การเลิกและการชำระบัญชีสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร

ส่วนที่ 1 การเลิกสหกรณ์และการเลิกกลุ่มเกษตรกร

1. บทนำ

ในระบบเศรษฐกิจฐานรากของประเทศไทย สหกรณ์และกลุ่มเกษตรกรถือเป็นสถาบันที่มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนการรวมกลุ่มเพื่อช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน อย่างไรก็ตาม วัฏจักรของการดำเนินธุรกิจย่อมมีจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุด การเลิกสหกรณ์และการเลิกกลุ่มเกษตรกรถือเป็นกระบวนการทางกฎหมายที่มีความละเอียดอ่อนและซับซ้อน เนื่องจากมิใช่เพียงการยุติการดำเนินงานทางธุรกิจเท่านั้น แต่เป็นการเปลี่ยนแปลงสถานะทางกฎหมายจาก “นิติบุคคลที่ดำเนินกิจการ” ไปสู่สถานะ “นิติบุคคลเพื่อการชำระบัญชี” ก่อนจะสิ้นสภาพบุคคลโดยสมบูรณ์ การดำเนินการในขั้นตอนนี้จึงต้องอาศัยความแม่นยำในข้อกฎหมายและความระมัดระวังในการใช้อำนาจทางปกครอง เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของสมาชิก เจ้าหนี้ และระบบสหกรณ์โดยรวม

เอกสารนี้จัดทำขึ้นโดยสังเคราะห์องค์ความรู้จากกฎหมายแม่บท ได้แก่ พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ.2483 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และพระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2547 ซึ่งเป็นกรอบในการใช้อำนาจของนายทะเบียนสหกรณ์ เพื่อให้เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน รองนายทะเบียนสหกรณ์ และผู้เกี่ยวข้อง สามารถใช้อำนาจหน้าที่ในการสั่งเลิก แต่งตั้งผู้ชำระบัญชี และกำกับดูแลการชำระบัญชีได้อย่างถูกต้อง โปร่งใส และลดความเสี่ยงต่อข้อพิพาททางกฎหมาย เนื้อหาภายในครอบคลุมตั้งแต่หลักการพื้นฐานทางกฎหมาย ขั้นตอนการปฏิบัติงานที่สอดคล้องกับระเบียบราชการ ไปจนถึงการแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องในทางปฏิบัติ

2. กรอบแนวคิดและสถานะทางกฎหมาย

ในทางกฎหมาย “การเลิก” (Dissolution) ไม่ได้หมายความว่าสหกรณ์หรือกลุ่มเกษตรกรนั้นสิ้นสถานะนิติบุคคลในทันที แต่เป็นจุดเปลี่ยนของวัตถุประสงค์องค์กร จากเดิมที่มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินธุรกิจแสวงหาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมแก่สมาชิก เปลี่ยนไปเป็นวัตถุประสงค์เพื่อ “การชำระบัญชี” (Liquidation) เท่านั้น ตามมาตรา 76 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ  และตามมาตรา 34 วรรคท้าย แห่ง พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ

ผลทางกฎหมายที่สำคัญทันทีที่เกิดเหตุการณ์เลิก คือ

1) อำนาจการจัดการ อำนาจของคณะกรรมการดำเนินการชุดเดิมจะสิ้นสุดลง และถูกโอนไปยัง “ผู้ชำระบัญชี”

2) ขอบเขตการทำนิติกรรม สหกรณ์ไม่สามารถประกอบกิจการปกติ (เช่น ปล่อยกู้ รับฝากเงิน) ได้อีกต่อไป เว้นแต่การกระทำที่จำเป็นเพื่อการรวบรวมทรัพย์สิน ชำระหนี้ และจำหน่ายทรัพย์สิน

3) สถานะทางบัญชี ต้องมีการปิดบัญชีและจัดทำงบการเงิน ณ วันเลิก เพื่อทราบสถานะสินทรัพย์และหนี้สินที่แท้จริง

อำนาจหน้าที่ของนายทะเบียนและเจ้าหน้าที่

กระบวนการเลิกต้องอาศัยการใช้อำนาจทางปกครอง โดยผู้มีอำนาจหลักคือ “นายทะเบียนสหกรณ์”  อย่างไรก็ตาม เพื่อประสิทธิภาพในการบริหารงาน จึงมีการมอบอำนาจให้ “รองนายทะเบียนสหกรณ์” เป็นผู้ปฏิบัติการแทนในการสั่งเลิกและแต่งตั้งผู้ชำระบัญชี ตามคำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ที่เกี่ยวข้อง

การใช้อำนาจนี้อยู่ภายใต้บังคับของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งเจ้าหน้าที่ต้องตระหนักเสมอว่า “คำสั่งรับจดทะเบียนเลิก” หรือ “คำสั่งให้เลิก” ถือเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ดังนั้น กระบวนการพิจารณาต้องปราศจากอคติ (ความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 13 – 16 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ) และต้องมีกระบวนการให้คู่กรณีได้รับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้ง ตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ) ก่อนที่จะออกคำสั่งที่มีผลกระทบต่อสิทธิของสหกรณ์หรือกลุ่มเกษตรกร

3. สาเหตุการเลิกสหกรณ์และการเลิกกลุ่มเกษตรกร

สาเหตุของการเลิกนิติบุคคลทั้งสองประเภทนี้มีความคล้ายคลึงกันในหลักการ แต่มีรายละเอียดปลีกย่อยที่แตกต่างกันตามกฎหมายจัดตั้ง โดยสามารถจำแนกออกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ คือ การเลิกโดยผลของกฎหมาย และ การเลิกโดยคำสั่งนายทะเบียน

3.1 การเลิกสหกรณ์ (ตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ)

พระราชบัญญัติสหกรณ์ฯ ได้จำแนกเหตุแห่งการเลิกไว้ในมาตรา 70 71 และ 89/3 โดยมีรายละเอียดดังนี้

3.1.1 เลิกโดยผลของกฎหมาย (มาตรา 70)

เหตุเหล่านี้เมื่อเกิดขึ้น สหกรณ์จะถือว่าเลิกกันทันทีโดยอัตโนมัติ หน้าที่ของนายทะเบียนคือการตรวจสอบและประกาศรับรองสภาพความเป็นจริง

1) เหตุตามข้อบังคับ กรณีนี้มักเกิดกับสหกรณ์ที่มีกำหนดระยะเวลาดำเนินการ หรือตั้งขึ้นเพื่อภารกิจเฉพาะกิจ เมื่อครบกำหนดเวลาหรือภารกิจเสร็จสิ้น สหกรณ์ย่อมเลิกกัน

2) จำนวนสมาชิกต่ำกว่าเกณฑ์ หากสมาชิกเหลือ น้อยกว่า 10 คน กฎหมายถือว่าขาดองค์ประกอบความเป็นสหกรณ์ และต้องเลิกทันที

3) มติที่ประชุมใหญ่ สมาชิกอาจลงมติให้เลิกสหกรณ์ได้ แต่ต้องเป็นมติพิเศษด้วยคะแนนเสียง ไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสมาชิกหรือผู้แทนสมาชิกที่มาประชุม (มาตรา 59)

4) ล้มละลาย เมื่อศาลมีคำพิพากษาให้ล้มละลาย สหกรณ์ย่อมเลิกกัน และกระบวนการจัดการทรัพย์สินจะเข้าสู่กฎหมายล้มละลาย ภายใต้การกำกับของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์

3.1.2 เลิกโดยคำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ (มาตรา 71)

เป็นกรณีที่นายทะเบียนใช้อำนาจดุลพินิจสั่งให้เลิกเมื่อปรากฏเหตุบกพร่องร้ายแรง

1) ไม่ดำเนินกิจการ ไม่เริ่มดำเนินการภายใน 1 ปีนับแต่วันจดทะเบียน หรือหยุดดำเนินการติดต่อกัน 2 ปี

2) ไม่ส่งรายงาน ไม่ส่งสำเนารายงานประจำปีและงบการเงินต่อนายทะเบียนเป็นเวลา 3 ปีติดต่อกัน(สะท้อนถึงความล้มเหลวในการบริหารจัดการและการขาดความโปร่งใส)

3) การดำเนินงานเสียหาย ไม่อาจดำเนินกิจการให้เป็นผลดี หรือดำเนินกิจการก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์หรือประโยชน์ส่วนรวม (ข้อนี้เป็นดุลพินิจที่กว้างและต้องใช้พยานหลักฐานที่รัดกุม)

 

 

3.1.3 เลิกกรณีพิเศษ (มาตรา 89/3)

สำหรับสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน หากคณะกรรมการหรือผู้จัดการฝ่าฝืนกฎกระทรวงที่ออกตามความในมาตรา 89/2 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ และไม่แก้ไขข้อบกพร่องตามคำสั่งนายทะเบียน จนอาจก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรง นายทะเบียนมีอำนาจสั่งเลิกสหกรณ์ได้

3.2 การเลิกกลุ่มเกษตรกร (ตาม พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ)

พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ ได้กำหนดเหตุแห่งการเลิกไว้ในมาตรา 32 ซึ่งมีความแตกต่างจากสหกรณ์ในบางประเด็นที่สำคัญ เช่น ความแตกต่างเรื่องจำนวนสมาชิกสะท้อนให้เห็นว่ากฎหมายต้องการให้กลุ่มเกษตรกรมีฐานสมาชิกที่กว้างกว่าสหกรณ์ (30 คน) แต่ในขณะเดียวกันก็ให้ความยืดหยุ่น มากกว่า โดยมีระยะเวลาผ่อนผันให้ถึง 120 วัน เพื่อให้กลุ่มเกษตรกรสามารถหาสมาชิกเพิ่มได้ก่อนที่จะถูกเลิกตามกฎหมาย ซึ่งต่างจากสหกรณ์ที่หากสมาชิกต่ำกว่า 10 คน จะถือว่าเลิกโดยทันทีตามกฎหมาย รายละเอียดดังตารางที่ 1

ตารางที่ 1 เปรียบเทียบสาเหตุการเลิกสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร

สาเหตุแห่งการเลิก	กลุ่มเกษตรกร (พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ)	สหกรณ์ (พ.ร.บ. สหกรณ์)
ข้อบังคับ	ตามที่กำหนดในข้อบังคับ (ม. 32 (1))	ตามที่กำหนดในข้อบังคับ (ม. 70 (1))
จำนวนสมาชิก	น้อยกว่า 30 คน ติดต่อกันเกิน 120 วัน (ม. 32 (2))	น้อยกว่า 10 คน (ม. 70 (2))
ที่ประชุมใหญ่	ลงมติให้เลิก (ม. 32 (3))	ลงมติให้เลิก (ม. 70 (3))
ล้มละลาย	ศาลพิพากษาให้ล้มละลาย เลิก (ม. 32 (4))	ล้มละลาย (ม. 70 (4))
นายทะเบียนสหกรณ์สั่ง	นายทะเบียนสหกรณ์สั่งให้เลิก ตาม ม. 33           (ม. 32 (5))	นายทะเบียนสหกรณ์สั่งให้เลิก ตาม ม. 71 (ม. 70 (5))
ไม่ประชุมใหญ่สามัญครั้งแรก	ภายใน 90 วัน นับแต่วันรับใบทะเบียนจัดตั้งกลุ่มฯ (ม. 33 (1))	-
ไม่เริ่มดำเนินการ	ภายใน 1 ปี นับแต่วันจดทะเบียนจัดตั้งกลุ่มฯ       (ม. 33 (2))	ภายใน 1 ปี นับแต่วันจดทะเบียน (ม. 71 (1))
หยุดดำเนินการ	ติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 2 ปี (ม. 33 (2))	หยุดดำเนินกิจการติดต่อกันเป็นเวลา 2 ปี นับแต่วันที่หยุดดำเนินกิจการ (ม. 71 (1))
ไม่ส่งสำเนารายงานประจำปีและงบการเงินประจำปี	ไม่ส่งสำเนางบการเงิน (งบดุล) ต่อนายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัด 3 ปีติดต่อกัน (ม. 33 (3))	ไม่ส่งสำเนารายงานประจำปีและงบการเงินประจำปีต่อนายทะเบียนสหกรณ์เป็นเวลาสามปีติดต่อกัน (ม. 71 (2))
ดำเนินการไม่เป็นผลดี	ก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงแก่กลุ่มเกษตรกรหรือไม่อาจดำเนินการให้เป็นผลดีต่อไปได้ (ม. 33 (4))	ไม่อาจดำเนินการให้เป็นผลดี หรือการดำเนินกิจการของสหกรณ์ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์หรือประโยชน์ส่วนรวม (ม. 71 (3))

 

4. ขั้นตอน วิธีปฏิบัติ และระยะเวลาการปฏิบัติ

เพื่อให้การปฏิบัติงานเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายและลดความเสี่ยงในการถูกเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เจ้าหน้าที่ต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายและระเบียบกำหนดไว้อย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะการปฏิบัติตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในส่วนของการรวบรวมข้อเท็จจริงและการให้โอกาสโต้แย้ง

4.1 ขั้นตอนการเลิกกรณีเกิดเหตุตามกฎหมาย (มาตรา 70 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ / มาตรา 32 แห่งพ.ร.ฎ. กลุ่มเกษตรกรฯ)

แม้จะเป็นการเลิกโดยผลของกฎหมาย แต่กระบวนการทางธุรการยังจำเป็นเพื่อความชัดเจนแก่บุคคลภายนอก

1) การแจ้งเหตุ สหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร ต้องแจ้งต่อนายทะเบียนภายใน 15 วัน นับแต่วันที่มีเหตุ หากกรรมการไม่แจ้ง สมาชิกหรือเจ้าหน้าที่สหกรณ์สามารถแจ้งได้ หรือผู้ตรวจการสหกรณ์รายงานตามมาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ หรือพนักงานเจ้าหน้าที่รายงานตามมาตรา 124 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

2) การตรวจสอบข้อเท็จจริง เจ้าหน้าที่ต้องลงพื้นที่ตรวจสอบและจัดทำ “บันทึกการตรวจสอบเหตุแห่งการเลิก” โดยต้องรวบรวมพยานหลักฐาน เช่น ทะเบียนสมาชิก รายงานการประชุม หรือคำพิพากษาศาล (กรณีล้มละลาย) ให้ชัดเจนตามหลักการแสวงหาข้อเท็จจริงในมาตรา 28 และ 29 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

3) การประกาศและแต่งตั้งผู้ชำระบัญชี

3.1) นายทะเบียนสหกรณ์หรือนายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัดออกประกาศเลิก

กรณีสหกรณ์ ให้นายทะเบียนสหกรณ์ปิดประกาศการเลิกสหกรณ์ไว้ที่สำนักงานของสหกรณ์ที่ทำการ สหกรณ์อำเภอ หรือหน่วยส่งเสริมสหกรณ์ และที่ว่าการอำเภอหรือสำนักงานเขตแห่งท้องที่ที่สหกรณ์นั้นตั้งอยู่ (ม. 70 วรรคท้าย แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ)

กรณีกลุ่มเกษตรกร ให้นายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัดปิดประกาศการเลิกกลุ่มเกษตรกรไว้ที่สำนักงานของกลุ่มเกษตรกร ที่ว่าการอำเภอ และสำนักงานเกษตรและสหกรณ์จังหวัดแห่งท้องที่ที่กลุ่มเกษตรกรนั้นตั้งอยู่ (ม. 32 วรรคท้าย แห่ง พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ)

กรณีกลุ่มเกษตรกรที่ถูกสั่งเลิกตามมาตรา 32 (5) แห่ง พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ ผู้ชำระบัญชีต้องประกาศว่ากลุ่มเกษตรกรได้เลิกและชำระบัญชีโดยเปิดเผยที่สำนักงานของกลุ่มเกษตรกรสำนักงานกลุ่มส่งเสริมสหกรณ์และที่ว่าการอำเภอแห่งท้องที่ที่กลุ่มเกษตรกรนั้นตั้งอยู่ (ข้อ 5 (2) แห่งระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกรที่นายทะเบียนสหกรณ์สั่งเลิก พ.ศ. 2564)

3.2) แจ้งให้สหกรณ์จัดประชุมใหญ่เพื่อเลือกตั้งผู้ชำระบัญชีภายใน 30 วัน

3.3) หากที่ประชุมใหญ่เลือกไม่ได้ นายทะเบียนมีอำนาจแต่งตั้งผู้ชำระบัญชี

3.4) ข้อยกเว้น กรณีล้มละลาย ไม่ต้องตั้งผู้ชำระบัญชี ให้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์เป็นผู้ดำเนินการตามกฎหมายล้มละลาย

4.2 ขั้นตอนการเลิกโดยคำสั่งนายทะเบียน (มาตรา 71 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ / มาตรา 33 แห่ง พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ) (กรณีนี้เป็นการใช้อำนาจบังคับทางปกครอง ขั้นตอนการ “ให้โอกาสโต้แย้ง” เป็นขั้นตอนสำคัญ)

1) กรณี ไม่เริ่ม/หยุดดำเนินกิจการ (ม.71(1)) และ ไม่ส่งรายงานประจำปี (ม.71(2)) แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

1.1) การเตือนและกำหนดระยะเวลา

1.1.1) กรณีไม่ดำเนินกิจการ ออกหนังสือแจ้งให้ดำเนินกิจการภายใน 90 วัน

1.1.2) กรณีไม่ส่งงบการเงิน ออกหนังสือแจ้งให้ส่งรายงานภายใน 15 วัน

1.1.3) หนังสือเตือนนี้ถือเป็นมาตรการทางปกครองขั้นต้นที่จำเป็น หากข้ามขั้นตอนนี้ คำสั่งเลิกอาจไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่ได้ให้โอกาสแก้ไข

1.2) การติดตามและรวบรวมพยานหลักฐาน เมื่อครบกำหนด หากยังไม่ปฏิบัติตาม ให้ผู้ตรวจการสหกรณ์รวบรวมหลักฐาน เช่น รายงานผู้สอบบัญชีที่ระบุว่าตรวจสอบไม่ได้ หรือหลักฐานบัญชีที่ไม่มีการเคลื่อนไหว

1.3) การแจ้งสิทธิโต้แย้ง ก่อนออกคำสั่งเลิก เจ้าหน้าที่ต้องแจ้งข้อเท็จจริงให้สหกรณ์ทราบและให้โอกาสโต้แย้งภายใน 15 วัน ตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

4) การออกคำสั่งเลิก หากไม่มีการโต้แย้งหรือฟังไม่ขึ้น ให้เสนอออกคำสั่งเลิก โดยคำสั่งต้องระบุเหตุผล (ข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย ข้อพิจารณา) ให้ครบถ้วนตามมาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพื่อให้สหกรณ์ทราบเหตุผลและสามารถอุทธรณ์ได้ถูกต้อง

2) กรณี ไม่อาจดำเนินกิจการให้เป็นผลดี/เสียหาย (ม.71(3) และ 89/3)แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ (กรณีนี้ต้องใช้ความระมัดระวัง)

2.1) การสอบสวนตามมาตรา 19 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ต้องมีการแต่งตั้งผู้ตรวจการสหกรณ์เข้าตรวจสอบกิจการและฐานะการเงินอย่างละเอียด

2.2) การพิสูจน์ความเสียหาย รายงานของผู้ตรวจการต้องชี้ให้เห็นชัดเจนว่าการกระทำนั้นก่อให้เกิดความเสียหายอย่างไร หรือทำไมถึงไม่อาจดำเนินกิจการต่อไปได้ (เช่น หนี้สินล้นพ้นตัว ทุจริต)

2.3) การโต้แย้งและวินิจฉัย ต้องให้คณะกรรมการสหกรณ์ชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาอย่างเต็มที่ (15 วัน) การใช้ดุลพินิจสั่งเลิกต้องอิงตามพยานหลักฐานที่ปรากฏในสำนวนเท่านั้น

5. การอุทธรณ์ สิทธิ และการคุ้มครองทางกฎหมาย

การสั่งเลิกสหกรณ์เป็นการกระทบสิทธิเสรีภาพของนิติบุคคล กฎหมายจึงกำหนดช่องทางการอุทธรณ์ไว้เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ

5.1 กลไกการอุทธรณ์ของสหกรณ์

5.1.1) มาตรา 128/4 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

5.1.2) ผู้พิจารณา คือ “คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์” (มิใช่นายทะเบียนผู้สั่งเลิก เพื่อให้เกิดการตรวจสอบถ่วงดุล)

5.1.3) ระยะเวลา สหกรณ์ต้องยื่นอุทธรณ์ภายใน 30 วัน นับแต่วันรับทราบคำสั่ง

5.1.4) ผลของการอุทธรณ์

1) หากคณะกรรมการฯ ยกอุทธรณ์ คำสั่งเลิกมีผลสมบูรณ์ สหกรณ์ต้องเข้าสู่กระบวนการชำระบัญชี

2) หากคณะกรรมการฯ เห็นด้วยกับอุทธรณ์ นายทะเบียนต้องเพิกถอนคำสั่งเลิก และให้สหกรณ์ดำเนินกิจการต่อ

5.2 กลไกการอุทธรณ์ของกลุ่มเกษตรกร

เนื่องจาก พ.ร.ฎ. ว่าด้วยกลุ่มเกษตรกรฯ ไม่ได้กำหนดกลไกอุทธรณ์คำสั่งเลิกไว้เป็นการเฉพาะเหมือน พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ (ที่มีมาตรา 128/4) ดังนั้น จึงต้องนำ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาใช้บังคับ

ขั้นตอน คู่กรณีต้องอุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งภายใน 15 วัน ตามมาตรา 44 ของ พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หากเจ้าหน้าที่ไม่เห็นด้วย ต้องส่งเรื่องให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ตามลำดับชั้น

5.3 การฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

หากผู้อุทธรณ์ไม่พอใจผลการวินิจฉัยอุทธรณ์ของฝ่ายปกครอง สามารถใช้สิทธิทางตุลาการโดยยื่นฟ้องต่อ ศาลปกครอง ภายใน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการวินิจฉัยอุทธรณ์ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม (สอดคล้องกับหลักการใน มาตรา 48 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่ระบุถึงสิทธิการโต้แย้งต่อไป)

ตารางที่ 2 เปรียบเทียบขั้นตอนและระยะเวลาการเลิกสหกรณ์ (ม. 70 เทียบกับ ม. 71)

รายการ	การเลิกตามมาตรา 70 (ผลของกฎหมาย)	การเลิกตามมาตรา 71               (คำสั่งนายทะเบียน)
จุดเริ่มต้น	คณะกรรมการสหกรณ์ / สมาชิก / ผู้ตรวจการ	นายทะเบียนสหกรณ์ (คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 2/2562 ข้อ 2 (4) (4.11))
เอกสารเริ่มต้น	หนังสือแจ้งเหตุเลิก (จากสหกรณ์)	รายงานการตรวจสอบของเจ้าหน้าที่
การแจ้งเตือน/ให้สิทธิ	ไม่มี (ถือว่าเลิกโดยอัตโนมัติ)	มี (แจ้งเตือนให้แก้ไข 90 วัน หรือ ให้สิทธิโต้แย้ง 15 วัน)
ระยะเวลาแจ้งเหตุ	ภายใน 15 วัน นับแต่เกิดเหตุ	ไม่มีกำหนด (ดำเนินการเมื่อตรวจพบ)
เอกสารทางทะเบียน	ประกาศนายทะเบียนฯ เรื่อง เลิกสหกรณ์	คำสั่งนายทะเบียนฯ เรื่อง สั่งเลิกสหกรณ์
สิทธิอุทธรณ์	ไม่มี (เพราะเลิกโดยผลของกฎหมาย)	มี (ภายใน 30 วัน)

 

6. ปัญหา อุปสรรค และแนวทางแก้ไขในการปฏิบัติงาน

จากการสังเคราะห์ข้อมูลและขั้นตอนปฏิบัติ พบปัญหาสำคัญที่มักเกิดขึ้นและแนวทางแก้ไขดังนี้

6.1 ปัญหาด้านข้อมูลและเอกสารทางบัญชี

สหกรณ์ที่หยุดดำเนินการมานานมักไม่มีเอกสารทางการเงิน หรือเอกสารสูญหาย ทำให้ผู้ชำระบัญชีไม่สามารถจัดทำงบการเงิน ณ วันเลิกได้ หรือผู้สอบบัญชีไม่แสดงความเห็นต่องบการเงิน

แนวทางแก้ไข

1) ใช้อำนาจตามมาตรา 17 และ 18 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ในการเรียกบุคคลที่เกี่ยวข้องมาสอบถ้อยคำ หรือเข้าตรวจค้นสถานที่เพื่อหาเอกสาร

2) หากไม่พบเอกสารจริง ๆ ให้ผู้ชำระบัญชีทำบันทึกรายงานข้อเท็จจริง และพยายามจัดทำบัญชีเท่าที่ปรากฏหลักฐาน เพื่อเสนอนายทะเบียนพิจารณาอนุมัติงบดุลตามอำนาจในมาตรา 80 วรรคสาม แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

3) ใช้ข้อมูลจากธนาคารและลูกหนี้รายตัวมาประกอบการยืนยันยอดทรัพย์สิน

 

 

6.2 ปัญหาด้านตัวบุคคลและองค์กร

กรรมการดำเนินการหนีหาย หรือลาออกหมด ทำให้ไม่มีผู้รับผิดชอบส่งมอบงาน หรือไม่สามารถเรียกประชุมใหญ่เพื่อเลือกผู้ชำระบัญชีได้

แนวทางแก้ไข

1) ใช้อำนาจตามมาตรา 75 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ให้นายทะเบียนแต่งตั้งผู้ชำระบัญชีแทนการรอที่ประชุมใหญ่

2) ใช้มาตรา 78 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ในการบังคับให้กรรมการชุดเดิมส่งมอบทรัพย์สินและเอกสาร หากฝ่าฝืนมีโทษทางอาญา ตามมาตรา 133/2 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ (ปรับไม่เกิน 1 แสนบาท)

6.3 ปัญหาความเสี่ยงทางกฎหมายปกครอง

คำสั่งเลิกถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองเนื่องจากกระบวนการไม่ชอบ (เช่น ไม่แจ้งเตือนล่วงหน้า ไม่ให้โอกาสโต้แย้ง)

แนวทางแก้ไข

1) เจ้าหน้าที่ต้องจัดทำ "Checklist" การตรวจสอบขั้นตอนตาม พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะการแจ้งสิทธิโต้แย้ง (มาตรา 30) และการระบุเหตุผลในคำสั่ง (มาตรา 37)

2) เอกสารการแจ้งเตือน ต้องมีการลงรับหรือมีหลักฐานการส่งทางไปรษณีย์ตอบรับเพื่อใช้เป็นพยานหลักฐานในชั้นศาล

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ส่วนที่ 2 การชำระบัญชีสหกรณ์และการชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกร

1. ขอบเขตและหลักการทางกฎหมาย

          1.1 หลักการทั่วไปของการชำระบัญชี

การชำระบัญชี (Liquidation) หมายถึง กระบวนการสำคัญในการสะสางกิจการงานทุกเรื่องของสหกรณ์ที่เลิกให้สำเร็จลุล่วงไปอย่างเรียบร้อยและก่อให้เกิดความเที่ยงธรรมแก่บุคคลทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับสหกรณ์ที่เลิกกิจการ ผู้ชำระบัญชีจึงต้องตรวจสอบว่าสหกรณ์ที่เลิกมีทรัพย์สิน หนี้สิน และทุนคงเหลืออยู่เท่าใด รวมถึงมีกิจการงานใดที่ยังคั่งค้างอยู่บ้าง เพื่อดำเนินการสะสางให้เสร็จสิ้น เช่น การติดตามหนี้สินจากลูกหนี้ การจำหน่ายทรัพย์สินเพื่อให้ได้เงินมากที่สุด การชำระหนี้คืนแก่เจ้าหนี้ให้ครบถ้วน และการจ่ายคืนเงินคงเหลือแก่สมาชิกตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

ผลของการดำเนินการชำระบัญชีอาจก่อให้เกิดผลได้สองทาง คือ อาจมีผลกำไร ซึ่งเรียกว่า “ส่วนเกินจากการชำระบัญชี” หรืออาจมีผลขาดทุน ซึ่งเรียกว่า “ขาดทุนจากการชำระบัญชี” ก็ได้ หลักการสำคัญทางกฎหมายที่ผู้ชำระบัญชีต้องตระหนักคือ มาตรา 76 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 กำหนดให้สหกรณ์ที่เลิกไปแล้วยังคงถือว่าดำรงอยู่ต่อไป ตราบเท่าเวลาที่จำเป็นเพื่อการชำระบัญชีเท่านั้น ความต่อเนื่องทางนิติบุคคลนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะทำให้ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจทางกฎหมายในการดำเนินกิจการที่จำเป็นต่อการชำระสะสาง รวมถึงการดำเนินคดีแพ่งหรืออาญาในนามของสหกรณ์ เพื่อรักษาสิทธิและผลประโยชน์ของสหกรณ์ให้ได้มากที่สุด

1.2 กรอบกฎหมายหลักที่ใช้บังคับ

กรอบกฎหมายหลักในการชำระบัญชีแบ่งตามประเภทนิติบุคคลดังนี้

สำหรับสหกรณ์ ใช้บังคับตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 หมวด 4 (มาตรา 74 - 89) เป็นหลัก นอกจากนี้ยังต้องใช้กฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และกฎหมายล้มละลาย ในกรณีที่จำเป็น

สำหรับกลุ่มเกษตรกร พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2547 มาตรา 34 วรรคสอง กำหนดให้นำบทบัญญัติเกี่ยวกับการชำระบัญชีตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์มาใช้บังคับโดยอนุโลม อย่างไรก็ตาม มีข้อแตกต่างที่สำคัญคือ กรณีการชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกรที่นายทะเบียนสหกรณ์สั่งเลิก จะต้องเป็นไปตามระเบียบที่นายทะเบียนสหกรณ์กำหนดไว้เป็นการเฉพาะ ปัจจุบัน ได้แก่ ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกรที่นายทะเบียนสหกรณ์สั่งเลิก พ.ศ. 2564

2. ผู้ชำระบัญชี

          2.1 ความหมายของผู้ชำระบัญชี

ผู้ชำระบัญชี คือ บุคคลผู้ได้รับแต่งตั้งให้เข้าดำเนินการสะสางกิจการของสหกรณ์ จัดการชำระหนี้ และจำหน่ายทรัพย์สินของสหกรณ์ที่เลิกกิจการให้เสร็จสิ้นไป การปฏิบัติหน้าที่ของผู้ชำระบัญชีอยู่ภายใต้หลักการความเที่ยงธรรมและความเป็นกลาง เพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของสมาชิก เจ้าหนี้ และผู้มีส่วนได้เสียทุกคน

2.2 การแต่งตั้งผู้ชำระบัญชี

การแต่งตั้งผู้ชำระบัญชีเป็นไปตามมาตรา 75 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ พ.ศ. 2542 ซึ่งกำหนดไว้ 3 กรณีหลัก ดังนี้

2.2.1 กรณีที่ประชุมใหญ่เลือกตั้ง

การชำระบัญชีสหกรณ์ที่เลิกเพราะเหตุอื่นนอกจากล้มละลาย ให้ที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์มีหน้าที่เลือกตั้งผู้ชำระบัญชี โดยต้องได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์ การดำเนินการนี้ต้องทำภายในกรอบเวลาที่กฎหมายกำหนด คือ ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่เลิกสหกรณ์ หรือนับแต่วันที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์มีคำสั่งให้ยกอุทธรณ์ แล้วแต่กรณี (ในกรณีสหกรณ์ถูกสั่งเลิกและมีการอุทธรณ์)

2.2.2 กรณีที่นายทะเบียนสหกรณ์แต่งตั้ง

หากที่ประชุมใหญ่ไม่สามารถเลือกตั้งผู้ชำระบัญชีภายในกำหนดเวลาดังกล่าว หรือนายทะเบียนสหกรณ์ไม่ให้ความเห็นชอบในการเลือกตั้งผู้ชำระบัญชี ให้นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจตั้งผู้ชำระบัญชีขึ้นทำการชำระบัญชีสหกรณ์ได้

กรณีกลุ่มเกษตรกร นายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ แต่งตั้งผู้ชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกรที่นายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัดได้ประกาศเลิกกลุ่มเกษตรกร (ข้อ 5 (3) แห่งระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้สหกรณ์จังหวัดในฐานะนายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัด พ.ศ. 2568)

2.2.3 การเปลี่ยนตัวผู้ชำระบัญชี

นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจในการแต่งตั้งผู้ชำระบัญชีคนใหม่แทนคนเดิมได้ ในกรณีที่นายทะเบียนสหกรณ์เห็นสมควร หรือเมื่อสมาชิกสหกรณ์มีจำนวนไม่น้อยกว่าสองในสามของสมาชิกทั้งหมดร้องขอ ในทางปฏิบัติ ปัญหานี้เกิดขึ้นบ่อยครั้ง เช่น เมื่อผู้ชำระบัญชีคนเดิมเกษียณอายุราชการหรือลาออกจากราชการ และไม่ประสงค์จะปฏิบัติหน้าที่ต่อ ซึ่งส่งผลให้กระบวนการชำระบัญชีต้องหยุดชะงักและอาจเกิดปัญหาในการรับมอบงานและเอกสารที่ตกค้าง

เมื่อมีการเปลี่ยนตัวผู้ชำระบัญชี ผู้ที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการอย่างเป็นระบบ ดังนี้

1) การมอบงาน ผู้ชำระบัญชีคนเดิมจะต้องทำ “บันทึกการมอบหมายงานในหน้าที่ผู้ชำระบัญชี” อย่างละเอียดแก่ผู้ชำระบัญชีคนใหม่

2) การนับระยะเวลา ผู้ชำระบัญชีคนใหม่ต้องรับผิดชอบในการติดตามงานและเอกสารที่ขาดไปตั้งแต่วันเริ่มต้นของคนแรก หากผู้ชำระบัญชีคนปัจจุบันได้รับมอบงานไม่ครบถ้วน ต้องเรียกให้ผู้ชำระบัญชีคนเดิมส่งมอบเอกสารที่เหลือให้ครบถ้วน หากไม่ได้รับมอบทรัพย์สินและสิ่งอื่นครบถ้วน ผู้ชำระบัญชีต้องชี้แจงเหตุผล/ปัญหา/อุปสรรค ต่อนายทะเบียนสหกรณ์เพื่อพิจารณาต่อไป

2.3 การจดทะเบียนและการได้รับค่าตอบแทน

นายทะเบียนสหกรณ์ต้องดำเนินการจดทะเบียนผู้ชำระบัญชีซึ่งได้รับการเห็นชอบหรือแต่งตั้ง และให้ปิดประกาศชื่อผู้ชำระบัญชีไว้ที่สำนักงานของสหกรณ์นั้น สำนักงานสหกรณ์อำเภอ หรือหน่วยส่งเสริมสหกรณ์ และที่ว่าการอำเภอหรือสำนักงานเขตแห่งท้องที่ที่สหกรณ์นั้นตั้งอยู่ ภายใน 14 วันนับแต่วันที่จดทะเบียน ผู้ชำระบัญชีอาจได้รับค่าตอบแทนตามที่นายทะเบียนสหกรณ์กำหนด อย่างไรก็ตาม หากผู้ชำระบัญชีเป็นข้าราชการที่ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติงานชำระบัญชีตามคำสั่งของทางราชการ จะถือเป็นการปฏิบัติงานในหน้าที่ และโดยทั่วไปจะไม่มีการร้องขอค่าตอบแทนในการชำระบัญชี

2.4 บทบาท อำนาจ หน้าที่ ของผู้ชำระบัญชี

ขอบเขตความรับผิดชอบของผู้ชำระบัญชีสหกรณ์กำหนดไว้ในมาตรา 77 และมาตรา 81 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

หน้าที่หลัก (มาตรา 77) มีหน้าที่สะสางกิจการของสหกรณ์ (จัดการงานที่คั่งค้างให้เสร็จสิ้น เช่น สัญญาที่ทำไว้ก่อนเลิก) จัดการชำระหนี้ (รวบรวมเจ้าหนี้ ตรวจสอบมูลหนี้ และจ่ายชำระหนี้) และจำหน่ายทรัพย์สินของสหกรณ์นั้นให้เสร็จไป (เปลี่ยนสินทรัพย์ให้เป็นเงินสดเพื่อนำมาชำระหนี้และคืนทุน)

อำนาจหน้าที่หลัก (มาตรา 81)

1) ดำเนินการกิจการของสหกรณ์เท่าที่จำเป็นเพื่อระวังรักษาผลประโยชน์ของสหกรณ์ในระหว่างที่ยังชำระบัญชีไม่เสร็จ เช่น การเก็บเกี่ยวผลผลิตทางการเกษตรที่ปลูกไว้แล้วนำไปขาย หรือการให้เช่าทรัพย์สินระยะสั้นเพื่อหารายได้เข้าสหกรณ์ระหว่างรอขาย แต่ห้ามดำเนินธุรกิจใหม่เพื่อการค้าปกติ

2) ดำเนินการกิจการของสหกรณ์เท่าที่จำเป็นเพื่อชำระสะสางกิจการให้เสร็จไปด้วยดี

3) เรียกประชุมใหญ่ เพื่อพิจารณาอนุมัติงบการเงิน หรือพิจารณาเรื่องสำคัญ เช่น การโอนทรัพย์สินคงเหลือ

4) ดำเนินการทั้งปวงเกี่ยวกับคดีแพ่ง หรือคดีอาญา และประนีประนอมยอมความในเรื่องใด ๆ (หากพิจารณาแล้วว่าเป็นผลดีต่อสหกรณ์) ในนามของสหกรณ์ ซึ่งอำนาจนี้เป็นเครื่องมือสำคัญในการบริหารจัดการความเสี่ยง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการจัดการกับลูกหนี้เก่าที่อาจขาดอายุความ หากหนี้ใกล้ขาดอายุความตามกฎหมายแพ่ง ผู้ชำระบัญชีควรใช้ ม. 81(4) เพื่อเจรจาให้ลูกหนี้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ หรือสัญญาประนีประนอมยอมความก่อน เพื่อให้อายุความสะดุดหยุดลง (ดู ป.พ.พ.  มาตรา 193/14(1))

5) จำหน่ายทรัพย์สินของสหกรณ์ โดยมีอำนาจขายสังหาริมทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์ ทั้งนี้ต้องปฏิบัติตามระเบียบที่นายทะเบียนกำหนด (เช่น การประกวดราคา)

6) เรียกให้สมาชิก หรือทายาทของสมาชิกผู้ตายชำระค่าหุ้นที่ยังชำระไม่ครบมูลค่าของหุ้นทั้งหมด หากทรัพย์สินไม่พอชำระหนี้ สามารถเรียกให้สมาชิกหรือทายาทชำระค่าหุ้นที่ยังส่งไม่ครบมูลค่าหุ้นได้

7) ร้องขอต่อศาลเพื่อสั่งให้สหกรณ์ล้มละลายในกรณีที่เงินค่าหุ้น หรือเงินลงทุนได้ใช้เสร็จแล้ว แต่ทรัพย์สินก็ยังไม่เพียงพอแก่การชำระหนี้สิน

8) ดำเนินการอย่างอื่นเท่าที่จำเป็นเพื่อให้การชำระบัญชีเสร็จสิ้น เช่น การจัดจ้างเจ้าหน้าที่บัญชีเพื่อจัดทำบัญชี จ้างทนายความ

2.5 ข้อจำกัดอำนาจและความรับผิดชอบ

1) ข้อจำกัดอำนาจต่อบุคคลภายนอก (มาตรา 82) ข้อจำกัดอำนาจของผู้ชำระบัญชีใด ๆ ที่กำหนดขึ้นโดยที่ประชุมใหญ่หรือทางราชการ ห้ามมิให้ยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้บุคคลภายนอกผู้กระทำการโดยสุจริต หมายความว่า หากผู้ชำระบัญชีทำนิติกรรมกับบุคคลภายนอกไปแล้ว แม้จะเกินอำนาจภายใน แต่หากบุคคลภายนอกสุจริต สหกรณ์ก็ต้องผูกพันตามนิติกรรมนั้น หลักการนี้มีเจตนาเพื่อคุ้มครองบุคคลภายนอกที่อาจได้รับความเสียหายจากการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ชำระบัญชีซึ่งถูกจำกัดอำนาจให้น้อยกว่าที่กฎหมายกำหนดไว้ ทั้งนี้ บุคคลภายนอกจะไม่ได้รับการคุ้มครอง หากบุคคลภายนอกนั้นได้ทราบถึงข้อจำกัดอำนาจของผู้ชำระบัญชีแล้วแต่ยังขืนเข้าทำสัญญาซึ่งเกินอำนาจ

2) ความรับผิดชอบทางแพ่งและอาญา ผู้ชำระบัญชีอาจมีความผิดทางอาญาฐานโกงเจ้าหนี้ (ม. 350 ป.อาญา) ยักยอกทรัพย์ (ม. 352, 353, 354 ป.อาญา) หรือความผิดเกี่ยวกับเอกสาร หากกระทำการโดยเจตนาทุจริต หรือมีความผิดทางแพ่งฐานทำละเมิด (ม. 420 ป.พ.พ.) หากปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อจนเกิดความเสียหายแก่บุคคลที่เกี่ยวข้อง

การเริ่มต้นอำนาจในการจัดการทรัพย์สินและหนี้สิน (ม. 77, ม. 81(5)) จะดำเนินการได้อย่างมีผลผูกพันและชอบด้วยระเบียบ หลังจากผู้ชำระบัญชีได้เสนองบการเงิน ณ วันรับมอบทรัพย์สิน (ม. 80) ต่อที่ประชุมใหญ่/นายทะเบียนสหกรณ์ โดยงบการเงินนั้นได้รับการอนุมัติ และเสนองบการเงินต่อนายทะเบียนสหกรณ์แล้ว ช่วงเวลาก่อนการอนุมัติงบการเงิน ณ วันรับมอบจึงเป็นช่วงของการเตรียมความพร้อมด้านข้อมูลและเอกสาร ก่อนจะเข้าสู่กระบวนการจัดการทรัพย์สินและหนี้สินอย่างจริงจังในภายหลัง

3. กระบวนการชำระบัญชี

3.1 การส่งมอบทรัพย์สิน สมุดบัญชีและเอกสารทั้งหลาย (ม. 78)

เมื่อสหกรณ์เลิกแล้ว คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์และเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องมีหน้าที่จัดการรักษาทรัพย์สินทั้งหมดของสหกรณ์ไว้จนกว่าผู้ชำระบัญชีจะเรียกให้ส่งมอบ ผู้ชำระบัญชีที่ได้รับการแต่งตั้งจะต้องดำเนินการรับมอบทรัพย์สิน สมุดบัญชี และเอกสารหลักฐานทั้งหมดโดยทันที ผู้ชำระบัญชีต้องจัดทำแบบบันทึกการรับมอบทรัพย์สิน สมุดบัญชีและเอกสารต่าง ๆ เพื่อเป็นหลักฐาน หากทรัพย์สินมีจำนวนมากจนไม่สามารถขนย้ายมาได้ ผู้ชำระบัญชีอาจมอบให้อยู่ในความดูแลของคณะกรรมการหรือเจ้าหน้าที่ของสหกรณ์ โดยต้องทำหนังสือมอบหมายไว้เป็นหลักฐานด้วย

ในทางปฏิบัติ การรับมอบมักเป็นปัญหาสำคัญ โดยเฉพาะกรณีที่กรรมการไม่ให้ความร่วมมือ หรือเอกสารหลักฐานสำคัญ (เช่น บัญชีย่อยลูกหนี้, สัญญากู้) สูญหาย ในกรณีนี้ ผู้ชำระบัญชีต้องติดตามทวงถามไปยังผู้รับผิดชอบ และหากไม่ได้รับการติดต่อกลับ หรือเอกสารสูญหายจนถึงที่สุด ผู้ชำระบัญชีอาจพิจารณาแจ้งความดำเนินคดีตามมาตรา 133/2 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ต่อคณะกรรมการสหกรณ์ที่ไม่ส่งมอบ (ความผิดฐานฝ่าฝืนไม่จัดการรักษาทรัพย์สินของสหกรณ์ หรือไม่ส่งมอบทรัพย์สิน สมุดบัญชี เอกสาร และสิ่งอื่นของสหกรณ์ให้แก่ผู้ชำระบัญชีตามมาตรา 78 ต้องระวางโทษปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท) หากเอกสารทางบัญชีสูญหาย แต่ยังมีข้อมูลที่สามารถยืนยันได้ (เช่น สมุดเงินสดที่กรรมการรับรอง, Statement ธนาคาร) ผู้ชำระบัญชีสามารถใช้ข้อมูลทุติยภูมิเหล่านั้นมาประกอบการจัดทำงบการเงินได้ แต่ต้องให้กรรมการที่เกี่ยวข้องทำหนังสือรับรองเพื่อเพิ่มความน่าเชื่อถือของข้อมูล

ข้อห้ามสำคัญ คณะกรรมการดำเนินการของสหกรณ์ที่เลิกแล้วไม่สามารถจ่ายเงินค่าหุ้นคืนสมาชิกในระหว่างที่นายทะเบียนสหกรณ์ยังไม่ได้แต่งตั้งผู้ชำระบัญชี เนื่องจากสมาชิกของสหกรณ์ยังคงมีความรับผิดชอบต่อหนี้สินของสหกรณ์ตามมูลค่าหุ้นที่ตนถืออยู่ การจ่ายคืนค่าหุ้นสามารถทำได้ต่อเมื่อได้ชำระหนี้เจ้าหนี้ครบถ้วนแล้ว ตามลำดับในมาตรา 86

แนวทางปฏิบัติ

1) เงินสด/เงินฝากที่สูญหายหรือถูกยักยอก หากคณะกรรมการที่เก็บรักษาเงินสดไม่ส่งมอบเงินสด ผู้ชำระบัญชีสามารถจัดทำงบการเงินได้ โดยตั้งกรรมการผู้นั้นเป็น “ลูกหนี้เงินสดขาดบัญชี” ในงบการเงิน

2) การหักกลบลบหนี้ หากกรรมการผู้ที่เก็บรักษาเงินสดและสมุดเงินฝากธนาคารไม่ยอมส่งมอบเงินสด และกรรมการผู้นั้นเป็นเจ้าหนี้เงินยืมทดรองของสหกรณ์ ผู้ชำระบัญชีย่อมมีสิทธิหักกลบลบหนี้ได้ การหักกลบลบหนี้นี้ทำได้โดยการแสดงเจตนาฝ่ายเดียวต่อกรรมการผู้นั้น ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 341 และ 342 (การที่ผู้ชำระบัญชีสามารถตั้งลูกหนี้เงินสดขาดบัญชีหรือใช้กลไกการหักกลบลบหนี้ได้ เป็นการสร้างกลไกทางบริหารเพื่อแก้ไขปัญหาความบกพร่องที่เกิดจากการบริหารงานของคณะกรรมการดำเนินการเดิม ทำให้กระบวนการชำระบัญชีสามารถดำเนินต่อไปได้โดยไม่ติดขัด)

3) เอกสารสูญหาย หากเอกสารสูญหายและไม่สามารถติดตามได้ ผู้ชำระบัญชีควรใช้เอกสารทุติยภูมิ เช่น งบการเงินสุดท้ายที่ผู้สอบบัญชีรับรอง รายงานการสอบบัญชี หรือความเคลื่อนไหวใน Statement ของธนาคาร ในกรณีที่ไม่มีเอกสารครบถ้วน อาจให้คณะกรรมการดำเนินการชุดเดิมทำหนังสือรับรองรายการที่เกิดขึ้นเพื่อใช้ประกอบการจัดทำงบดุล ณ วันรับมอบ

4) การดำเนินคดี ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจแจ้งความดำเนินคดีอาญาตามมาตรา 133/2 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ แก่คณะกรรมการที่ไม่ส่งมอบทรัพย์สินพร้อมด้วยสมุดบัญชีและเอกสารหลักฐาน

3.2 การประกาศโฆษณา และการแจ้งให้เจ้าหนี้ยื่นคำทวงหนี้แก่ผู้ชำระบัญชี (ม. 79)

ผู้ชำระบัญชีมีหน้าที่ในการดำเนินการเพื่อแจ้งให้เจ้าหนี้และผู้เกี่ยวข้องทราบเกี่ยวกับการเลิกสหกรณ์ และเปิดโอกาสให้ยื่นคำทวงหนี้ ดังนี้

1) แจ้งเป็นหนังสือ ผู้ชำระบัญชีต้องแจ้งเป็นหนังสือไปยังเจ้าหนี้ทุกคนที่ปรากฏชื่อในสมุดบัญชีหรือเอกสารของสหกรณ์ ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่จดทะเบียนผู้ชำระบัญชี เพื่อแจ้งให้ทราบว่าสหกรณ์เลิกและให้ยื่นคำทวงหนี้ (การแจ้งเจ้าหนี้โดยตรง ต้องส่งจดหมายลงทะเบียนแจ้งไปยังเจ้าหนี้ทุกรายที่มีชื่อปรากฏในสมุดบัญชีหรือเอกสารของสหกรณ์ โดยให้เวลาเจ้าหนี้ยื่นคำทวงหนี้ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้ง) หากผู้ชำระบัญชีละเลยไม่แจ้งเจ้าหนี้ และทำการแบ่งทรัพย์สินคืนสมาชิกไปจนหมด ทำให้เจ้าหนี้ไม่ได้รับชำระหนี้ ผู้ชำระบัญชีอาจต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่เจ้าหนี้นั้นเป็นการส่วนตัวในฐานละเมิดการปฏิบัติหน้าที่

2) ประกาศโฆษณา ต้องทำการประกาศโฆษณาในหนังสือพิมพ์รายวันอย่างน้อย 2 วันติดต่อกัน หรือประกาศโฆษณาทางอื่น (เช่น ปิดประกาศ ณ ที่ว่าการอำเภอ ตลาดชุมชน สื่อออนไลน์ของจังหวัด สื่อท้องถิ่น เป็นต้น) เพื่อให้เจ้าหนี้และผู้เกี่ยวข้องทราบโดยทั่วกัน

การปฏิบัติตามมาตรา 79 เป็นขั้นตอนสำคัญในการเริ่มต้นกระบวนการชำระหนี้ และเป็นกลไกทางกฎหมายที่ให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหนี้และผู้ชำระบัญชีเอง

 

ผลทางกฎหมายของการไม่ยื่นคำทวงหนี้ (มาตรา 84)

มาตรา 84 กำหนดกลไกเพื่อป้องกันความล่าช้าจากการที่เจ้าหนี้เพิกเฉยต่อการทวงหนี้

การวางเงิน ถ้าเจ้าหนี้คนใดมิได้ทวงถามให้ชำระหนี้ ผู้ชำระบัญชีต้องวางเงินสำหรับจำนวนหนี้นั้นไว้ต่อนายทะเบียนสหกรณ์ เพื่อประโยชน์แก่เจ้าหนี้ และให้ผู้ชำระบัญชีมีหนังสือแจ้งการที่ได้วางเงินไปยังเจ้าหนี้โดยไม่ชักช้า

อายุความเสียสิทธิ ถ้าเจ้าหนี้ไม่มารับเงินที่ผู้ชำระบัญชีวางไว้ต่อนายทะเบียนสหกรณ์ภายในกำหนด 2 ปี นับแต่วันที่วางเงินไว้ เจ้าหนี้ย่อมหมดสิทธิในเงินจำนวนนั้น เงินนี้จะถูกส่งเป็นรายได้ของสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย

การวางเงินตามมาตรา 84 นี้เป็นการปฏิบัติที่สำคัญยิ่งต่อการปกป้องผู้ชำระบัญชีจากความรับผิดชอบในอนาคต หากผู้ชำระบัญชีละเลยการวางเงิน และนำทรัพย์สินไปจัดสรรคืนสมาชิกก่อน อาจทำให้ผู้ชำระบัญชีต้องรับผิดชอบต่อเจ้าหนี้ในภายหลังได้

3.3 การจัดทำงบการเงินของสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร ณ วันที่เลิก (ม. 80)

เมื่อผู้ชำระบัญชีรับมอบทรัพย์สินและเอกสารแล้ว จะต้องดำเนินการจัดทำงบการเงินของสหกรณ์โดยไม่ชักช้า (ตามแนวทางปฏิบัติกำหนดให้ควรแล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันจดทะเบียนผู้ชำระบัญชี)

1) การจัดทำงบการเงิน งบการเงินที่จัดทำขึ้นนี้ (งบการเงิน ณ วันที่เลิก) จะครอบคลุมช่วงเวลาตั้งแต่สิ้นปีทางบัญชีครั้งล่าสุดที่ผู้สอบบัญชีให้ความเห็น จนถึงวันที่เลิก

2) การตรวจสอบโดยผู้สอบบัญชี ผู้ชำระบัญชีต้องเสนองบการเงินนั้นให้ผู้สอบบัญชีที่นายทะเบียนสหกรณ์แต่งตั้งตรวจสอบและแสดงความเห็นต่องบการเงินนั้น

3.4 เสนอรายงานต่อนายทะเบียนสหกรณ์ (การอนุมัติงบการเงิน ม. 80)

หลังจากผู้สอบบัญชีได้ตรวจสอบและรับรองงบการเงินแล้ว ผู้ชำระบัญชีต้องนำเสนอเพื่อขออนุมัติ ดังนี้

1) กรณีที่ประชุมใหญ่ ผู้ชำระบัญชีต้องเสนองบการเงินนั้นต่อที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์เพื่อพิจารณาอนุมัติก่อน

2) การเสนอต่อผู้มีอำนาจ หากที่ประชุมใหญ่มีมติอนุมัติแล้ว ผู้ชำระบัญชีจึงนำงบการเงินพร้อมรายงานการอนุมัติเสนอต่อนายทะเบียนสหกรณ์

กรณีไม่สามารถประชุมใหญ่อนุมัติได้

หากไม่สามารถเรียกประชุมใหญ่ได้ หรือสมาชิกมาไม่ครบองค์ประชุม (โดยเฉพาะสหกรณ์ที่มีสมาชิกเหลือน้อยกว่า 10 คน) หรือไม่สามารถอนุมัติงบการเงินได้ ผู้ชำระบัญชีต้องเสนองบการเงินที่ผู้สอบบัญชีตรวจสอบและรับรองแล้วต่อนายทะเบียนสหกรณ์เพื่ออนุมัติ ในทางปฏิบัติ นายทะเบียนสหกรณ์ได้มอบอำนาจให้ผู้อำนวยการสำนักงานส่งเสริมสหกรณ์ พื้นที่ 1 – 2 หรือสหกรณ์จังหวัด ในฐานะรองนายทะเบียนสหกรณ์ เป็นผู้อนุมัติงบการเงินแทน (คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 4/2562)

ความยืดหยุ่นในกรณีที่ประชุมใหญ่ไม่สามารถเกิดขึ้นได้นี้ เป็นการรับรองว่ากระบวนการชำระบัญชีจะไม่หยุดชะงัก เพียงเพราะความขัดข้องในการจัดองค์ประชุมของสหกรณ์ที่เลิกไปแล้ว

4. การจัดการทรัพย์สินและหนี้สิน

4.1 การจัดการทรัพย์สิน (Asset Management) (ม. 81(5))

ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจในการจำหน่ายทรัพย์สินของสหกรณ์ (ม. 81(5)) โดยต้องดำเนินการอย่างระมัดระวังและคำนึงถึงผลประโยชน์สูงสุดของสหกรณ์

4.1.1 เงินสดและเงินฝากธนาคาร

ผู้ชำระบัญชีต้องเก็บรักษาเงินสดไว้ในมือได้ไม่เกิน 1,000 บาท และให้นำเงินสดที่เกินกว่านั้นไปฝากไว้ในธนาคารในนามของผู้ชำระบัญชีสหกรณ์ สำหรับเงินฝากธนาคารเดิมของสหกรณ์ ผู้ชำระบัญชีต้องติดต่อธนาคารเพื่อโอนบัญชีจากชื่อผู้ฝากเดิมเป็นชื่อผู้ชำระบัญชี โดยแนบคำสั่งแต่งตั้งเป็นหลักฐาน (คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ที่ 146/2546)

4.1.2 การเร่งรัดหนี้สิน (ลูกหนี้)

ผู้ชำระบัญชีต้องจัดทำกระดาษทำการลูกหนี้ รวบรวมหลักฐานการเป็นหนี้ และจัดทำหนังสือทวงหนี้เพื่อเร่งรัดหนี้สินให้กลับคืนมาโดยเร็ว

1) หนี้ใกล้ขาดอายุความ หากเป็นหนี้ค้างนานใกล้จะขาดอายุความ ผู้ชำระบัญชีควรให้ลูกหนี้ทำหนังสือรับสภาพหนี้เพื่อขยายอายุความ (ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์)

2) การฟ้องร้องดำเนินคดี ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจดำเนินคดีแพ่งในนามของสหกรณ์ หากหนี้มีจำนวนมาก มีหลักฐานสมบูรณ์ และคุ้มค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดี ก็ควรดำเนินการทางศาล

3) การตัดหนี้สูญ หากมีการติดตามจนถึงที่สุดแล้ว (ต้องมีหลักฐานการติดตามจนถึงที่สุดประกอบการพิจารณาของผู้สอบบัญชี) แต่ยังได้รับชำระคืนไม่ครบถ้วน (เช่น ลูกหนี้เป็นบุคคลล้มละลาย, หนี้ขาดอายุความ, หรือติดต่อลูกหนี้ไม่ได้) ให้ผู้ชำระบัญชีปิดบัญชีลูกหนี้ไป บัญชีเลิกกิจการ และรายงานข้อเท็จจริงไว้ในรายงานการชำระบัญชี

กรณีที่มีนโยบายรัฐให้ชะลอการฟ้องร้องเกษตรกร (เช่น สมาชิกกองทุนฟื้นฟูฯ) ผู้ชำระบัญชีต้องตรวจสอบคุณสมบัติของลูกหนี้อย่างเคร่งครัดก่อนดำเนินการชะลอ เพื่อไม่ให้เกิดความเสียหายแก่กองทรัพย์สิน

4.1.3 หลักเกณฑ์การจำหน่ายทรัพย์สินถาวรและสินค้าคงเหลือ

ผู้ชำระบัญชีมีหน้าที่ต้องจำหน่ายทรัพย์สินของสหกรณ์ตามคำแนะนำที่นายทะเบียนสหกรณ์กำหนด คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 146/2546 ได้กำหนดหลักเกณฑ์การจำหน่ายทรัพย์สินเพื่อความโปร่งใส ดังนี้

ทรัพย์สินมูลค่าสูง สินค้าคงเหลือหรือสินทรัพย์ถาวรที่มีมูลค่าตั้งแต่ 50,000 บาทขึ้นไป ที่คาดว่าจะจำหน่ายได้ในคราวเดียวกัน ต้องกระทำโดยวิธี ประกวดราคา เพื่อป้องกันการสมยอมราคาและการทุจริต จะใช้วิธีตกลงราคาหรือวิธีพิเศษไม่ได้ เว้นแต่จะมีเหตุผลความจำเป็นอย่างยิ่งและได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียน

หลักความโปร่งใส การจำหน่ายทรัพย์สินทั้งหมดต้องทำอย่างเปิดเผยและพยายามหาทางขายให้ได้ราคาสูงที่สุด

การจำหน่ายทรัพย์สินโดยไม่ปฏิบัติตามวิธีการประกวดราคาสำหรับรายการมูลค่าสูง อาจถูกยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้บุคคลภายนอกโดยสุจริตตามมาตรา 82 ได้ นอกจากนี้ การละเลยข้อจำกัดที่กำหนดโดยนายทะเบียนสหกรณ์ (ผ่านคำแนะนำ) อาจถูกพิจารณาว่าเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ซึ่งอาจนำไปสู่ความรับผิดทางแพ่งของผู้ชำระบัญชี หากการกระทำนั้นส่งผลให้สหกรณ์เสียประโยชน์

กรณีที่ดินมีเงื่อนไข หากสหกรณ์มีที่ดินที่ได้รับบริจาคโดยมีเงื่อนไข เช่น ระบุให้โอนแก่ผู้ใด หากเลิกสหกรณ์ ผู้ชำระบัญชีต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ โดยหลักกฎหมายกลุ่มเกษตรกร/สหกรณ์ ทรัพย์สินที่เหลือต้องโอนให้กลุ่มเกษตรกรอื่นหรือตามมติที่ประชุมใหญ่ การจะโอนให้ผู้ใดตามเงื่อนไข อาจขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายสหกรณ์ที่ต้องการให้ทรัพย์สินหมุนเวียนในระบบสหกรณ์ ผู้ชำระบัญชีควรหารือกับนายทะเบียนหรือฝ่ายกฎหมายก่อนดำเนินการ

4.2 การจัดการเกี่ยวกับหนี้สิน

4.2.1 ลำดับการชำระหนี้ (ม. 83)

ผู้ชำระบัญชีต้องจัดการชำระหนี้สินของสหกรณ์ที่ยังคงค้างชำระอยู่ให้หมดสิ้นไป ตามมาตรา 83 แต่ก่อนการจ่ายคืนแก่เจ้าหนี้ทั่วไป ผู้ชำระบัญชีต้องจัดการชำระหนี้ตามลำดับความสำคัญ ดังนี้

ค่าธรรมเนียม ค่าภาระติดพัน และค่าใช้จ่ายที่ต้องเสียตามสมควรในการชำระบัญชี ผู้ชำระบัญชีต้องจัดการชำระก่อนหนี้รายอื่นทั้งหมด ซึ่งค่าใช้จ่ายนี้รวมถึง ค่าโฆษณา ค่าธรรมเนียมศาล ค่าจ้างทนายความที่จำเป็นต่อการสะสางกิจการ และค่าใช้จ่ายในการติดตามหนี้

ในกรณีที่มีหนี้บุริมสิทธิตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ม. 251) เช่น ภาษีอากรค้างจ่าย ค่าจ้างแรงงาน จะต้องจ่ายหนี้บุริมสิทธินั้นก่อน

หนี้สามัญ เช่น เจ้าหนี้การค้า เจ้าหนี้เงินกู้ หากสหกรณ์มีทรัพย์สินไม่เพียงพอชำระหนี้ทั้งหมด ผู้ชำระบัญชีจะต้องเฉลี่ยทรัพย์สินที่เหลือให้แก่เจ้าหนี้ทุกรายอย่างเสมอภาคกัน

4.2.2 การประนอมหนี้และการวางเงิน (ม. 84)

1) การประนอมหนี้ ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจทำสัญญาประนีประนอมยอมความกับเจ้าหนี้ได้ หากพิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นประโยชน์หรือได้ผลดีแก่สหกรณ์ (ม. 81 (4))

2) การวางเงินแก่เจ้าหนี้ หากเจ้าหนี้คนใดมิได้ทวงถามให้ชำระหนี้ ผู้ชำระบัญชีมีหน้าที่ต้องนำเงินเท่าจำนวนหนี้นั้นไป วางไว้ต่อนายทะเบียนสหกรณ์ เพื่อประโยชน์แก่เจ้าหนี้นั้น

ผลทางกฎหมาย เจ้าหนี้ย่อมหมดสิทธิในเงินจำนวนนั้น หากไม่รับเงินไปภายในกำหนด 2 ปี นับแต่วันที่ผู้ชำระบัญชีวางเงินไว้ต่อนายทะเบียนสหกรณ์ และนายทะเบียนสหกรณ์จะต้องจัดส่งเงินจำนวนนั้นเป็นรายได้ของสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย

4.2.3 การจัดการเงินอุดหนุนของรัฐคงเหลือ

เงินอุดหนุนที่สหกรณ์หรือกลุ่มเกษตรกรได้รับจากรัฐ (เช่น เงินกองทุนฟื้นฟูอาชีพตามโครงการลดภาระหนี้เกษตรกร หรือเงินกองทุนส่งเสริมพัฒนากลุ่มอาชีพ) ซึ่งมีลักษณะเป็นเงินอุดหนุนจ่ายขาด เมื่อสหกรณ์เลิกแล้วและวัตถุประสงค์ในการใช้จ่ายหมดไป หากยังมีจำนวนเงินคงเหลือปรากฏอยู่ในบัญชีเงินฝากธนาคาร ผู้ชำระบัญชี จะต้องส่งคืนเงินอุดหนุนที่คงเหลือทั้งหมดพร้อมดอกเบี้ยเงินฝากธนาคาร นำส่งคืนคลังเป็นรายได้แผ่นดิน (หนังสือกรมส่งเสริมสหกรณ์ที่ กษ 1115/1965 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2564 เรื่อง แนวปฏิบัติการชำระบัญชีกรณีเงินอุดหนุนของกรมส่งเสริมสหกรณ์)

4.3 การดำเนินการเมื่อทรัพย์สินของสหกรณ์คงเหลือจากการชำระหนี้ (ม. 86)

เมื่อผู้ชำระบัญชีได้ชำระหนี้สินของสหกรณ์ครบถ้วนแล้ว หากยังมีทรัพย์สินเหลืออยู่เท่าใด ให้ดำเนินการจ่ายตามลำดับ ดังต่อไปนี้

1) จ่ายคืนเงินค่าหุ้นให้แก่สมาชิกไม่เกินมูลค่าหุ้นที่ชำระแล้ว หากไม่สามารถจ่ายคืนได้ภายในเวลาชำระบัญชี ให้ผู้ชำระบัญชีวางเงินเท่าจำนวนค่าหุ้นที่ยังจ่ายคืนไม่ครบถ้วนนั้นไว้ต่อนายทะเบียนสหกรณ์เพื่อจ่ายในภายหลัง

2) จ่ายเงินปันผลตามหุ้น จ่ายเป็นเงินปันผลตามหุ้นที่ชำระแล้ว แต่ต้องไม่เกินอัตราที่นายทะเบียนสหกรณ์กำหนด

3) จ่ายเงินเฉลี่ยคืน จ่ายเป็นเงินเฉลี่ยคืนให้แก่สมาชิกตามส่วนธุรกิจที่สมาชิกได้ทำไว้กับสหกรณ์

4) โอนทรัพย์สินส่วนเกิน หากยังมีทรัพย์สินเหลืออยู่อีก ให้ผู้ชำระบัญชีโอนให้แก่สหกรณ์อื่น หรือสันนิบาตสหกรณ์แห่งประเทศไทย ตามมติที่ประชุมใหญ่ หรือด้วยความเห็นชอบของนายทะเบียนสหกรณ์ ในกรณีที่ไม่อาจเรียกประชุมใหญ่ได้ภายในสามเดือนนับแต่วันที่ชำระบัญชีเสร็จ ทั้งนี้ การโอนทรัพย์สินที่เหลือให้กับหน่วยงานอื่นที่ไม่ใช่สหกรณ์หรือสันนิบาตสหกรณ์ เป็นการกระทำที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย

5. การรายงานความเคลื่อนไหวและการเสร็จสิ้นการชำระบัญชี

5.1 การเสนอรายงานความเคลื่อนไหวระหว่างการชำระบัญชี (ม. 85)

ผู้ชำระบัญชีมีหน้าที่รายงานผลการปฏิบัติงานอย่างสม่ำเสมอ ตามมาตรา 85 ผู้ชำระบัญชีต้องเสนอรายงานต่อนายทะเบียนสหกรณ์ ทุกระยะหกเดือน เพื่อแสดงการจัดการที่ได้ดำเนินการไป และแสดงให้เห็นความเป็นไปของบัญชีที่ชำระอยู่นั้น โดยรายงานดังกล่าวต้องทำตามแบบที่นายทะเบียนสหกรณ์กำหนด

เนื้อหาและข้อกำหนดของรายงาน

1) รายงานต้องแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับการเรียกหนี้สินคืน การชำระหนี้ การจัดการทรัพย์สิน อุปสรรคในการชำระบัญชี และกำหนดเวลาที่คาดว่าจะเสร็จสิ้น

2) รายงานนี้ให้สมาชิก ทายาทของสมาชิกผู้ตาย และเจ้าหนี้ทั้งหลายของสหกรณ์ตรวจดูได้โดยไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียม

3) หากนายทะเบียนสหกรณ์พิจารณาแล้วเห็นว่ามีข้อบกพร่องในการชำระบัญชี นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจสั่งให้ผู้ชำระบัญชีแก้ไขข้อบกพร่อง และรายงานต่อนายทะเบียนสหกรณ์ใหม่ได้ การมีอำนาจในการสั่งให้แก้ไขข้อบกพร่องนี้เป็นการกำกับดูแลเพื่อให้ผู้ชำระบัญชีปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระมัดระวังและโปร่งใส โดยเฉพาะในกรณีที่มีความล่าช้าหรือข้อสงสัยเกี่ยวกับความถูกต้องของบัญชี

 

 

5.2 การจัดทำรายงานการชำระบัญชีและรายการย่อของบัญชีที่ชำระ (ม. 87)

เมื่อผู้ชำระบัญชีดำเนินการสะสางกิจการของสหกรณ์เสร็จสิ้นแล้ว จะต้องจัดทำรายงานขั้นสุดท้าย ดังนี้

1) จัดทำรายงานการชำระบัญชี และรายการย่อของบัญชีที่ชำระ

2) การตรวจสอบ โดยเสนอรายงานดังกล่าวให้ผู้สอบบัญชีตรวจสอบและรับรอง

3) การเสนอขอถอนชื่อ ผู้ชำระบัญชีต้องเสนอรายงานที่ผู้สอบบัญชีรับรองแล้วต่อนายทะเบียนสหกรณ์ ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ผู้สอบบัญชีรับรอง

5.3 การสิ้นสุดการชำระบัญชีและการถอนชื่อสหกรณ์ออกจากทะเบียน (ม. 87)

เมื่อนายทะเบียนสหกรณ์ให้ความเห็นชอบด้วยรายงานการชำระบัญชีที่ผู้สอบบัญชีรับรองแล้ว ให้ถือเป็นที่สุดแห่งการชำระบัญชี และนายทะเบียนสหกรณ์จะมีคำสั่งให้ถอนชื่อสหกรณ์ออกจากทะเบียน

5.4 การส่งมอบบรรดาสมุดบัญชีและเอกสารทั้งหลาย (ม. 88)

หลังจากนายทะเบียนสหกรณ์ให้ความเห็นชอบในการชำระบัญชีและถอนชื่อสหกรณ์ออกจากทะเบียนแล้ว ผู้ชำระบัญชีมีหน้าที่ตามมาตรา 88 ที่จะต้องส่งมอบบรรดาสมุดบัญชีและเอกสารทั้งหลายของสหกรณ์ที่ได้ชำระบัญชีเสร็จแล้วนั้นแก่นายทะเบียนสหกรณ์ ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่นายทะเบียนสหกรณ์ให้ความเห็นชอบ โดยนายทะเบียนสหกรณ์จะเก็บรักษาสมุดบัญชีและเอกสารเหล่านี้ไว้เป็นเวลา 2 ปี นับแต่วันที่ถอนชื่อสหกรณ์ออกจากทะเบียน ในช่วงเวลานี้ ผู้มีส่วนได้เสียสามารถตรวจดูเอกสารดังกล่าวได้โดยไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียม

5.5 อายุความภายหลังการถอนชื่อสหกรณ์ (ม. 89)

การสิ้นสุดกระบวนการชำระบัญชีและถอนชื่อออกจากทะเบียน มีผลผูกพันทางกฎหมายโดยตรงต่ออายุความในการฟ้องร้อง มาตรา 89 กำหนดว่า ในคดีฟ้องเรียกหนี้สินที่สหกรณ์ สมาชิก หรือผู้ชำระบัญชีเป็นลูกหนี้อยู่ในฐานะเช่นนั้น ห้ามมิให้ฟ้องเมื่อพ้นกำหนด 2 ปี นับแต่วันที่นายทะเบียนสหกรณ์ถอนชื่อสหกรณ์ออกจากทะเบียน บทบัญญัตินี้ถือเป็นการปิดกั้นโอกาสที่สหกรณ์ที่เลิกกิจการไปแล้วจะถูกฟ้องร้องจากหนี้สินที่เกี่ยวข้องภายหลังจากการชำระบัญชีสิ้นสุดลง

6. การชำระบัญชีสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกรที่ล้มละลาย

การชำระบัญชีสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกรที่ล้มละลายนั้น กฎหมายว่าด้วยสหกรณ์กำหนดให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยล้มละลายมาใช้บังคับ

1) เหตุที่สหกรณ์และกลุ่มเกษตรกรล้มละลาย

สหกรณ์ย่อมเลิกด้วยเหตุหนึ่งเหตุใด รวมถึงเหตุ ล้มละลาย (ม. 70 (4)) ในกรณีนี้ การชำระบัญชีจะต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยล้มละลาย

1.1) อำนาจของผู้ชำระบัญชีในการร้องขอ ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจร้องขอต่อศาลเพื่อสั่งให้สหกรณ์ล้มละลายได้ตามมาตรา 81(7) แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

1.2) เงื่อนไขในการร้องขอ การร้องขอต้องกระทำเมื่อปรากฏว่า เงินค่าหุ้น หรือเงินลงทุนได้ใช้เสร็จหมดแล้ว แต่ทรัพย์สินก็ยังไม่เพียงพอแก่การชำระหนี้สิน หลักการเดียวกันนี้กำหนดไว้ในมาตรา 88 แห่งพระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. 2483 (พ.ร.บ. ล้มละลายฯ) สำหรับกรณีที่ผู้ชำระบัญชีของนิติบุคคลอาจยื่นคำร้องขอให้สั่งล้มละลายได้

2) การดำเนินการทางศาล

เมื่อผู้ชำระบัญชีพิจารณาแล้วว่าสหกรณ์อยู่ในสถานะมีหนี้สินล้นพ้นตัว ควรดำเนินการยื่นคำร้องขอต่อศาลชั้นต้นที่มีอำนาจพิจารณาคดีล้มละลาย

ผลของคำสั่งศาล เมื่อศาลมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์เด็ดขาดแล้ว จะมีการโฆษณาคำสั่งนั้นในราชกิจจานุเบกษาและหนังสือพิมพ์ เพื่อแจ้งกำหนดเวลาให้เจ้าหนี้ทั้งหลายเสนอคำขอรับชำระหนี้ต่อเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ (ม. 28 พ.ร.บ. ล้มละลายฯ)

ข้อพึงระวัง หากเจ้าหนี้ไม่ยื่นคำขอรับชำระหนี้ภายในระยะเวลาที่กำหนด อาจเป็นเหตุให้ศาลมีคำสั่งยกเลิกการล้มละลาย (ม. 135 พ.ร.บ. ล้มละลายฯ) ซึ่งจะทำให้สิทธิเรียกร้องของเจ้าหนี้ยังคงอยู่ และผู้ชำระบัญชีเดิมอาจต้องกลับมาดำเนินการชำระสะสางหนี้สินต่อไปตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

6.3 การปฏิบัติงานของผู้ชำระบัญชี

เมื่อศาลมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์เด็ดขาดแล้ว หน้าที่ในการชำระบัญชีจะเปลี่ยนไปอยู่ภายใต้อำนาจของ เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ ตามกฎหมายว่าด้วยล้มละลาย การปฏิบัติงานของผู้ชำระบัญชีเดิม (ภายใต้ พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ) จะสิ้นสุดลง และต้องดำเนินการติดตามผลการปฏิบัติงานของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์อย่างใกล้ชิด โดยเฉพาะการติดตามคำสั่งปิดคดีจากศาล

6.4 การสิ้นสุดการชำระบัญชีในกรณีล้มละลาย

การชำระบัญชีในกรณีล้มละลายจะถือว่าเสร็จสิ้นเมื่อศาลล้มละลายได้มีคำสั่ง ปิดคดี ตามมาตรา 133 แห่ง พ.ร.บ. ล้มละลายฯ

การถอนชื่อสหกรณ์ ผู้ชำระบัญชีต้องนำคำสั่งปิดคดีจากเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ มาใช้ประกอบการจัดทำรายงานการชำระบัญชี (ม. 87 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ) และเสนอต่อรองนายทะเบียนสหกรณ์ เพื่อถอนชื่อสหกรณ์ออกจากทะเบียน

ข้อยกเว้นการทำรายการย่อ ตามแนวทางปฏิบัติของนายทะเบียนสหกรณ์ กำหนดว่า ในกรณีที่สหกรณ์ล้มละลายและศาลมีคำสั่งปิดคดีแล้ว ผู้ชำระบัญชี มิต้องจัดทำรายการย่อของบัญชีที่ชำระ ตามมาตรา 87 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

ทรัพย์สินปรากฏขึ้นใหม่ภายหลัง หากมีทรัพย์สินของสหกรณ์ปรากฏขึ้นใหม่ภายหลังศาลมีคำสั่งปิดคดีแล้ว จะเป็นอำนาจหน้าที่ของเจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ในการขอให้ศาลเปิดคดีใหม่ตามมาตรา 134 แห่ง พ.ร.บ. ล้มละลายฯ

 

 

 

 

ตารางที่ 1 เปรียบเทียบกระบวนการสิ้นสุดการชำระบัญชี (กรณีปกติกับกรณีล้มละลาย)

รายการ	กรณีปกติ	กรณีล้มละลาย
ผู้จัดการทรัพย์สิน/หนี้สิน	ผู้ชำระบัญชี (ที่นายทะเบียนตั้ง)	เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ (กรมบังคับคดี)
เอกสารสิ้นสุด (ม. 87)	1. รายงานการชำระบัญชี 2. รายการย่อของบัญชีที่ชำระ	1. รายงานการชำระบัญชี 2. สำเนาคำสั่งปิดคดีของศาล
การรับรองบัญชี	ต้องผ่านการรับรองจาก “ผู้สอบบัญชี” (กรมตรวจบัญชีฯ)	“มิต้องจัดทำรายการย่อของบัญชี” (ไม่ต้องผ่านผู้สอบบัญชี)
การเก็บรักษาเอกสาร (ม. 88)	2 ปี นับแต่วันถอนชื่อ	จนกว่าศาลจะมีคำสั่งยกเลิกล้มละลาย

 

7. ปัญหา อุปสรรค ในการชำระบัญชีสหกรณ์และการชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกร และแนวทางแก้ไข

ในการปฏิบัติงานชำระบัญชี มักพบปัญหาและอุปสรรคหลายประการ ซึ่งหากไม่มีแนวทางแก้ไขที่ชัดเจน อาจทำให้กระบวนการยืดเยื้อหรือติดขัด ผู้ชำระบัญชีควรใช้ความรู้ความสามารถในการบริหารจัดการและใช้ดุลพินิจตามกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหา ดังนี้

ตารางที่ 2 ปัญหาเกี่ยวกับการรับมอบทรัพย์สินและเอกสาร

ปัญหา/อุปสรรค	แนวทางแก้ไข	หลักการทางปฏิบัติ
กรรมการไม่ให้ความร่วมมือ/ไม่ส่ง มอบทรัพย์สิน เอกสาร	1. เร่งรัดโดยหนังสือ: ทำหนังสือแจ้ง/ทวงถามไปยังผู้รับผิดชอบ 2. มาตรการทางกฎหมาย: แจ้งความดำเนินคดีตามมาตรา 133/2	ผู้ชำระบัญชีไม่สามารถดำเนินการต่อได้หากไม่ได้รับมอบ ต้องใช้มาตรการทางกฎหมายให้ถึงที่สุด
สมุดบัญชี/เอกสารหลักฐานสำคัญสูญหาย (บัญชีย่อยลูกหนี้, สัญญากู้)	1. ใช้ข้อมูลทุติยภูมิ: ใช้รายงานผู้สอบบัญชีปีสุดท้าย, Statement ธนาคาร หรือกระดาษทำการของสำนักงานตรวจบัญชีสหกรณ์ 2. รับรองเอกสาร: ให้คณะกรรมการชุดสุดท้ายทำหนังสือรับรองรายการที่เกิดขึ้น เพื่อใช้ประกอบการจัดทำงบ ม. 80	การยอมรับหลักฐานที่ไม่สมบูรณ์เป็นวิธีทางปฏิบัติเพื่อหลีกเลี่ยงความติดขัดในการชำระบัญชีที่ดำเนินมานาน
กรรมการผู้ต้องรับผิดชอบในการส่งมอบเสียชีวิต	มาตรการทางปกครอง: แจ้งมาตรการบังคับทางปกครองไปยังทายาทผู้รับมรดก หรือผู้จัดการมรดก	ใช้กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเพื่อหาช่องทางติดตามทรัพย์สิน/เอกสารจากบุคคลที่เกี่ยวข้องทางกฎหมาย

 

ตารางที่ 3 ปัญหาเกี่ยวกับการจัดการทรัพย์สินและหนี้สิน

ปัญหา/อุปสรรค	แนวทางแก้ไข	หลักการทางปฏิบัติ
หนี้สินขาดอายุความ (ลูกหนี้ปฏิเสธการชำระหนี้)	หากหนี้ขาดอายุความแล้ว การเรียกคืนถือเป็นรายรับจากการเลิกกิจการ ผู้ชำระบัญชีต้องติดตามทวงถามจนถึงที่สุด หากไม่สำเร็จให้ปิดเข้าบัญชีเลิกกิจการ	หนี้ขาดอายุความแล้วจะฟ้องร้องไม่ได้ แต่หากลูกหนี้ยอมชำระคืน ถือเป็นรายรับ
การจำหน่ายทรัพย์สินมูลค่าสูง (เกิน 50,000 บาท)	ต้องจำหน่ายโดยวิธี ประกวดราคา ตามคำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 146/2546	การดำเนินการโดยวิธีอื่นนอกเหนือจากการประกวดราคา อาจถือเป็นการฝ่าฝืนคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์ และอาจนำไปสู่ความรับผิดชอบของผู้ชำระบัญชี
เจ้าหนี้ไม่ยอมลดหนี้/ประนอมหนี้ และทรัพย์สินไม่เพียงพอ	1. ขอประนอมหนี้: เสนอขอประนอมหนี้อีกครั้ง 2. ร้องขอล้มละลาย: หากดำเนินการถึงที่สุดแล้วและไม่สามารถชำระหนี้ให้เสร็จสิ้นได้ ให้ใช้สิทธิร้องขอต่อศาลให้สหกรณ์ล้มละลาย (ม. 81(7))	หากไม่มีทางแก้ไขทางการเงินอื่น การร้องขอล้มละลายถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ชำระบัญชี เพื่อให้การชำระบัญชีเสร็จสิ้น
เงินอุดหนุน/เงินกองทุนของรัฐคงเหลือ	นำส่งคืนคลัง เป็นรายได้แผ่นดินทั้งหมดพร้อมดอกเบี้ยเงินฝากธนาคาร	ต้องตรวจสอบว่าเป็นเงินอุดหนุนประเภทจ่ายขาดหรือไม่ หากใช่ ต้องดำเนินการส่งคืนเนื่องจากวัตถุประสงค์สิ้นสุดลง

 

ตารางที่ 4 ปัญหาความล่าช้าและการรายงาน

ปัญหา/อุปสรรค	แนวทางแก้ไข	หลักการทางปฏิบัติ
การเปลี่ยนตัวผู้ชำระบัญชีหลายครั้ง    ทำให้งานล่าช้า	ผู้ชำระบัญชีคนใหม่ต้องทำบันทึก      การมอบหมายงานในหน้าที่ผู้ชำระบัญชี กับผู้ชำระบัญชีคนเดิมเพื่อรับมอบเอกสารและทรัพย์สินให้ครบถ้วน	การกำหนดให้ผู้ชำระบัญชีคนใหม่และคนเดิมร่วมกันทำบันทึกการมอบงานเป็นการบังคับให้เกิดความชัดเจนใน    การส่งมอบงานและเอกสาร
ไม่สามารถรายงานความเคลื่อนไหว       (ม. 85) ได้เนื่องจากขาดเอกสาร	ต้องรายงานต่อนายทะเบียนสหกรณ์    ทุกระยะ 6 เดือน เพื่อแจ้งถึงปัญหาอุปสรรคในการชำระบัญชี	การรายงานทุก 6 เดือน มีวัตถุประสงค์เพื่อให้งานอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายทะเบียนฯ อย่างต่อเนื่อง
กรณีกลุ่มเกษตรกรไม่มีเอกสาร/ทรัพย์สินใด ๆ	ให้คณะกรรมการบันทึกรับรองว่าไม่มีเอกสารส่งมอบและไม่มีการรับ-จ่ายใด ๆ หลังวันสิ้นปีบัญชี จากนั้นผู้ชำระบัญชีจัดทำรายงานการชำระบัญชีและขอถอนชื่อออกจากทะเบียนได้เลย	เป็นแนวทางที่ยอมรับเพื่อปิดบัญชี   กลุ่มเกษตรกรที่ไม่มีกิจกรรมมานานและไม่มีข้อมูล

 

8. บทสรุปและข้อเสนอแนะ

          8.1 บทสรุปกระบวนการชำระบัญชีที่สำคัญ

การชำระบัญชีสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกรเป็นกระบวนการที่มีความซับซ้อนและต้องใช้ความรู้ทางกฎหมายและบัญชีอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะการปฏิบัติตาม พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และ พ.ร.บ. ล้มละลาย พ.ศ. 2483 และที่แก้ไขเพิ่มเติม จุดแบ่งแยกที่สำคัญในกระบวนการคือ การได้รับอนุมัติงบการเงิน ณ วันรับมอบทรัพย์สิน (ม. 80) ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่กำหนดให้ผู้ชำระบัญชีเข้าสู่ขั้นตอนของการจัดการทรัพย์สินและหนี้สินอย่างเต็มรูปแบบ

ผู้ชำระบัญชีจะต้องรับผิดชอบต่อการสะสางกิจการที่คั่งค้าง รวมถึงการเร่งรัดหนี้สินที่มีความเสี่ยงขาดอายุความ การจำหน่ายทรัพย์สินที่มีมูลค่าสูงด้วยวิธีการประกวดราคาเพื่อความโปร่งใส นอกจากนี้ ความระมัดระวังในการจัดการเงินคงเหลือจากเงินอุดหนุนของรัฐเป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากเงินเหล่านั้นจะต้องถูกนำส่งคืนคลังเป็นรายได้แผ่นดิน

8.2 ข้อเสนอแนะเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการปฏิบัติงาน

การแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง (เช่น ปัญหาเอกสารสูญหาย ความล่าช้าในการส่งมอบงานระหว่างผู้ชำระบัญชีคนเก่ากับคนใหม่ หรือการไม่สามารถเรียกประชุมใหญ่ได้) สามารถดำเนินการได้ผ่านการใช้กลไกทางกฎหมายและทางปฏิบัติที่นายทะเบียนสหกรณ์กำหนดไว้ การที่สหกรณ์ที่เลิกแล้วยังคงดำรงอยู่เพื่อการชำระบัญชี (ม. 76) หมายความว่า ผู้ชำระบัญชีมีอำนาจดำเนินมาตรการทางกฎหมายที่เข้มงวด เช่น การฟ้องร้อง หรือการดำเนินการทางปกครองกับทายาทของผู้รับผิดชอบเดิมเพื่อติดตามเอกสารหรือทรัพย์สิน

การจัดการความเสี่ยงด้านหนี้สิน หากสหกรณ์มีหนี้สินล้นพ้นตัวและเจ้าหนี้ไม่ประนีประนอม ผู้ชำระบัญชีควรใช้อำนาจตาม ม. 81(7) ในการร้องขอต่อศาลให้สหกรณ์ล้มละลาย การดำเนินการนี้จะทำให้ภารกิจชำระบัญชีเปลี่ยนไปอยู่ภายใต้เจ้าพนักงานพิทักษ์ทรัพย์ และเมื่อศาลมีคำสั่งปิดคดี จะถือเป็นการสิ้นสุดการชำระบัญชีอย่างสมบูรณ์ตามกฎหมาย

การกำกับดูแลต่อเนื่อง ผู้ชำระบัญชีต้องเสนอรายงานความเคลื่อนไหวทุก 6 เดือน (ม. 85) เพื่อให้นายทะเบียนสหกรณ์กำกับดูแลและสั่งการให้แก้ไขข้อบกพร่องได้ ซึ่งเป็นกลไกสำคัญในการป้องกันความล่าช้าและการทุจริตที่อาจเกิดขึ้นในกระบวนการชำระบัญชี

 

 

กฎหมายและกฎที่เกี่ยวข้องกับการเลิกและการชำระบัญชี

กฎหมาย

ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

พระราชบัญญัติล้มละลาย พ.ศ. 2483 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

กฎ

พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2547

ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์

ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้สหกรณ์จังหวัดในฐานะนายทะเบียนกลุ่มเกษตรกรประจำจังหวัด พ.ศ. 2568

ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการชำระบัญชีกลุ่มเกษตรกรที่นายทะเบียนสหกรณ์สั่งเลิก พ.ศ. 2564

คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์

คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 1/2567 เรื่อง มอบอำนาจหน้าที่ให้พนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติการแทนนายทะเบียนสหกรณ์

คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 4/2562 เรื่อง มอบอำนาจให้รองนายทะเบียนสหกรณ์ปฏิบัติการแทนนายทะเบียนสหกรณ์ (เพิ่มเติม)

คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 2/2562 เรื่อง มอบอำนาจให้รองนายทะเบียนสหกรณ์ปฏิบัติการแทนนายทะเบียนสหกรณ์

คำสั่งนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ 146/2546 เรื่อง ให้ผู้ชำระบัญชีสหกรณ์ดำเนินการชำระบัญชีตามคำแนะนำของนายทะเบียนสหกรณ์

ประกาศนายทะเบียนสหกรณ์

ประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง กำหนดอัตราเงินปันผลตามหุ้นที่ชำระแล้วของกลุ่มเกษตรกร ประกาศ ณ วันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2548

ประกาศนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง อัตราเงินปันผลตามหุ้นที่ชำระแล้ว ในกรณีเลิกสหกรณ์ ประกาศ ณ วันที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2543

คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์

คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง หลักเกณฑ์พิจารณาการเปลี่ยนตัวผู้ชำระบัญชี ให้ไว้ ณ วันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2551

คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ เรื่อง วิธีปฏิบัติในการชำระบัญชีสหกรณ์ พ.ศ. 2546

คำพิพากษา

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 170/2477

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 253/2506

คำวินิจฉัยที่ 82/2557

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 234/2553

หนังสือ

หนังสือกรมส่งเสริมสหกรณ์ที่ กษ 1115/27 ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2566 เรื่องแนวทางปฏิบัติการชำระบัญชีกรณีปฏิบัติตามกฎหมายล้มละลาย

หนังสือกรมส่งเสริมสหกรณ์ที่ กษ 1115/1965 ลงวันที่ 23 มีนาคม 2564 เรื่อง แนวปฏิบัติการชำระบัญชีกรณีเงินอุดหนุนของกรมส่งเสริมสหกรณ์

เขตอำนาจศาลเหนือข้อพิพาท สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) และกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร

ส่วนที่ 1 การตีความ "สัญญาทางปกครอง" ในบริบทกองทุนของรัฐ

การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินที่รัฐจัดสรรผ่านกองทุนเฉพาะกิจ เช่น "กองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.)" และ "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร" ได้ก่อให้เกิดประเด็นปัญหาเชิงกฎหมายที่สำคัญเกี่ยวกับเขตอำนาจศาล ปัญหาดังกล่าวสะท้อนผ่านการปฏิบัติงานของโจทก์ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองผู้มีหน้าที่กำกับดูแลกองทุนทั้งสอง ที่ในทางปฏิบัติได้ยื่นฟ้องเรียกหนี้ต่อศาลทั้งสองระบบอย่างไม่เป็นเอกภาพ กล่าวคือ มีการยื่นฟ้องทั้งต่อศาลยุติธรรม (เช่นในคดีที่นำไปสู่คำวินิจฉัยที่ 9/2553 หรือ 76/2556) และในขณะเดียวกันก็ยื่นฟ้องคดีลักษณะเดียวกันต่อศาลปกครอง (เช่นในคดีที่นำไปสู่คำวินิจฉัยที่ 10/2553 หรือ 46/2555) ความไม่แน่นอนในการเลือกใช้สิทธิทางศาลของหน่วยงานรัฐเองนี้ ก่อให้เกิดการโต้แย้งประเด็นเขตอำนาจศาล นำไปสู่ความล่าช้าในการพิจารณาคดี และส่งผลกระทบต่อสิทธิในการต่อสู้คดีของเอกชน บทความนี้จึงมุ่งศึกษา "วิวัฒนาการทางความคิด" ขององค์กรวินิจฉัย เพื่อค้นหา "หลักเกณฑ์" ที่ใช้ในการชี้ขาด และชี้ชัดถึง "บรรทัดฐานที่เป็นข้อยุติ" ในปัจจุบัน

1. มาตรา 3 และ มาตรา 9 (4) แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ

กฎหมายที่เป็นหัวใจหลักในการวินิจฉัยปัญหาเขตอำนาจศาลในข้อพิพาทเหล่านี้ คือ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ประการแรก มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา "คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง" ประการที่สอง มาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ได้วางกรอบคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ไว้ โดยกำหนดองค์ประกอบที่ต้องปรากฏควบคู่กันสองประการ ดังนี้

1) องค์ประกอบด้านคู่สัญญา สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ในบริบทของข้อพิพาทเกี่ยวกับกองทุนทั้งสอง องค์ประกอบนี้มิได้เป็นประเด็นโต้แย้งที่สำคัญ เนื่องจากคู่สัญญาฝ่ายผู้ให้กู้ยืม คือ "หน่วยงานทางปกครอง" ซึ่งมีสถานะเป็นส่วนราชการระดับกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ย่อมมีสถานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามความหมายของกฎหมายนี้อย่างชัดแจ้ง

2) องค์ประกอบด้านลักษณะหรือเนื้อหาของสัญญา สัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำ "บริการสาธารณะ" สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือสัญญาแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

ดังนั้น การต่อสู้ทางกฎหมายและการเปลี่ยนแปลงแนวบรรทัดฐานของศาลทั้งหมด จึงมุ่งไปที่การตีความองค์ประกอบประการที่สอง กล่าวคือ สัญญากู้ยืมเงินระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับสหกรณ์ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์นำเงินไปปล่อยกู้ต่อแก่สมาชิก (เกษตรกร) นั้น ถือเป็น "สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ" หรือไม่

2. "รูปแบบ" สัญญากู้ยืม (นิติสัมพันธ์ทางแพ่ง) "วัตถุประสงค์" แห่งบริการสาธารณะ (นิติสัมพันธ์ทางปกครอง)

ปัญหาเขตอำนาจศาลในคดีระหว่างสองแนวคิดทางกฎหมายในการตีความนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐ (หน่วยงานทางปกครอง) และเอกชน (สหกรณ์) โดยแนวคิดนิติสัมพันธ์ทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) จะมุ่งพิจารณาที่ "รูปแบบ" ของสัญญา โดยมองว่า แม้คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะเป็นหน่วยงานรัฐ แต่ "สัญญากู้ยืมเงิน" ซึ่งมีวัตถุแห่งหนี้เป็น "เงิน" มีการกำหนดอัตราดอกเบี้ย และกำหนดวิธีการชำระคืน ย่อมมีสาระสำคัญเป็นนิติกรรมทางแพ่งที่อยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การบังคับชำระหนี้จึงเป็นเรื่องทางแพ่งทั่วไปที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม สอดคล้องกับบรรทัดฐานของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดในการพิจารณาคดีปกครอง ครั้งที่ 6/2544 วันพุธที่ 10 ตุลาคม 2544 เคยมีมติว่า “หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคและมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาแล้วข้างตัน สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่ง” (อ้างในคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 263/2562)

ส่วนแนวคิดนิติสัมพันธ์ทางปกครอง (ศาลปกครอง) จะมองข้าม "รูปแบบ" ของสัญญา แต่เพ่งเล็งไปที่ "วัตถุประสงค์" และ "ที่มา" ของนิติสัมพันธ์ โดยเห็นว่าการให้กู้ยืมเงินจากกองทุนทั้งสอง มิใช่การแสวงหากำไรเชิงพาณิชย์ แต่เป็น "เครื่องมือ" ของฝ่ายปกครองในการดำเนินภารกิจ "จัดทำบริการสาธารณะ" ตามนโยบายของรัฐ ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานไว้ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 263/2562 โดยอ้างถึง การพิจารณาคดีปกครองโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ 6/2544 วันพุธที่ 10 ตุลาคม 2544 เคยมีมติว่า สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้นั้น ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ้ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่ได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ ประการที่สอง สัญญานั้นมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคล ซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองซึ่งก็คือการบริการสาธารณะบรรลุผล

3. วัตถุประสงค์เชิงนโยบายของกองทุน

การจะวินิจฉัยว่าสัญญาเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาวัตถุประสงค์ตามกฎหมายของกองทุนที่เป็นแหล่งเงิน การวิเคราะห์นี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็นการวินิจฉัยตั้งแต่ต้นว่า "เงิน" ที่นำมาให้กู้ยืมนั้น ไม่ใช่เงินในเชิงพาณิชย์ แต่เป็น "เงินของรัฐ" ที่ถูกจัดสรรมาโดยมี "อาณัติ" ทางกฎหมายมหาชนกำกับไว้ เมื่อที่มาของเงินเป็นเงินมหาชนเพื่อภารกิจมหาชน นิติสัมพันธ์ที่นำเงินนี้ไปใช้ย่อมมีแนวโน้มที่จะมีสถานะเป็นสัญญาทางมหาชน (สัญญาทางปกครอง) ตามไปด้วย

กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร มีวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนในการจัดทำบริการสาธารณะในวงกว้าง เช่น เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในการเพิ่มผลผลิตและรายได้ และเพื่อ "ช่วยรักษาเสถียรภาพของราคาผลิตผลเกษตรกรรมขั้นต้น" ซึ่งการรักษาเสถียรภาพราคาถือเป็นภารกิจมหาชนโดยแท้

กองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มาตรา 27 โดยมีวัตถุประสงค์ "เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์" การส่งเสริมกิจการสหกรณ์ถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะรูปแบบหนึ่งที่รัฐมุ่งพัฒนาระบบสหกรณ์ให้มีความเข้มแข็งตามนโยบายของรัฐ

ส่วนที่ 2 บรรทัดฐาน ช่วง พ.ศ. 2551-2554 การยึดถือ "สัญญาทางแพ่ง"

ในช่วงระยะแรกของการบังคับใช้กฎหมายศาลปกครอง คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล (คณะกรรมการวินิจฉัยฯ) และแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด มีแนวโน้มที่ชัดเจนในการจำกัดขอบเขตของศาลปกครอง และพยายามคงคดีกู้ยืมเงินเหล่านี้ไว้ในศาลยุติธรรม โดยอาศัยบรรทัดฐานสำคัญสองประการ

1. การตีความ "บริการสาธารณะ" อย่างเคร่งครัด

บรรทัดฐาน ช่วง พ.ศ. 2551-2554 องค์กรวินิจฉัยได้ตีความคำว่า "บริการสาธารณะ" ในความหมายที่ค่อนข้างแคบ ว่าจะต้องเป็นการให้บริการแก่ "ประชาชนทั่วไป"

กลุ่มคดีกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร (โครงการจัดหาปุ๋ย) ในกลุ่มคดีที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องสหกรณ์ให้ชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงิน "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร" ภายใต้ "โครงการสนับสนุนสินเชื่อในการจัดหาปุ๋ย" ซึ่งปรากฏใน คำวินิจฉัยที่ 10/2553 คำวินิจฉัยที่ 34/2554 และ คำวินิจฉัยที่ 35/2554 คณะกรรมการวินิจฉัยฯ ได้วางบรรทัดฐานให้คดีเหล่านี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เหตุผลสำคัญที่สุดคือ คณะกรรมการวินิจฉัยฯ เห็นว่า วัตถุแห่งสัญญาเป็นการนำเงินไปให้กู้ยืม "เฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น" การให้บริการที่จำกัดเฉพาะกลุ่มสมาชิกของสหกรณ์ จึงไม่ถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ แต่เป็นเพียงการสนับสนุนทางการเงินทางแพ่ง

กลุ่มคดีกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) ใน คำวินิจฉัยที่ 9/2553 (โครงการรวบรวมลิ้นจี่) คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) โดยใช้เหตุผลเดียวกับกลุ่มคดีกองทุนสงเคราะห์เกษตรกรว่า เป็นการดำเนินการเพื่อ "กลุ่มสมาชิกเพียงกลุ่มเดียวเท่านั้น" และ "มิใช่สัญญาที่โจทก์มอบให้จำเลยเข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง"

คำวินิจฉัยที่ 6/2552 (ฟ้องตามสัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้ โครงการลิ้นจี่) คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) โดยพิจารณาที่ตัวสัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้เองว่าเป็นสัญญาทางแพ่ง โดยไม่ได้พิจารณาเชื่อมโยงกลับไปยังสัญญาประธาน (สัญญากู้ยืมเดิม)

จากข้อมูลดังกล่าวจะเห็นว่าองค์กรวินิจฉัยให้ความสำคัญกับ "รูปแบบ" ของนิติกรรม (สัญญากู้ยืมเงิน) และตีความ "บริการสาธารณะ" ตามแนวคิดกฎหมายมหาชนแบบดั้งเดิม โดยมองที่ "ผู้รับประโยชน์ปลายทาง" ซึ่งคือสมาชิกสหกรณ์ เมื่อผู้รับประโยชน์เป็นกลุ่มปิด (เฉพาะกลุ่ม) ศาลจึงตีความว่านี่คือธุรกรรมภายในของเอกชนที่รัฐเพียงให้การสนับสนุนทางการเงิน ซึ่งเป็นลักษณะทางแพ่ง

2. การตีความ "เอกสิทธิ์รัฐ" ในฐานะข้อสัญญาทั่วไป

ในทางทฤษฎีกฎหมายปกครอง นอกจากการพิจารณาวัตถุประสงค์ แล้ว ยังพิจารณา "เนื้อหา" ของสัญญาด้วย หากสัญญามี "ข้อสัญญาที่ไม่เท่าเทียม" ซึ่งสะท้อนการใช้อำนาจมหาชนของรัฐที่เหนือกว่าเอกชน (เรียกว่า "เอกสิทธิ์ของรัฐ" สัญญานั้นจะถูกยืนยันสถานะความเป็นสัญญาทางปกครอง อย่างไรก็ตาม ในแนวคำวินิจฉัยยุคแรกของศาลปกครองสูงสุด ได้ปฏิเสธการใช้เกณฑ์ "เอกสิทธิ์รัฐ" นี้อย่างชัดเจน

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 85/2551 (กพส. โครงการรวบรวมยางพารา)

ผลวินิจฉัย เป็น สัญญาทางแพ่ง (ศาลยุติธรรม) เหตุผลศาลมองว่าการรวบรวมยางพาราเพื่อแปรรูปจำหน่าย "มีลักษณะเป็นการดำเนินกิจการในเชิงพาณิชย์" ของสหกรณ์ และ "มิได้เป็นสัญญาที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จัดทำบริการสาธารณะ" การปฏิเสธเอกสิทธิ์รัฐ (ประเด็นสำคัญ) แม้หน่วยงานทางปกครอง (ผู้อุทธรณ์) จะโต้แย้งว่าข้อสัญญาที่กำหนดให้สหกรณ์ต้องปฏิบัติตามระเบียบและ "คำแนะนำ" ของเจ้าหน้าที่ ถือเป็นเอกสิทธิ์แห่งรัฐ แต่ศาลปกครองสูงสุดในขณะนั้นได้ปฏิเสธ ข้ออ้างนี้ โดยวินิจฉัยว่า "ข้อกำหนดดังกล่าวถือเป็นข้อกำหนดในสัญญาตามรูปแบบสัญญากับทางราชการทั่ว ๆ ไป ไม่ใช่ข้อกำหนดที่ให้ผู้ฟ้องคดีมีเอกสิทธิ์หรือสิทธิพิเศษเหนือกว่า"

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 354/2559 (กพส. โครงการประกอบอาชีพ (ทั่วไป))

ศาลวินิจฉัยว่าเป็น สัญญาทางแพ่ง และระบุว่า "มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแต่อย่างใด"

โดยสรุป ในช่วงปี 2551-2554 องค์กรวินิจฉัยมีแนวโน้มที่ชัดเจนในการจำกัดขอบเขตของศาลปกครอง การพิจารณา "รูปแบบ" ของสัญญา (สัญญากู้ยืมเงิน) เป็นสำคัญ แม้จะมีการอ้าง "เอกสิทธิ์รัฐ" ศาลก็มักจะตีความว่าเป็นเพียงข้อสัญญามาตรฐาน ที่ไม่มีนัยสำคัญทางกฎหมายมหาชน

ส่วนที่ 3 "บริการสาธารณะ" และ "เอกสิทธิ์รัฐ" (พ.ศ. 2555-2558)

นับตั้งแต่ปี 2555 เป็นต้นมา ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวคิดในการตีความขององค์กรวินิจฉัยอย่างมีนัยสำคัญ โดยเริ่มหันมาพิจารณา "วัตถุประสงค์เชิงภารกิจ" และ "เนื้อหาของสัญญา" ที่แสดงถึงอำนาจมหาชนอย่างจริงจัง

1. การกลับแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยฯ

คำวินิจฉัยที่ 46/2555 (กพส. โครงการรวบรวมไม้ยูคาลิปตัส) ผลการวินิจฉัย คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็นสัญญาทางปกครอง (ศาลปกครอง) เหตุผลใหม่ ดังนี้

1) การตีความ "บริการสาธารณะ" แบบใหม่ คณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยว่า การที่กรมส่งเสริมฯ ให้สหกรณ์กู้เงินไปดำเนินการแปรรูปผลผลิต ถือเป็นการ "มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกร อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตร" เป็นการยอมรับอย่างเป็นทางการว่าการสนับสนุนสหกรณ์ (แม้เป็นกลุ่มเดียว) ก็คือการจัดทำบริการสาธารณะ

2) การใช้เกณฑ์ "เอกสิทธิ์รัฐ" เป็นครั้งแรกที่คณะกรรมการวินิจฉัยฯ (โดยเห็นพ้องกับศาลปกครองนครราชสีมา) ได้วิเคราะห์ "เนื้อหาสัญญา" อย่างละเอียด และชี้ให้เห็นข้อสัญญาที่แสดงอำนาจเหนือของรัฐ เช่น ห้ามกู้เงินจากแหล่งอื่น ต้องปฏิบัติตามระเบียบ/คำสั่งของนายทะเบียน และกรมฯ ไม่ผูกมัดต้องจ่ายเงินตามที่ขอเบิก ซึ่งข้อสัญญาเหล่านี้ยืนยันว่านิติสัมพันธ์นี้ "ไม่ใช่" นิติสัมพันธ์ที่เท่าเทียมกันทางแพ่ง

บรรทัดฐานใหม่นี้ชัดเจนยิ่งขึ้นใน คำวินิจฉัยที่ 80/2555 (โครงการพัฒนาธุรกิจโคนม) และ คำวินิจฉัยที่ 82/2557 (โครงการปศุสัตว์) โดยคณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางปกครอง โดยยืนยันเหตุผลว่า สัญญาเหล่านี้เป็น "เครื่องมือ" ของรัฐ เป็นการ "มอบหมาย" ให้สหกรณ์จัดทำบริการสาธารณะแทนรัฐ และที่สำคัญคือ มี "ข้อกำหนดที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ"

2. การใช้บรรทัดฐานใหม่กับข้อเท็จจริงเดิม

คำวินิจฉัยที่ 76/2556 (กองทุนสงเคราะห์ฯ โครงการจัดหาปุ๋ยเคมี) ในคดีนี้คือข้อเท็จจริงประเภทเดียวกับในคดี 10/2553 34/2554 และ 35/2554 (โครงการจัดหาปุ๋ย) ที่เคยถูกวินิจฉัยว่าเป็น "สัญญาทางแพ่ง" ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยฯ วินิจฉัยให้เป็น สัญญาทางปกครอง (ศาลปกครอง) โดยคณะกรรมการวินิจฉัยฯ ได้ "กลับแนว" การตีความเดิมของตนเอง และนำบรรทัดฐานใหม่ จากคดี 46/2555 มาใช้ โดยระบุว่า การให้กู้ยืมเงินเพื่อจัดหาปุ๋ยนี้ "มีลักษณะเป็นการมอบหมายให้จำเลยที่ 1 จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเกษตรโดยวิธีการจัดหาเงินหรือสินเชื่อให้แก่เกษตรกร"

การวินิจฉัยนี้ถือเป็นการวางบรรทัดฐานใหม่ว่า การที่รัฐใช้สหกรณ์เป็นกลไกในการดำเนินนโยบายช่วยเหลือเกษตรกร ย่อมถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในความหมายของกฎหมายปกครอง

3. การขยายหลักการ "เครื่องมือของรัฐ" โดยศาลปกครองสูงสุด

แนวทางสัญญาทางปกครอง คำสั่งที่ 234/2553 (กพส. โครงการเพาะเห็ดเป๋าฮือ) ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่าเป็น สัญญาทางปกครอง โดยระบุว่า กรมฯ มีภารกิจจัดทำบริการสาธารณะด้านการส่งเสริมสหกรณ์ และสัญญานี้มีลักษณะเป็น "สัญญาให้จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี" คำพิพากษาที่ อ.1115/2558 (กพส. โครงการทำนา) ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนว่าเป็น สัญญาทางปกครอง โดยให้เหตุผลเชิงลึกว่า การที่กรมฯ ให้สหกรณ์กู้เงินเพื่อไปปล่อยกู้ต่อ ถือเป็นการ "มอบหมาย" ให้สหกรณ์ทำหน้าที่ "จัดหาสินเชื่อให้เกษตรกรกู้ อันมีลักษณะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง"

แนวทางสัญญาทางแพ่ง ในขณะเดียวกัน ศาลปกครองสูงสุดก็ยังคงมีคำวินิจฉัยที่ยึดแนวทางเดิมอยู่ เช่น คำสั่งที่ 85/2551 (โครงการยางพารา) และ คำสั่งที่ 354/2559 (โครงการประกอบอาชีพ (ทั่วไป)) ซึ่งวินิจฉัยว่าเป็น สัญญาทางแพ่ง โดยมองว่าเป็นการ "ดำเนินกิจการในเชิงพาณิชย์" หรือ "มิได้เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง"

ความขัดแย้งนี้ปรากฏชัดเจนที่สุดเมื่อเปรียบเทียบ คำพิพากษาที่ อ.1115/2558 (วินิจฉัยว่าเป็นคดีปกครอง) กับ คำสั่งที่ 354/2559 (วินิจฉัยว่าเป็นคดีแพ่ง) ซึ่งเกิดขึ้นในระยะเวลาห่างกันไม่นาน

ส่วนที่ 4 บรรทัดฐานที่เป็นข้อยุติ ด้วยมติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดที่ 623/2562

ความไม่แน่นอนทางกฎหมายและความขัดแย้งแห่งบรรทัดฐานดังที่วิเคราะห์ในส่วนที่ 3 ได้นำไปสู่การวินิจฉัยโดย "ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด" ซึ่งมีสถานะเป็นการวางบรรทัดฐานเพื่อยุติความขัดแย้งของแนวคำวินิจฉัยเดิม คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 623/2562 จึงถือเป็น "บรรทัดฐานที่เป็นข้อยุติ" ที่ต้องยึดถือในปัจจุบัน

ข้อเท็จจริงในคดี หน่วยงานทางปกครองฟ้องสหกรณ์ฯ กรณีผิดสัญญากู้เงิน กพส. โดยมีวัตถุประสงค์ "เพื่อใช้ในการรวบรวมเมล็ดพันธุ์ข้าวตามโครงการพัฒนาเป็นศูนย์กลางการผลิตเมล็ดพันธุ์พืชรองรับประชาคมอาเซียน (ข้าว)" ผลวินิจฉัย เป็นสัญญาทางปกครอง (ศาลปกครอง) โดยที่ประชุมใหญ่ฯ ได้วางหลักเกณฑ์การวินิจฉัยที่ชัดเจนขึ้น โดยอาศัยองค์ประกอบ 2 ประการที่ต้องพิจารณาร่วมกัน เพื่อยกระดับการวิเคราะห์ให้พ้นจากการถกเถียงว่า "การประกอบอาชีพ" เป็นบริการสาธารณะหรือไม่ ดังนี้

1. หลักเกณฑ์ชี้ขาดที่หนึ่ง การเชื่อมโยงกับ "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้"

ที่ประชุมใหญ่ฯ ได้ยกระดับการตีความ "บริการสาธารณะ" โดยเปลี่ยนจากการพิจารณาว่าเป็นการให้บริการ "กลุ่มปิด" หรือ "ประชาชนทั่วไป" ไปสู่เกณฑ์ที่จับต้องได้และเป็นรูปธรรมมากขึ้น กล่าวคือ การกู้ยืมนั้นเป็นส่วนหนึ่งของโครงการหรือ "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้" หรือไม่

การปรับใช้ ศาลวินิจฉัยว่า วัตถุประสงค์การกู้ยืมตามสัญญานี้ (โครงการศูนย์กลางเมล็ดพันธุ์ข้าว) เป็นการดำเนินการที่สอดคล้องกับ "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้" การดำเนินการตามโครงการนี้จึงถือเป็น "การดำเนินกิจการทางปกครอง" และสัญญาที่ทำขึ้นก็ "เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองดังกล่าวบรรลุผล"

2. หลักเกณฑ์ชี้ขาดที่สอง การปรากฏ "ข้อสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ"

ที่ประชุมใหญ่ฯ ได้ชี้ขาดในประเด็นที่เคยขัดแย้งกันในอดีต (ดังเช่นใน คดี 85/2551 ที่เคยมองว่าเป็นเพียง "ข้อกำหนดในสัญญาทั่ว ๆ ไป") โดยยืนยันว่าสัญญากู้ยืม กพส. ฉบับนี้ "มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ" ซึ่งสะท้อน "นิติสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียม" อันเป็นลักษณะจำเพาะของกฎหมายมหาชน ศาลได้ยกตัวอย่างข้อสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐอย่างชัดเจน ดังนี้

1) การจำกัดเสรีภาพในการก่อหนี้ "ผู้กู้ยืมจะต้องไม่กู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน"

2) การใช้อำนาจควบคุมกำกับและแทรกแซง ผู้กู้ (สหกรณ์) ต้องปฏิบัติตามระเบียบ กพส. และ "ตามคำแนะนำของเจ้าหน้าที่ส่งเสริมสหกรณ์หรือเจ้าหน้าที่ของผู้ให้กู้ยืม"

3) สิทธิบอกเลิกสัญญาฝ่ายเดียว หากไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำดังกล่าว "ให้ถือว่าผู้กู้ยืมผิดสัญญา ผู้ให้กู้ยืมมีสิทธิเลิกสัญญาได้ทันที"

4) การส่งต่อภาระหน้าที่ในการกำกับดูแล ผู้กู้ต้อง "ควบคุมดูแล การใช้เงินของสมาชิกที่กู้ยืมเงินให้ถูกต้องตามวัตถุประสงค์"

การวินิจฉัยนี้ถือเป็นการ "กลับ" แนวคำวินิจฉัยในคำสั่งที่ 85/2551 อย่างเป็นทางการ ที่ประชุมใหญ่ฯ ได้ "ยกระดับ" ข้อสัญญาเหล่านี้จาก "ข้อสัญญารูปแบบราชการ" ให้กลายเป็น "หลักฐานชี้ชัด" ถึงความเป็นสัญญาทางปกครอง

3. การปรับใช้บรรทัดฐานใหม่กับ "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร"

บรรทัดฐานที่ยุติแล้วจากมติที่ประชุมใหญ่ฯ ในปี 2562 ได้ถูกนำมาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติในคดีที่เกิดขึ้นในเวลาต่อมา รวมถึงการปรับใช้กับกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร เช่น คดีหมายเลขดำที่ 124/2566 (ศาลปกครองอุบลราชธานี) (โครงการขุดเจาะบ่อบาดาล)

ข้อเท็จจริง หน่วยงานทางปกครองฟ้องสหกรณ์ฯ กรณีผิดสัญญากู้เงิน "กองทุนสงเคราะห์เกษตรกร" วัตถุประสงค์ "เพื่อเป็นทุนให้สมาชิกกู้ยืม เพื่อสร้างหรือพัฒนาพื้นที่ไร่นาของตนให้มีระบบน้ำสำรอง โดยการขุดเจาะบ่อบาดาล" คำวินิจฉัย (ตุลาการผู้แถลงคดี) สรุปประเด็นเกี่ยวกับอำนาจศาลไว้อย่างชัดเจนว่า "สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง" การวินิจฉัยดังกล่าวเป็นการปฏิบัติตามแนวบรรทัดฐาน 623/2562 อย่างเคร่งครัด แม้จะเป็นคนละกองทุน แต่ก็เข้าองค์ประกอบทั้งสองประการ ดังนี้

1) เข้าเกณฑ์ "นโยบายรัฐ" วัตถุประสงค์ในการ "สร้างระบบน้ำสำรอง" หรือ "ขุดเจาะบ่อบาดาล" มิใช่เพียงการประกอบอาชีพส่วนตัว แต่เป็นส่วนหนึ่งของ "นโยบายสาธารณะด้านการเกษตร การบริหารจัดการน้ำ" และยังสอดคล้องโดยตรงกับองค์ประกอบใน มาตรา 3 ที่ว่าด้วยการ "จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค"

2) เข้าเกณฑ์ "เอกสิทธิ์รัฐ" สัญญามีข้อกำหนดเรื่องค่าปรับกรณีผิดนัด และสิทธิของรัฐในการบอกเลิกสัญญา ซึ่งสะท้อนอำนาจที่เหนือกว่าของฝ่ายปกครอง

ส่วนที่ 5 การวิเคราะห์ประเด็นต่อเนื่องทางกฎหมาย

บรรทัดฐานข้างต้นนำไปสู่การวิเคราะห์ประเด็นต่อเนื่องทางกฎหมายที่สำคัญอีกสองประการ ได้แก่ เขตอำนาจศาลเหนือสัญญาค้ำประกัน และปัญหาข้อโต้แย้งเรื่องอายุความสะดุดหยุดลง

1. เขตอำนาจศาลเหนือสัญญาค้ำประกัน หลัก "สัญญาอุปกรณ์ย่อมเป็นไปตามสัญญาประธาน"

ในทุกคดีที่เกี่ยวข้อง หน่วยงานทางปกครองมิได้ฟ้องเฉพาะตัวสหกรณ์ (นิติบุคคล) เท่านั้น แต่ยังฟ้องบรรดาคณะกรรมการดำเนินการของสหกรณ์ในฐานะ "ผู้ค้ำประกัน" (บุคคลธรรมดา) ให้ร่วมรับผิดด้วย

ในอดีต (เช่น คดี 6/2552) คณะกรรมการวินิจฉัยฯ เคยพิจารณาสัญญาอุปกรณ์ (ในคดีนั้นคือ สัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้) แยกต่างหากจากสัญญาประธาน และวินิจฉัยว่าเป็น "สัญญาทางแพ่ง"

บรรทัดฐานยุคหลังและปัจจุบัน แนวทางดังกล่าวได้ถูกเปลี่ยนแปลงในเวลาต่อมา (เช่น คดี 82/2557) โดยองค์กรวินิจฉัยได้วางหลักการที่รัดกุมและถูกต้องตามหลักกฎหมายมากกว่า โดยวินิจฉัยว่า เมื่อ "สัญญาประธาน" (สัญญากู้ยืมเงิน) เป็นสัญญาทางปกครองแล้ว "สัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้" หรือ "สัญญาค้ำประกัน" ซึ่งมี "มูลหนี้เดิม" มาจากสัญญาประธาน ย่อมเป็น สัญญาทางปกครอง ด้วย หลักการนี้ได้รับการยืนยันอย่างสอดคล้องกันในแนวปฏิบัติปัจจุบัน

ในคดีหมายเลขแดงที่ อ.1115/2558 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า "เมื่อสัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง สัญญาค้ำประกันอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธานจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน"

ในคดีหมายเลขดำที่ 124/2566 (โครงการขุดบ่อบาดาล) ตุลาการผู้แถลงคดีระบุว่า "สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงิน ศาลปกครองจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันดังกล่าวได้"

ข้อสรุป (สัญญาอุปกรณ์) เขตอำนาจศาลในการฟ้องคดีจึงครอบคลุมทั้งการฟ้องลูกหนี้ตามสัญญาประธาน (สหกรณ์) และการฟ้องผู้ค้ำประกัน (กรรมการ) ให้มาอยู่ในการพิจารณาของศาลเดียวกัน คือ ศาลปกครอง

2. ปัญหาเชิงนิติปฏิบัติว่าด้วย "อายุความสะดุดหยุดลง"

ประเด็นนี้ถือเป็นข้อโต้แย้งเชิงกฎหมายที่มีความซับซ้อนอย่างยิ่ง โดยเกิดจาก "ช่องว่าง" ของกฎหมาย และนำไปสู่ "ความขัดแย้ง" ระหว่างแนวปฏิบัติของฝ่ายบริหาร กับ บรรทัดฐานของฝ่ายตุลาการ

สถานะแห่งปัญหา มาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติระยะเวลาการฟ้องคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองไว้ 5 ปี[1] ทว่ากฎหมายดังกล่าว มิได้บัญญัติ เรื่อง "เหตุที่ทำให้อายุความสะดุดหยุดลง" (เช่น การชำระหนี้บางส่วน หรือการรับสภาพหนี้) ไว้ดังเช่นที่บัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.)

2.1 การตีความอย่างเคร่งครัด

หนังสือเวียนกระทรวงการคลัง ที่ กค 0406.7/ว 21 ลงวันที่ 23 เมษายน 2550 ได้ "ซักซ้อมความเข้าใจ" และ "เตือน" หน่วยงานของรัฐเกี่ยวกับปัญหานี้อย่างชัดเจน โดยหนังสือเวียนดังกล่าว ระบุว่า สาเหตุแห่งการฟ้องคดีล่าช้าประการหนึ่ง (ข้อ 5) คือการที่หน่วยงานของรัฐอ้างเหตุ "อายุความสะดุดหยุดลง" หน่วยงานรัฐมักอ้างว่า การที่คู่สัญญา (ลูกหนี้) มีหนังสือ "แจ้งยินยอมชดใช้เงิน" หรือ "ขอผ่อนชำระเงิน" ถือเป็นการ "รับสภาพหนี้" ตาม ป.พ.พ. มาตรา 193/14

หนังสือเวียนยังระบุว่า "การใช้สิทธิเรียกร้องกรณีดังกล่าวข้างต้น ล้วนเป็นการใช้สิทธิเมื่อล่วงเลยระยะเวลาการฟ้องคดีทั้งสิ้น ศาลปกครองจึงไม่รับคำฟ้องคดีในลักษณะดังกล่าวไว้พิจารณา" โดยกระทรวงการคลัง ตีความกฎหมายอย่างเคร่งครัดว่า เมื่อกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองไม่ได้บัญญัติเรื่องการสะดุดหยุดลงไว้ จึงไม่สามารถนำหลักของ ป.พ.พ. มาใช้ได้

2.2 การ "อุดช่องว่าง" กฎหมายโดยอนุโลม

อย่างไรก็ตาม แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่เกิดขึ้น "ภายหลัง" หนังสือเวียนฉบับดังกล่าว ได้สร้างบรรทัดฐานที่ "ตรงกันข้าม" กับความเข้าใจของฝ่ายบริหาร ดังนี้

บรรทัดฐานที่ 1 คำสั่งที่ 234/2553 (กพส. โครงการเพาะเห็ด)

ข้อเท็จจริง หนี้ถึงกำหนดชำระ 30 ก.ย. 2546 ผู้ชำระบัญชีทำ "หนังสือรับรองการเป็นหนี้" ให้กรมฯ วันที่ 1 ธ.ค. 2551 กรมฯ ยื่นฟ้อง 15 ก.ค. 2552 คำวินิจฉัยศาลชั้นต้น "ยกฟ้อง" โดยวินิจฉัยว่าการรับสภาพหนี้ตาม ป.พ.พ. "ไม่" ทำให้ระยะเวลาฟ้องคดีปกครองสะดุดหยุดลง การฟ้องในปี 2552 จึงขาดอายุความ 5 ปี (ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของหนังสือเวียน กค. ปี 2550) คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด (กลับคำสั่ง) ศาลปกครองสูงสุด "ไม่เห็นพ้องด้วย" และวินิจฉัยว่า การที่ผู้ชำระบัญชีทำ "หนังสือรับรองการเป็นหนี้" ถือเป็น "การที่ลูกหนี้รับสภาพหนี้ต่อเจ้าหนี้ตามสิทธิเรียกร้อง" ตามนัย ป.พ.พ. มาตรา 193/14 (1) ซึ่ง "มีผลทำให้อายุความสะดุดหยุดลง" และเมื่ออายุความสะดุดหยุดลงแล้ว "ให้เริ่มนับอายุความใหม่ตั้งแต่เวลานั้น" ตาม ป.พ.พ. มาตรา 193/15 ส่งผลให้ระยะเวลาฟ้องคดี 5 ปี จึงเริ่มนับใหม่ตั้งแต่วันที่ 1 ธ.ค. 2551 การฟ้องคดีในวันที่ 15 ก.ค. 2552 จึง "ไม่ขาดอายุความ"

บรรทัดฐานที่ 2 คดีหมายเลขแดงที่ อ.1115/2558 (กพส. โครงการทำนา)

ข้อเท็จจริง หนี้ถึงกำหนด 30 มิ.ย. 2547 สหกรณ์ "ชำระหนี้บางส่วน" 2 ครั้ง ในปี 2549 และ 2550 กรมฯ ยื่นฟ้อง วันที่ 29 มิ.ย. 2552 คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยยืนยันตามแนวทางเดิมว่า การที่สหกรณ์ "ชำระหนี้บางส่วน" 2 ครั้ง "จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 รับสภาพหนี้ต่อผู้ฟ้องคดี ซึ่งมีผลทำให้ระยะเวลาในการฟ้องคดีอันเป็นอายุความสะดุดหยุดลง ตาม ป.พ.พ. มาตรา 193/14 (1)" และให้เริ่มนับอายุความ 5 ปีใหม่ "ตั้งแต่วันถัดไป" หลังจากชำระหนี้ครั้งสุดท้าย (เริ่มนับใหม่วันที่ 20 ม.ค. 2550) การฟ้องคดีในปี 2552 จึงเป็นการฟ้องภายในกำหนดเวลา

2.3 ข้อยุติ

บรรทัดฐานทั้งสองนี้ (คดี 234/2553 และ อ.1115/2558) แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ศาลปกครองสูงสุดได้ "อุดช่องว่าง" ของกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครอง โดยการนำหลักกฎหมายทั่วไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ. มาตรา 193/14 และ 193/15) มา "ปรับใช้โดยอนุโลม"

แม้ว่าแนวทางนี้จะขัดแย้งโดยตรงกับความเข้าใจของฝ่ายบริหารตามหนังสือเวียนฯ ที่อ้างถึง แต่ "บรรทัดฐาน" ของศาลปกครองสูงสุดย่อมมีผลผูกพันทางกฎหมายเหนือแนวปฏิบัติของฝ่ายบริหาร

ข้อสรุป (อายุความ) ในปัจจุบัน การรับสภาพหนี้ (เช่น การออกหนังสือรับรองการเป็นหนี้) หรือการชำระหนี้บางส่วน "มีผล" ทำให้อายุความการฟ้องคดีปกครอง (5 ปี) สะดุดหยุดลง และ "ให้เริ่มนับใหม่" นับแต่วันที่เหตุนั้นเกิดขึ้น (ภายใต้กรอบระยะเวลา 10 ปี นับแต่วันผิดนัดครั้งแรก ตามมาตรา 51 วรรคท้าย)

ส่วนที่ 6 บทสรุปและข้อเสนอแนะ

จากการวิเคราะห์และสังเคราะห์แนวบรรทัดฐานทั้งหมดที่ได้มีวิวัฒนาการมา สามารถสรุปข้อยุติทางกฎหมายและให้ข้อเสนอแนะเชิงยุทธศาสตร์แก่หน่วยงานของรัฐ (หน่วยงานทางปกครอง) ในการบริหารจัดการหนี้และการดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องกับกองทุนทั้งสองได้ ดังต่อไปนี้

1. "ศาลปกครอง" คือเขตอำนาจศาลที่ถูกต้อง

ปัจจุบัน บรรทัดฐานขององค์กรวินิจฉัย (ทั้งคณะกรรมการวินิจฉัยฯ นับแต่ปี 2555 และที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ปี 2562) ได้ "วางบรรทัดฐาน" อย่างชัดเจนแล้วว่า สัญญากู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) และกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร ที่รัฐ (หน่วยงานทางปกครอง) ทำกับสหกรณ์ เพื่อให้สหกรณ์นำไปดำเนินโครงการตามนโยบายของรัฐ (ไม่ว่าจะเป็นการจัดหาปุ๋ย แปรรูปผลผลิต จัดหาสินเชื่อ หรือสร้างระบบน้ำ) ถือเป็น "สัญญาทางปกครอง" ที่อยู่ในเขตอำนาจของ "ศาลปกครอง"

ปัจจัยชี้ขาดที่แท้จริงไม่ใช่ "ชื่อกองทุน" หรือการให้บริการ "กลุ่มปิด" อีกต่อไป แต่คือการที่สัญญานั้นเข้าหลักเกณฑ์ 2 ประการตามบรรทัดฐาน 623/2562 คือ (1) มีวัตถุประสงค์เพื่อสนอง "นโยบายที่รัฐกำหนดไว้" และ (2) มี "ข้อสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ"

2. ข้อเสนอแนะในการร่างสัญญา

เพื่อหลีกเลี่ยงการโต้แย้งเขตอำนาจศาลในอนาคต และเพื่อ "ยืนยัน" สถานะความเป็นสัญญาทางปกครองให้ชัดเจน ฝ่ายบริหาร (หน่วยงานทางปกครอง) ควรปรับปรุงการร่างสัญญาให้สอดคล้องกับ "หลักเกณฑ์ชี้ขาด" ที่ศาลปกครองสูงสุดได้วางไว้ในคดี 623/2562 ดังนี้

1) ระบุวัตถุประสงค์เชิงนโยบาย ในส่วน "วัตถุประสงค์แห่งสัญญา" ต้องระบุให้ชัดเจนว่าการกู้ยืมนี้เป็นไปเพื่อ "ดำเนินการตามนโยบายของรัฐ" "โครงการ...ตามมติคณะรัฐมนตรี" หรือ "เพื่อดำเนินภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะด้าน..." เพื่อให้เข้าเกณฑ์ที่หนึ่งอย่างชัดแจ้ง

2) คงไว้ซึ่งเอกสิทธิ์รัฐ ต้องคงข้อสัญญาที่แสดงถึง "เอกสิทธิ์ของรัฐ" ไว้ในสัญญาอย่างเคร่งครัด โดยเฉพาะข้อสัญญาที่ศาลได้วินิจฉัยรับรองแล้ว ได้แก่

2.1) การห้ามผู้กู้ (สหกรณ์) กู้ยืมเงินจากแหล่งอื่น เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ

2.2) การบังคับให้ผู้กู้ต้องปฏิบัติตามระเบียบ คำสั่ง หรือ "คำแนะนำ" ของนายทะเบียนสหกรณ์หรือเจ้าหน้าที่รัฐ

2.3) การสงวนสิทธิ์ของกรมฯ ในการ "เลิกสัญญาได้ทันที" หากผู้กู้ไม่ปฏิบัติตาม

2.4) การกำหนดภาระหน้าที่ให้ผู้กู้ต้อง "ควบคุมดูแลการใช้เงินของสมาชิก"

ข้อสัญญาเหล่านี้ไม่ใช่ "ข้อสัญญามาตรฐานทางแพ่ง" อีกต่อไป แต่เป็น "หลักฐาน" ทางกฎหมายที่สำคัญที่สุดในการพิสูจน์ "นิติสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียม" อันเป็นลักษณะของสัญญาทางปกครอง

3. ข้อเสนอแนะในการดำเนินคดี

1) หน่วยงานทางปกครอง "ต้อง" ยื่นฟ้องคดีเรียกหนี้จากกองทุนทั้งสองต่อ "ศาลปกครอง" หากยังคงยื่นฟ้องต่อศาลยุติธรรม (ดังที่เคยปฏิบัติในอดีต) คดีอาจจะถูกโต้แย้งเขตอำนาจศาล (ดังที่ปรากฏในคดี 76/2556) ซึ่งจะนำไปสู่ความล่าช้าอย่างยิ่งในการโอนย้ายคดี

2) การฟ้องผู้ค้ำประกัน ต้องฟ้องผู้ค้ำประกัน (เช่น คณะกรรมการสหกรณ์) รวมเป็นจำเลยในคดีเดียวกันต่อศาลปกครอง โดยอ้างหลัก "สัญญาอุปกรณ์ย่อมเป็นไปตามสัญญาประธาน" ตามแนวบรรทัดฐานที่ อ.1115/2558 และ คดี 124/2566

3) การบริหารจัดการประเด็นอายุความ ควรถือปฏิบัติตามบรรทัดฐานของศาลปกครองสูงสุด ควรดำเนินกลยุทธ์เชิงรุกในการบริหารหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ โดยการเจรจาให้สหกรณ์ลูกหนี้ "ชำระหนี้บางส่วน" หรือทำ "หนังสือรับสภาพหนี้" การกระทำดังกล่าว (ตามบรรทัดฐาน คดี 234/2553 และ อ.1115/2558) จะมีผลทางกฎหมายในการ "ขยาย" สิทธิในการฟ้องคดีของรัฐออกไปอีก 5 ปี นับแต่วันที่เหตุนั้นเกิดขึ้น ซึ่งถือเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพอย่างยิ่งในการบริหารหนี้สาธารณะ

---

[1] มาตรา 51  การฟ้องคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (3) ให้ยื่นฟ้องภายในหนึ่งปี และการฟ้องคดีตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) ให้ยื่นฟ้องภายในห้าปี นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แต่ไม่เกินสิบปีนับแต่วันที่มีเหตุแห่งการฟ้องคดี