารสงเคราะห์
(ธอส.) |
- การซื้อหุ้นธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย
(โดยอ้างอิงมาตรา 62(4)) |
พ.ร.บ. ธนาคารอิสลามฯ
ไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยสหกรณ์ระบุไว้ชัดเจนเหมือน ธ.ก.ส.
หากจะซื้อต้องขออนุมัติ ม.62(6) ก่อน |
|
ตราสารหนี้บริษัทเอกชน
/ หุ้นกู้ |
- หุ้นกู้ไม่ด้อยสิทธิ
บมจ. ควอลิตี้เฮ้าส์
- หุ้นกู้ บมจ.
ช.การช่าง - หุ้นกู้มีหลักประกัน
กลุ่มบริษัทผลิตไฟฟ้า |
- หุ้นกู้ด้อยสิทธิ
(Subordinated Bond) ของทุกธนาคารพาณิชย์ (เช่น SCB,
KTB, TISCO) - หุ้นสามัญทั่วไป
(เช่น บมจ. ฮานาไมโครอิเล็คโทรนิคส) |
คพช.
ห้ามลงทุนในหุ้นกู้ด้อยสิทธิโดยเด็ดขาด เนื่องจากความเสี่ยงสูงกว่าเกณฑ์
หุ้นสามัญก็ลงทุนไม่ได้หากไม่เข้าเกณฑ์ส่งเสริมกิจการ |
|
ตราสารอนุพันธ์
และตราสารลักษณะพิเศษ |
ไม่มีตราสารในกลุ่มนี้ที่อนุญาต |
- หุ้นกู้ที่มีอนุพันธ์แฝง
(Structured Bonds)
- หุ้นกู้ไม่มีกำหนดอายุไถ่ถอน
(Perpetual Bonds) |
มีความผันผวนสูง
มีความเสี่ยงที่ผลตอบแทนจริงจะต่ำกว่าที่ระบุ ขาดสภาพคล่อง
และอาจสูญเงินต้นหากบริษัทเลิกกิจการ |
|
กองทุนรวม (Mutual
Funds) |
- กองทุนรวมวายุภักษ์
หนึ่ง (ป 2546) (หนังสือ คพช. ที่ กษ 1104/12795 ลงวันที่ 7 พ.ย. 2546)
- หน่วยลงทุนที่รัฐวิสาหกิจตั้งโดยมติ
ครม. (กลต. กำกับดูแล) |
- กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานอนาคตประเทศไทย
(TFFIF)
- กองทุนเปิด SCBSFF
(SCB)
- กองทุนรวมวายุภักษ์หนึ่ง
(ปี พ.ศ. 2567) |
TFFIF ไม่เข้าเกณฑ์กองทุนที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้จัดตั้งโดยตรง
SCBSFF มีการทำธุรกรรมสัญญาซื้อขายล่วงหน้า (Derivatives)
มีความเสี่ยง 100% ต่อเงินต้น
สหกรณ์ไม่สามารถลงทุนได้
เนื่องจากกระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกันเงินลงทุนและผลตอบแทน
โดยการจ่ายคืนขึ้นอยู่กับมูลค่าทรัพย์สินสุทธิ (NAV) ตามราคาตลาด ซึ่งถือเป็นความเสี่ยงที่ไม่อนุญาตตามมาตรา 62 (7) (https://cpd.go.th/content-page/item/8004-newscpd_27dec2567-1.html) |
|
การลงทุนข้ามสถาบันอื่น |
- การฝากเงินในสหกรณ์และชุมนุมสหกรณ์ทั่วไปที่มีฐานะการเงินมั่นคง |
- ตั๋วสัญญาใช้เงิน
บมจ. บางกอกสหประกันภัย |
เป็นการลงทุนนอกขอบเขต
และกรณีนี้พยายามขออนุมัติย้อนหลังซึ่ง คพช. และกฤษฎีกาไม่อนุญาตโดยเด็ดขาด |
ตารางที่
2 สถาบันและสินทรัพย์ที่สหกรณ์สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้
|
กลุ่มสถาบันทางการเงิน / นิติบุคคล |
ประเภทธุรกรรมหรือหลักทรัพย์ที่ได้รับอนุญาตตามกฎหมาย |
เงื่อนไขบังคับหรือข้อสังเกตเพิ่มเติม |
|
สหกรณ์และชุมนุมสหกรณ์ |
ฝากเงิน,
ซื้อบัตรเงินฝาก, ซื้อตั๋วสัญญาใช้เงิน,
ซื้อหุ้นของชุมนุมสหกรณ์ |
ต้องเป็นชุมนุมสหกรณ์ที่สหกรณ์ผู้ลงทุนเป็นสมาชิกอยู่
และต้องตั้งค่าเผื่อหนี้สงสัยจะสูญหากสหกรณ์รับฝากมีปัญหา |
|
ธนาคารพาณิชย์ทั่วไป |
เปิดบัญชีเงินฝาก,
ซื้อบัตรเงินฝาก, ตั๋วแลกเงิน, ตั๋วสัญญาใช้เงินที่ธนาคารออก หรือรับรอง/สลักหลัง/รับอาวัล |
ตราสารเหล่านั้นต้องไม่มีข้อจำกัดความรับผิดของธนาคาร
ถือเป็นการฝากเพื่อบริหารสภาพคล่องหมุนเวียน |
|
ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ
(SFIs) |
ฝากเงิน,
หรือ "ซื้อหุ้น" ของธนาคารที่มีวัตถุประสงค์เกื้อหนุนสหกรณ์โดยตรง |
ปัจจุบันกฤษฎีกาตีความว่าเข้าเงื่อนไขเฉพาะ
ธ.ก.ส. เท่านั้น ที่สามารถซื้อหุ้นได้โดยตรงตามมาตรา 62
(4) |
|
กระทรวงการคลัง /
รัฐบาล |
ซื้อตั๋วเงินคลัง,
พันธบัตรรัฐบาล, พันธบัตรออมทรัพย์ |
ถือเป็นสินทรัพย์ปราศจากความเสี่ยง
และได้รับสิทธิยกเว้นเพดานกระจุกตัว 10% ตามกฎกระทรวง
พ.ศ. 2567 |
|
กลุ่มสถาบันทางการเงิน / นิติบุคคล |
ประเภทธุรกรรมหรือหลักทรัพย์ที่ได้รับอนุญาตตามกฎหมาย |
เงื่อนไขบังคับหรือข้อสังเกตเพิ่มเติม |
|
รัฐวิสาหกิจ |
ซื้อพันธบัตร,
หุ้น, หุ้นกู้, หน่วยลงทุนของกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานที่รัฐวิสาหกิจจัดตั้ง |
กองทุนรวมต้องได้รับความเห็นชอบจาก
ครม. และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ก.ล.ต. อย่างถูกต้อง |
|
บริษัทเงินทุน /
เครดิตฟองซิเอร์ |
ซื้อบัตรเงินฝาก
หรือใบรับฝากเงิน ที่ออกโดยสถาบันดังกล่าว |
เงื่อนไขเด็ดขาด
ต้องเป็นบัญชี/บัตรเงินฝากที่ สถาบันคุ้มครองเงินฝาก (DPA)
ให้การประกัน ครอบคลุมทั้งต้นและดอกเบี้ย |
|
นิติบุคคลเฉพาะกิจ (SPV) |
ซื้อตราสารแสดงสิทธิในหนี้ที่เกิดจากกระบวนการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์
(Securitization) |
ตราสารต้องได้รับการจัดอันดับเครดิตไม่ต่ำกว่า
A-
จากบริษัทจัดอันดับที่สำนักงาน ก.ล.ต. รับรอง |
|
บริษัทเอกชนทั่วไป
(ออกตราสาร) |
ซื้อหุ้นกู้เอกชน (Corporate
Bond) |
ต้องเป็นหุ้นกู้ไม่ด้อยสิทธิ
หรือมีหลักประกัน และที่สำคัญต้องมีเรตติ้ง A- ขึ้นไป |
|
นิติบุคคลอื่นที่ส่งเสริมสหกรณ์ |
ซื้อหุ้นของสถาบัน
นิติบุคคล หรือบริษัทเอกชนที่ประกอบธุรกิจที่นำมาซึ่งความสะดวก/เจริญแก่สหกรณ์ |
ต้องทำโครงการเสนอและ
ได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์ก่อน การลงทุนเสมอ จึงจะมีผลสมบูรณ์ |
ตารางที่
3 สถาบันและสินทรัพย์ที่สหกรณ์สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้
|
กลุ่มสถาบันเป้าหมาย |
สถาบันที่สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนได้ |
สถาบันที่ไม่สามารถนำเงินไปลงทุนได้ |
หลักเกณฑ์และหมายเหตุประกอบ |
|
1. ภาคสถาบันการเงิน |
- ธนาคารพาณิชย์ที่จดทะเบียนจัดตั้งในประเทศไทย
- สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (SFIs)
เช่น ธนาคารออมสิน ธอส. ธ.ก.ส.
- บริษัทเงินทุน /
บริษัทเครดิตฟองซิเอร์ (เฉพาะกรณีที่กองทุนฟื้นฟูฯ ค้ำประกัน) |
- สถาบันการเงินและธนาคารต่างประเทศที่ไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายไทย
- สถาบันที่ให้บริการแพลตฟอร์มสินทรัพย์ดิจิทัล
(Crypto Exchange) หรือธุรกิจกระจายศูนย์ (DeFi) |
การฝากเงินในธนาคารพาณิชย์ทำได้เพื่อการบริหารสภาพคล่อง
แต่ห้ามซื้อหุ้นธนาคารพาณิชย์ทั่วไปเพื่อเก็งกำไรในตลาดหลักทรัพย์ |
|
2. ภาครัฐและรัฐวิสาหกิจ |
- รัฐบาลไทย (ผ่านตราสารหนี้
พันธบัตรรัฐบาล)
- รัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายเฉพาะ (เช่น
กฟผ. รฟท.) ผ่านการซื้อพันธบัตรที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน
หรือการลงทุนในหุ้นตามเกณฑ์ คพช. |
- องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
หรือหน่วยงานรัฐที่ออกตราสารหนี้โดยปราศจากการค้ำประกันจากกระทรวงการคลัง
(เว้นแต่จะได้รับยกเว้นจาก คพช. โดยเฉพาะ) |
การลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลได้รับการยกเว้นไม่ต้องคำนวณในเพดานกระจุกตัวร้อยละ
10
|
|
3. เครือข่ายระบบสหกรณ์ |
- ชุมนุมสหกรณ์ระดับประเทศ
ระดับภูมิภาค หรือระดับสาขาอาชีพ
- สหกรณ์ออมทรัพย์
หรือสหกรณ์การเกษตร หรือสหกรณ์ประเภทอื่น ที่จดทะเบียนถูกต้องตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ |
- นิติบุคคลหรือองค์กรที่ตั้งชื่อคล้ายสหกรณ์
แต่ไม่ได้มีสถานะนิติบุคคลตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ (เช่น กลุ่มสัจจะสะสมทรัพย์ชุมชน
กองทุนหมู่บ้านทั่วไป) |
การฝากเงินในชุมนุมสหกรณ์ที่ตนเองเป็นสมาชิก
ได้รับการยกเว้นเพดานร้อยละ 10 เช่นเดียวกับพันธบัตรรัฐบาล |
|
4. ภาคธุรกิจเอกชนทั่วไป |
- นิติบุคคลที่ประกอบธุรกิจส่งเสริมความเจริญแก่สหกรณ์
(ต้องได้รับการอนุมัติจากนายทะเบียน)
- บริษัทมหาชนหรือบริษัทเอกชนที่ออกตราสารหนี้
(หุ้นกู้) ซึ่งได้รับผลการประเมินความน่าเชื่อถือ (Credit Rating) ระดับ Investment Grade ตามประกาศ คพช. ระบุ |
- บริษัทในตลาดหลักทรัพย์ (SET)
ที่สหกรณ์จะนำเงินไปซื้อหุ้นทุนสามัญเพื่อการเก็งกำไรส่วนต่างราคา
- ธุรกิจสตาร์ทอัพ กองทุนร่วมลงทุน (Venture
Capital) ที่มีความเสี่ยงสูง
- บริษัทที่ออกหุ้นกู้ด้อยสิทธิที่มีเรตติ้งต่ำกว่าเกณฑ์
คพช. (Junk Bonds) |
การลงทุนกลุ่มนี้เผชิญข้อจำกัดความเสี่ยงรุนแรงที่สุด
โดยอยู่ภายใต้การควบคุมทั้งเพดานร้อยละ 10 ของกฎกระทรวง และการจำกัดวงเงินไม่เกินทุนสำรอง
ตามประกาศ คพช. |
ทั้งนี้ เพื่อเป็นการป้องกันผลกระทบอย่างเป็นรูปธรรม
กฎหมายและแนวคำวินิจฉัยได้ตีกรอบสถาบันและตราสารที่ห้ามสหกรณ์เข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้อง
หรือมีข้อจำกัดอย่างมีนัยสำคัญ ประกอบด้วย
1)
บริษัทเอกชนผู้ออกตราสารหนี้ที่มีอันดับความน่าเชื่อถือต่ำกว่าเกณฑ์ (Junk
Bonds / Speculative Grade) หากหุ้นกู้เอกชน
ตั๋วแลกเงิน หรือตราสารแสดงสิทธิในหนี้ใดๆ
ได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือต่ำกว่าระดับ A-
(เช่น BBB, BB, หรือต่ำกว่า)
สหกรณ์ถูกสั่งห้ามลงทุนโดยเด็ดขาด เนื่องจากตราสารเหล่านี้มีส่วนชดเชยความเสี่ยง (Risk
Premium) ที่สูงเพื่อแลกกับความน่าจะเป็นในการผิดนัดชำระหนี้ (Probability
of Default) ที่เพิ่มขึ้น
ซึ่งขัดต่อหลักความปลอดภัยของเงินทุนสมาชิก
ธนาคารพาณิชย์
หรือธนาคารของรัฐที่ไม่มีวัตถุประสงค์ระบุชัดเจน (ในกรณีการซื้อหุ้น) สหกรณ์ไม่สามารถใช้ดุลพินิจเองในการซื้อตราสารทุน
(หุ้น) ของธนาคารพาณิชย์ หรือแม้แต่ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย โดยอ้างมาตรา 62
(4) หากกฎหมายจัดตั้งของธนาคารนั้นไม่ได้บัญญัติคำว่า “เพื่อความช่วยเหลือสหกรณ์” ไว้
สหกรณ์ต้องเปลี่ยนไปใช้วิธีทำเรื่องขออนุมัติจากนายทะเบียนสหกรณ์ตามช่องทางมาตรา 62
(6) หากไม่ทำเช่นนั้น จะถือเป็นการนำเงินไปซื้อหุ้นที่ผิดกฎหมาย
3) บริษัทเงินทุนและเครดิตฟองซิเอร์ ที่อยู่นอกข่ายการคุ้มครองของ DPA
หากตราสารเงินฝากหรือใบรับฝากเงินของสถาบันการเงินกลุ่มนี้
ไม่ได้รับการค้ำประกันความเสี่ยงจากสถาบันคุ้มครองเงินฝาก
สหกรณ์จะนำเงินไปฝากไม่ได้โดยเด็ดขาด
แม้จะเสนออัตราดอกเบี้ยที่สูงล่อใจเพียงใดก็ตาม
4) สหกรณ์ปฐมภูมิอื่น (ในกรณีการซื้อหุ้น) สหกรณ์ไม่สามารถมีมติให้นำเงินไปสมัครเป็นสมาชิกเพื่อถือหุ้นของสหกรณ์ระดับปฐมภูมิแห่งอื่นได้
ด้วยข้อติดขัดทางสถานะนิติบุคคลตามมาตรา 33 ที่กำหนดให้สมาชิกต้องเป็นบุคคลธรรมดา
การลงทุนแบบไขว้สถาบันในระดับปฐมภูมิจึงกระทำมิได้
5) ตราสารทุนหรือกองทุนที่มีโครงสร้างซับซ้อน
หรือความเสี่ยงที่ไม่อาจประเมินมูลค่าแท้จริงได้
ตัวอย่างที่ประจักษ์ชัดจากมติ คพช. คือ การห้ามซื้อ “หุ้นกู้ด้อยสิทธิที่มีลักษณะคล้ายทุน” (Perpetual
Bond) ซึ่งแม้ในเอกสารชี้ชวนจะระบุผลตอบแทนสูง
แต่สหกรณ์ไม่สามารถไถ่ถอนคืนก่อนกำหนดและมีความเสี่ยงด้านสภาพคล่อง ในทำนองเดียวกัน
กรมส่งเสริมสหกรณ์ได้พิจารณาห้ามการลงทุนใน “กองทุนรวมวายุภักษ์หนึ่ง” (ปี พ.ศ. 2567) เนื่องจากกระทรวงการคลังไม่ได้มีการค้ำประกันเงินลงทุนและผลตอบแทนอย่างเป็นทางการ
การจ่ายคืนผูกติดอยู่กับมูลค่าทรัพย์สินสุทธิ (NAV) ซึ่งมีความผันผวนตามตลาดทุน
จึงไม่ผ่านเงื่อนไขด้านความปลอดภัยตามมาตรา 62 (7) (https://cpd.go.th/content-page/item/8004-newscpd_27dec2567-1.html)
6) สถาบันธุรกิจเอกชนทั่วไปที่อ้างว่าทำธุรกิจเกื้อหนุนสหกรณ์
แต่ยังไม่ได้รับอนุญาตจากรัฐ สหกรณ์ไม่สามารถอ้างการใช้สิทธิตามมาตรา
62
(6) เพื่อนำเงินไปลงทุนในกิจการต่าง ๆ
เพียงเพราะเห็นว่าจะเป็นประโยชน์
หากยังไม่ผ่านกระบวนการกลั่นกรองและได้รับความเห็นชอบ
เป็นลายลักษณ์อักษรจากนายทะเบียนสหกรณ์
การอนุมัติงบประมาณและโอนเงินจะถือเป็นการกระทำที่ขัดต่อกฎหมายทันที
6.
สัดส่วนการฝากหรือการลงทุนของสหกรณ์ที่กฎหมายกำหนด
ความเสี่ยงที่รุนแรงที่สุดประการหนึ่งในการบริหารจัดการเงินทุนของสหกรณ์
คือความเสี่ยงด้านการกระจุกตัว (Concentration Risk) การที่สหกรณ์นำเงินสภาพคล่องส่วนใหญ่ไปทุ่มลงทุนในหุ้นกู้ของบริษัทเอกชนเพียงแห่งเดียว
หรือฝากไว้ในสถาบันการเงินแห่งเดียว หากสถาบันนั้นประสบปัญหาขาดสภาพคล่อง
สหกรณ์ก็จะสูญเสียสินทรัพย์ทั้งหมดตามไปด้วย เพื่ออุดช่องโหว่นี้
กระทรวงเกษตรและสหกรณ์จึงได้ประกาศใช้ กฎกระทรวง
การฝากเงินและการลงทุนของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน พ.ศ. 2567
กฎกระทรวงฉบับนี้ถือเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่มีพลานุภาพสูงสุดในการเข้ามาปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการลงทุนของขบวนการสหกรณ์ทั้งประเทศ
โดยได้กำหนดเพดานและสัดส่วนไว้อย่างเข้มงวด ดังนี้
1) มาตรการจำกัดการลงทุนต่อรายนิติบุคคล
ข้อ 3 ของกฎกระทรวง
พ.ศ. 2567 บังคับใช้เกณฑ์การกระจายความเสี่ยงระดับจุลภาค
โดยบัญญัติว่า
ให้สหกรณ์หรือชุมนุมสหกรณ์สามารถนำเงินไปฝากหรือลงทุนในนิติบุคคลแต่ละแห่งได้สูงสุด
ไม่เกินร้อยละ 10 ของทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์หรือชุมนุมสหกรณ์นั้น กลไกนี้มีความหมายในทางปฏิบัติว่า
สมมติสหกรณ์ออมทรัพย์แห่งหนึ่งมีทุนเรือนหุ้น 800 ล้านบาท
และมีทุนสำรองสะสม 200 ล้านบาท (รวมเป็นฐานทุนคำนวณ 1,000
ล้านบาท)
สหกรณ์แห่งนี้จะสามารถนำเงินไปฝากหรือซื้อหุ้นกู้ของบริษัทเอกชน บริษัท ก. ได้ไม่เกิน
100 ล้านบาทเท่านั้น หากต้องการลงทุนเพิ่ม
จะต้องนำเงินไปกระจายลงทุนในบริษัท ข., ค., หรือง. ต่อไป เพื่อรับประกันว่าหากบริษัท ก. ล้มละลาย
สหกรณ์จะสูญเสียสินทรัพย์ไม่เกินร้อยละ 10 ของส่วนของทุนตนเอง
ข้อยกเว้นของกฎร้อยละ 10
กฎหมายได้เปิดช่องยกเว้นไว้ 2
กรณีที่ไม่นำมาคำนวณในเพดาน 10% นี้ ได้แก่
การนำเงินไปฝากในชุมนุมสหกรณ์ที่สหกรณ์นั้นสังกัดเป็นสมาชิกอยู่ (เพื่อรักษาสภาพคล่องส่วนกลางของระบบสหกรณ์)
และการลงทุนในหลักทรัพย์ของรัฐบาล (เนื่องจากถือเป็น Risk-Free Asset ที่รัฐเป็นผู้ค้ำประกันการชำระหนี้
สหกรณ์สามารถลงทุนได้โดยไม่จำกัดสัดส่วน)
2) มาตรการควบคุมเพดานการฝากและการลงทุนรวม
ในระดับมหภาคของสหกรณ์แต่ละแห่ง ข้อ 4
ของกฎกระทรวง พ.ศ. 2567 ได้บัญญัติเพดานสูงสุดเพื่อป้องกันการเปลี่ยนผ่านสภาพจากสถาบันสินเชื่อเพื่อสมาชิก
ไปสู่การเป็นกองทุนเก็งกำไร โดยระบุว่า
การนำเงินไปฝากหรือการลงทุนในทุกช่องทางรวมกันทั้งหมด ณ เวลาใดเวลาหนึ่ง
ยอดคงค้างจะต้องไม่เกินทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์หรือชุมนุมสหกรณ์นั้น
กฎข้อนี้มีนัยสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็นการบีบให้สหกรณ์ที่มีสภาพคล่องส่วนเกิน
ต้องหันกลับมาทบทวนโครงสร้างทางการเงิน หากสหกรณ์ระดมเงินฝากจากสมาชิกเข้ามามากเกินไป
แต่เงินฝากเหล่านั้นไม่สามารถนำไปลงทุนภายนอกได้เนื่องจากติดเพดาน “ทุนเรือนหุ้น+ทุนสำรอง”
สหกรณ์ก็จะถูกกดดันให้ต้องลดดอกเบี้ยเงินฝากเพื่อสกัดการไหลเข้าของสภาพคล่อง
หรือต้องจัดโปรโมชั่นลดดอกเบี้ยเงินกู้เพื่อระบายสภาพคล่องกลับไปสู่สมาชิกแทน
ซึ่งสะท้อนเจตนารมณ์ในการนำเงินกลับไปรับใช้สมาชิกอย่างแท้จริง
3) สัดส่วนจำกัดเฉพาะการลงทุนตามประกาศ
คพช. พ.ศ. 2563 นอกเหนือจากกฎกระทรวง 2567
แล้ว ข้อกำหนดของประกาศ คพช. พ.ศ. 2563 ก็ยังคงซ้อนทับเป็นด่านควบคุมอีกชั้นหนึ่ง
สำหรับการนำเงินไปลงทุนในตราสารหนี้เอกชน หน่วยลงทุน SPV หรือกองทุนรวมรัฐวิสาหกิจ
ตามข้อ 3 (7) ของประกาศฯ
กฎหมายกำหนดว่าเม็ดเงินลงทุนในตราสารเหล่านี้รวมกันทั้งหมดจะต้องไม่เกินทุนสำรองของสหกรณ์เท่านั้น
ทุนสำรองเป็นส่วนของทุนที่เข้มแข็งที่สุดของสหกรณ์เนื่องจากไม่สามารถถอนคืนได้
การกำหนดเพดานโดยผูกติดกับทุนสำรอง จึงเป็นการตีกรอบการยอมรับความเสี่ยง ให้อยู่ในระดับที่ปลอดภัยที่สุด
และย้ำเตือนว่าการลงทุนเหล่านี้จะต้องถูกอนุมัติจากที่ประชุมใหญ่ทุกครั้ง
4) สัดส่วนความสัมพันธ์ระหว่างการกู้ยืมและเงินฝากของสหกรณ์ขนาดใหญ่
ระเบียบการกำกับดูแลสหกรณ์ขนาดใหญ่ที่มีสินทรัพย์ตั้งแต่ 5,000
ล้านบาทขึ้นไป
ยังได้กำหนดสัดส่วนที่เกี่ยวข้องกับความเสี่ยงด้านการให้เครดิตแก่สหกรณ์เครือข่าย
โดยกำหนดว่า หากสหกรณ์ขนาดใหญ่แห่งหนึ่งต้องการให้สหกรณ์อีกแห่งหนึ่งกู้ยืมเงิน
หรือนำเงินไปฝาก
เมื่อนำยอดเงินกู้ยืมและยอดเงินฝากที่มีอยู่กับสหกรณ์ผู้รับแห่งนั้นมารวมกันแล้ว
มูลค่ารวมทั้งหมดจะต้องไม่เกินร้อยละ 10 ของทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรอง ของสหกรณ์ผู้ให้กู้หรือผู้ฝากเงิน กฎเกณฑ์นี้ถูกออกแบบมาเพื่อสกัดกั้นการเชื่อมโยงเครือข่ายทางการเงินที่กระจุกตัวหนาแน่นจนเกินไป
อันเป็นบ่อเกิดของความเสี่ยงลูกโซ่
5) บทเฉพาะกาลเพื่อการปรับตัว
การบังคับใช้กฎกระทรวง พ.ศ. 2567 อย่างฉับพลันทันที
จะสร้างผลกระทบทางลบต่อสหกรณ์ขนาดใหญ่ที่มีพอร์ตการลงทุนเดิมเกินเกณฑ์อยู่แล้ว
สหกรณ์อาจถูกบีบให้ต้องเทขายสินทรัพย์และหุ้นกู้ในราคาขาดทุน
ซึ่งจะสร้างความปั่นป่วนต่อสภาพคล่องของตลาดทุนในภาพรวม ด้วยเหตุนี้
จึงได้มีการออกแบบมาตรการผ่อนปรนและให้เวลาในการปรับโครงสร้าง ดังนี้
กรณีที่
1
สหกรณ์มีการลงทุนในนิติบุคคลรายแห่งกระจุกตัวเกิน 10%
สหกรณ์ในกลุ่มนี้จะได้รับอนุญาตให้จัดทำแผนการปรับลดสัดส่วนให้เข้าสู่กรอบกฎหมาย
ภายในระยะเวลาสูงสุด 5 ปี ในช่วงรอยต่อระหว่างการปรับตัวนี้
สหกรณ์ยังคงสามารถบริหารพอร์ตโดยการซื้อเข้าและขายออกหลักทรัพย์ในนิติบุคคลเดิมได้ตามปกติ
เพื่อความคล่องตัวทางบัญชี แต่มีเงื่อนไขบังคับขาดว่า ยอดคงค้างสุทธิจะต้องไม่เพิ่มขึ้นเกินกว่ายอดเดิมที่เคยถือครองอยู่
ณ วันที่กฎกระทรวงมีผลบังคับใช้
กรณีที่
2
สหกรณ์มีสัดส่วนการลงทุนรวมทั้งหมดเกินเพดาน
(ทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรอง) สำหรับกรณีที่โครงสร้างทุนรวมผิดสัดส่วน
สหกรณ์จะได้รับระยะเวลาบรรเทาผลกระทบที่ยาวนานขึ้น
คือสามารถปรับตัวได้ภายในระยะเวลาสูงสุด 10 ปี
กลยุทธ์ในการแก้ไขปัญหา นอกจากการค่อยๆ ทยอยขายสินทรัพย์ที่ครบกำหนดอายุแล้ว
สหกรณ์ยังสามารถใช้วิธีการเพิ่มส่วนของทุนได้
โดยการรณรงค์ให้สมาชิกระดมเพิ่มทุนเรือนหุ้นในแต่ละเดือน
ซึ่งเมื่อส่วนของทุนเรือนหุ้นขยายตัวขึ้น
เพดานสัดส่วนการลงทุนที่คำนวณได้ก็จะขยายตามไปด้วย
จนกระทั่งเข้าสู่สัดส่วนที่ชอบด้วยกฎหมาย
เพื่อรักษาความเป็นธรรมและประเมินประสิทธิภาพของนโยบาย
กำหนดให้มีการติดตามผลลัพธ์อย่างใกล้ชิด
เมื่อสหกรณ์เริ่มปฏิบัติตามแผนไปแล้วในช่วงระหว่างปีที่ 1
ถึง 5 โดยหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องจะทำการวิเคราะห์ข้อมูลผลกระทบว่า
การปรับพอร์ตการลงทุนดังกล่าวสร้างความเสียหายต่อสถานะทางการเงินของสหกรณ์อย่างรุนแรงหรือไม่
หากพบว่าหลักเกณฑ์ตึงเครียดเกินไป
ก็อาจมีการพิจารณาทบทวนหรือปรับปรุงมาตรการผ่อนปรนให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจในอนาคต
การกำหนดสัดส่วนทางปริมาณ
เป็นกลไกเชิงป้องกันการกระจุกตัวของเงินลงทุน เพื่อไม่ให้สถาบันใดสถาบันหนึ่งเกิดปัญหาแล้วดึงให้สหกรณ์ล้มครรภ์ตามไปด้วย
กฎกระทรวงและประกาศที่เกี่ยวข้องได้วางสัดส่วนเพดานสูงสุดไว้ดังนี้
ตารางที่
4 สัดส่วนการฝากหรือการลงทุนของสหกรณ์ที่กฎหมายกำหนด
|
รายการการฝากหรือการลงทุน |
ฐานการคำนวณ |
สัดส่วนสูงสุดที่กฎหมายอนุญาต |
ข้อยกเว้นและเงื่อนไขบังคับทางกฎหมาย |
|
ขีดจำกัดรายนิติบุคคล
สำหรับการลงทุนในนิติบุคคลใดๆ ต่อหนึ่งแห่ง |
ทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์ |
ไม่เกินร้อยละ 10 |
ข้อยกเว้น การฝากเงินในชุมนุมสหกรณ์ต้นสังกัด
และการลงทุนในหลักทรัพย์รัฐบาลหรือ ธปท. สามารถเกิน 10%
ได้ |
|
ขีดจำกัดรวมกลุ่มสินทรัพย์เสี่ยงรอง
(ได้แก่ หุ้นธนาคารช่วยสหกรณ์, หลักทรัพย์รัฐวิสาหกิจไม่ค้ำประกัน,
หุ้นบริษัทส่งเสริมความเจริญ, ตราสารอื่นตามประกาศ
คพช.) |
ทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์ |
ไม่เกินร้อยละ 100
(ผลรวมของทุกรายการในกลุ่มนี้) |
เงื่อนไข สหกรณ์ต้องจัดทำแผนเสนอและได้รับความเห็นชอบด้านวงเงินจากที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์เสมอ
|
|
การลงทุนในตราสารหนี้ของธนาคารพาณิชย์เอกชน
(ตามข้อ 3(3) ของประกาศ คพช. 2563) |
ทุนสำรองของสหกรณ์
(เพียงส่วนเดียว) |
ไม่เกินร้อยละ 100
(ไม่เกินยอดทุนสำรองทั้งหมด) |
เงื่อนไข เป็นการจำกัดเพดานขั้นสูงเฉพาะตราสารหนี้เอกชน
และต้องผ่านมติที่ประชุมใหญ่ก่อนเริ่มดำเนินการ |
|
การให้กู้ยืมและเงินฝากระหว่างสหกรณ์
(เกณฑ์กำกับ Credit Risk สำหรับสหกรณ์ขนาดใหญ่) |
ทุนเรือนหุ้นรวมกับทุนสำรองของสหกรณ์ผู้ฝาก/ผู้ให้กู้ |
ไม่เกินร้อยละ 10
(นับรวมยอดวงเงินฝากและเงินกู้เข้าด้วยกัน) |
เงื่อนไข เป็นมาตรการตรวจสอบความเสี่ยงสำหรับสหกรณ์ออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยนขนาดใหญ่ที่มีสินทรัพย์เกิน
5,000
ล้านบาท |
หมายเหตุเชิงปฏิบัติ
สำหรับสหกรณ์ใดก็ตามที่มีพอร์ตการลงทุนเกินสัดส่วนอยู่ก่อนหน้าที่กฎกระทรวง พ.ศ. 2567
จะประกาศใช้ กฎหมายได้กำหนดบทเฉพาะกาลเพื่อผ่อนปรนการบังคับใช้
โดยอนุญาตให้สหกรณ์ทยอยปรับลดสัดส่วนการลงทุนรายนิติบุคคล (ข้อ 3) ลงให้ได้ภายใน 5 ปี และลดสัดส่วนการลงทุนรวม (ข้อ 4)
ให้ได้ภายใน 10 ปี
โดยคณะกรรมการต้องจัดทำแผนปฏิบัติการ (Action Plan) เสนอให้ที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์อนุมัติและรายงานความคืบหน้าทุกปี
7.
สรุปการฝากหรือการลงทุนของสหกรณ์
พลวัตของการฝากและการลงทุนของสหกรณ์ภายใต้มาตรา
62
แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม
สะท้อนให้เห็นถึงกระบวนทัศน์ทางนิติศาสตร์และการเงินที่ต้องอาศัยการรักษาสมดุลระหว่างเป้าหมายสองประการที่มักขัดแย้งกัน
ประการแรกคือ
การแสวงหาผลตอบแทนเพื่อบริหารสภาพคล่องส่วนเกินที่สหกรณ์ต้องหารายได้มาหล่อเลี้ยงองค์กร
และประการที่สองคือ การปกป้องคุ้มครองเงินทุนของสมาชิกจากความเสี่ยงอันตรายในตลาดการเงิน
การที่รัฐและผู้กำกับดูแลต้องตรากฎหมาย ระเบียบ
และประกาศที่เกี่ยวข้องตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ล้วนเป็นไปเพื่อสร้างเกราะป้องกันไม่ให้สหกรณ์ตกอยู่ในความเสี่ยง
กฎหมายและกฎที่เกี่ยวข้องกับการลงทุนของสหกรณ์
ที่ขยายขอบเขตให้นำเงินไปลงทุนในตราสารหนี้ภาคเอกชนได้ แต่ก็คำนึงถึงความปลอดภัยโดยกำหนดเพดานให้เครดิตเรตติ้งต้องไม่ต่ำกว่าระดับ
A-
หรือการตรากฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2567 ที่ตีกรอบความเสี่ยงจากการกระจุกตัวอย่างเด็ดขาดไม่ให้ลงทุนเกินร้อยละ
10 ของฐานทุน
ล้วนเป็นกลไกเชิงป้องกันเพื่อจำกัดวงความเสียหายหากสถาบันการเงินที่ไปลงทุนเกิดล้มละลาย
ควบคู่ไปกับการสร้างกลไกการคานอำนาจภายในองค์กร
ผ่านการบังคับตั้งคณะอนุกรรมการการลงทุนแยกต่างหากจากคณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยง
ยิ่งไปกว่านั้น
การบังคับใช้กฎหมายและการตีความอย่างเคร่งครัดของคณะกรรมการกฤษฎีกา และมติ คพช.
ที่ห้ามการรับรองการลงทุนย้อนหลังทุกกรณี และห้ามการลงทุนกับตราสารที่มีความซับซ้อนและเข้าใจยาก
เช่น หุ้นกู้ด้อยสิทธิ หุ้นกู้ไม่มีอายุ (Perpetual Bond) หรือกองทุนที่มีอนุพันธ์แฝง เป็นเครื่องยืนยันเชิงประจักษ์ว่า
ในระบบเศรษฐกิจแบบสหกรณ์นั้น หลักการความปลอดภัยของเงินต้นต้องมาเป็นอันดับแรกเสมอ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น