รากเหง้าของปัญหาหนี้สินเกษตรกร
การเปลี่ยนแปลงสำคัญที่ทำให้วิถีเกษตรไทยเปลี่ยนไปอย่างมากเกิดขึ้นครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่
4 พ.ศ. 2398 ที่มีการทำสนธิสัญญาเบาว์ริง (Bowring
treaty) ระหว่างรัฐสยามกับประเทศอังกฤษ
และเหตุการณ์ที่สำคัญครั้งที่สองได้แก่การปฏิวัติแนวคิดการผลิตทางการเกษตรที่เรียกว่าการปฏิวัติเขียว
(Green Revolution) ที่เริ่มขึ้นในประเทศไทยในปี พ.ศ. 2493
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวก่อให้เกิดแนวคิดการพัฒนาการเกษตรของไทย ซึ่งแบ่งออกได้เป็นสามระยะ
ได้แก่ ระยะก่อนการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง (Bowring Treaty) ระยะหลังทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง
และระยะหลังการปฏิวัติเขียว (Green Revolution)
ระยะก่อนทำสนธิสัญญาเบาว์ริง
หากย้อนไปถึงสมัยกรุงสุโขทัยวิถีเกษตรสมัยนั้นใช้แนวคิดการทำการเกษตรเพื่อการยังชีพเพื่อการบริโภคภายในเท่านั้น
สมัยกรุงศรีอยุธยา มีแนวคิดการพัฒนาเป็นระบบมากขึ้นแต่ยังเป็นไปเพื่อการยังชีพ
การผลิตเพื่อการบริโภคภายในอาณาจักร หากมีเหลือจากการบริโภคจึงจะส่งไปขายต่างประเทศ
สมัยกรุงธนบุรี มีลักษณะเป็นการเกษตรเพื่อการยังชีพเท่านั้น
สมัยรัตนโกสินทร์ก่อนปี พ.ศ.2398 ยังคงมีลักษณะการผลิตเพื่อการยังชีพ
และเพื่อการค้า (มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2545:
252-254)
ระยะหลังทำสนธิสัญญาเบาว์ริง
แนวคิดการค้าเสรีภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยมได้เข้ามามีบทบาทกับประเทศไทยอย่างเป็นทางการเมื่อ
154 ปีก่อน
ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงพลังการผลิตและความสัมพันธ์ทางการผลิตในสังคมไทย
โดยเฉพาะสังคมเกษตรกรรม สนธิสัญญาเบาว์ริง
ว่าด้วยการค้าเสรีอันเป็นระเบียบโลกใหม่ของโลกในยุคลัทธิจักรวรรดินิยมอาณานิคมตะวันตก
ลงนามกันระหว่างอังกฤษและสยามเมื่อ 18 เมษายน พ.ศ.2398
ในสมัยรัฐบาลประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จฯ พระราชินีนาถวิกตอเรีย
และสยามสมัยราชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 4
สนธิสัญญานี้มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อประเทศสยาม มีผลบังคับใช้เป็นเวลาถึง 70
กว่าปี จนกระทั่งมีการแก้ไขและค่อยๆยกเลิกไปในสมัยรัชกาลที่ 6
ภายหลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 1 เมื่อปี พ.ศ.2461
และสนธิสัญญาดังกล่าวหมดบทบาทอย่างแท้จริงในปี พ.ศ.2482
ในสมัยรัฐธรรมนูญนิยมของรัฐบาลพลตรีหลวงพิบูลสงคราม ที่มีการแก้ไขและลงนามในสนธิสัญญาใหม่ทั้งหมดกับโลกตะวันตก
ข้อตกลงหลักๆในสนธิสัญญาเบาว์ริงที่เกี่ยวข้องกับการเกษตรที่สำคัญคือ
ภาษีขาเข้ากำหนดแน่นอนไว้ที่ร้อยละ 3
สินค้าขาออกจะถูกเก็บภาษีเพียงครั้งเดียวไม่ว่าจะเป็นภาษีภายใน หรือผ่านแดน
หรือส่งออกก็ตาม พ่อค้าอังกฤษได้รับอนุญาตให้ซื้อขายโดยตรงกับชาวนาสยามโดยปราศจากการแทรกแซงจากบุคคลที่สาม
และถ้าฝ่ายสยามยอมให้สิ่งใดๆ แก่ชาติอื่น นอกจากหนังสือสัญญานี้
ก็จะต้องยอมให้อังกฤษ และคนในบังคับของอังกฤษเหมือนกัน (ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และ
กัณฐิกา ศรีอุดม, 2547: 12-15)
พรภิรมณ์
เอี่ยมธรรม (2522: 45-80) ได้สรุปไว้ว่า ผลกระทบของสนธิสัญญาเบาว์ริงที่มีต่อสังคมเกษตรไทย
มีหลายประการ อันได้แก่ เรื่องการเปลี่ยนแปลงจากระบบการค้าแบบผูกขาดผู้เดียว (Monopoly)
มาเป็นระบบการค้าแบบผูกขาดโดยคนมากกลุ่ม (Oligopoly) เรื่องการเปลี่ยนแปลงจากการผลิตพืชหลายชนิด เปลี่ยนมาเป็นการผลิตพืชเฉพาะเพื่อการค้า
และผลกระทบที่มีต่อพลังการผลิต ความสัมพันธ์ทางการผลิต และวิถีชีวิตของเกษตรกรไทย
โดยเฉพาะผลกระทบที่มีต่อปัจจัยทางการผลิตของเกษตรกรไทยอันได้แก่ แรงงาน ที่ดิน ทุน
และวีธีการผลิต
ระยะหลังการปฏิวัติเขียว
(Green
Revolution) การปฏิวัติเขียว เริ่มตั้งแต่ พ.ศ.2473
ที่ประเทศสหรัฐอเมริกา
โดยมีการเริ่มทำวิจัยเพื่อให้ได้พืชและสัตว์พันธุ์ใหม่ที่ให้ผลผลิตสูง (High
Yeild Varieties: HYV) เช่น การใช้พันธุ์ข้าวโพดลูกผสม
การใช้เทคนิคการผลิตทางชีววิธี (Biological Production) อันประกอบด้วยผลผลิต
โครงสร้างของพืช การแก่ การเก็บเกี่ยวปริมาณอาหารพืชที่ต้องการ
การผลิตพืชอุตสาหกรรม การใช้เทคนิคด้านพันธุกรรม (Genetic Technique) การใช้สารเคมี และเครื่องจักรกลเกษตรสมัยใหม่
เพื่อส่งเสริมเผยแพร่นวัตกรรมหรือเทคโนโลยีเหล่านี้แก่ประเทศโลกที่สาม
ให้สามารถพัฒนาการเกษตรสมัยใหม่ ให้ภาคการเกษตรมีผลผลิตสูง
และเพิ่มอาหารแก่ประชาชน โดยการจัดตั้งสถาบันวิจัยข้าวนานาชาติ (International
Rice Research Institute: IRRI) ที่ประเทศฟิลิปปินส์
การจัดตั้งศูนย์วิจัยการพัฒนาพืชผักแห่งเอเชีย (Asian Vegetable Research
and Development Center: AVRDC) ที่ประเทศใต้หวัน เป็นต้น (สิน พันธุ์พินิจ, 2545:
20-21)
การปฏิวัติเขียวในประเทศไทยเริ่มขึ้นในปี
พ.ศ. 2493 โดยความช่วยเหลือของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาได้ส่งนักวิทยาศาสตร์ด้านการเกษตร
2 คน เพื่อเข้ามาช่วยเหลือทางวิชาการแก่ประเทศไทย ได้แก่ Haris
H. Love นักพันธุศาสตร์จากมหาวิทยาลัยคอร์แนล
เพื่อมาช่วยเหลือในโครงการปรับปรุงพันธุ์ข้าว และ Robert L. Pendleton นักปฐพีวิทยา เพื่อมาแนะนำเกี่ยวกับการสำรวจและปรับปรุงบำรุงดิน
การปฏิวัติเขียวดังกล่าวก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงวิถีเกษตรของไทยหลายด้าน เช่น
การเพิ่มผลผลิตต่อไร่ และการเพิ่มต้นทุนในการผลิต
ขณะเดียวกันได้ส่งผลกระทบด้านลบต่อเกษตรกร ได้แก่ปัญหาหนี้สินของครัวเรือนเกษตร
ปัญหาสุขภาพของเกษตรกรและผู้บริโภค ปัญหาเรื่องแมลงศัตรูพืชและโรคระบาด
ปัญหาด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมถึงปัญหาเกี่ยวกับพันธุวิศวกรรมด้านการเกษตรในประเทศไทย
(วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ สุริบนต์ ธัญกิจจานุกิจ และคณะ, 2551:
49-237)
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวส่งผลกระทบต่อพลังการผลิตและความสัมพันธ์ทางการผลิตในสังคมไทย
โดยเฉพาะสังคมเกษตรกรรมที่เปลี่ยนจากการผลิตเพื่อการยังชีพ ไปเป็นการผลิตเพื่อการค้ากับต่างประเทศ
การให้ความสำคัญกับภาคเกษตรลดลง
หันไปให้ความสำคัญกับการพัฒนาภาคอุตสาหกรรมและบริการ
ซึ่งหากพิจารณาจากโครงสร้างสินค้าส่งออกของไทยจะพบว่าระบบเศรษฐกิจของไทยมีลักษณะพึ่งพิงการส่งออกมากขึ้น
ในอดีตประเทศไทยส่งสินค้าเกษตรขั้นปฐม ได้แก่ ข้าว ไม้สัก ยางพารา และดีบุก
แต่ภายหลังเมื่อมีการใช้แผนพัฒนาฯ ฉบับต่างๆ
ที่ผ่านมาสินค้าส่งออกที่สำคัญของไทยได้เปลี่ยนเป็นสินค้าอุตสาหกรรม
การเปลี่ยนแปลงด้านพลังการผลิตและความสัมพันธ์ทางการผลิตดังที่กล่าวมาก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงวิถีเกษตรในชุมชนชนบทไทยอย่างมาก
โดยเฉพาะในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกถึงปัจจุบัน
ผลจากการพัฒนาประเทศไทยตามแนวทางของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ผ่านมาพบว่า
ในช่วงปี พ.ศ. 2528-2538 ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงถึงร้อยละ
10 แต่เป็นการเติบโตที่ขาดการวางแผนล่วงหน้า
โดยเฉพาะการวางแผนด้านพลังการผลิต
ซึ่งก็คือทรัพยากรมนุษย์ของไทยไม่ได้รับการพัฒนาเท่าที่ควร
ส่งผลให้เกิดความล้มเหลวของการพัฒนาภาคอุตสาหกรรม
อีกทั้งแนวทางการพัฒนาที่ผ่านมาเป็นแนวทางที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ประชากรในเมืองมากกว่าชาวบ้านในชนบท
นโยบายพัฒนาจากบนลงล่างส่งผลให้ผู้ที่ได้รับผลประโยชน์ส่วนใหญ่คือชนชั้นสูงทางเศรษฐกิจและทางการเมืองของประเทศ
ซึ่งดูได้จากความไม่เท่าเทียมทางด้านรายได้ของประชากรระหว่างกลุ่มคนรวยและคนยากจน
รายได้ของภาคการเกษตรต่ำกว่าเมื่อเทียบกับรายได้ของคนในเมือง
อาชีพเกษตรกรจึงกลายเป็นอาชีพที่ไม่น่าทำ
แรงงานภาคเกษตรจำนวนมากอพยพเข้าไปหางานที่มีรายได้มากกว่าในเมือง
เกิดปัญหาสังคมในเมืองใหญ่ เช่น กรุงเทพมหานคร
ทางด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมนั้นเกิดความไม่มั่นคงเป็นอย่างมาก
การพัฒนาที่ผ่านมาเป็นการพัฒนาที่ทำลายธรรมชาติ
ในยุคแรกไทยเน้นการส่งออกทรัพยากรธรรมชาติ เช่น ไม้
ในระยะต่อมาการพัฒนาทางด้านอุตสาหกรรมที่เน้นการส่งออก
ส่งผลให้เกิดมลพิษทางน้ำและทางอากาศเป็นอย่างมาก (Bello, Walden.,
Cunningham, Shea and Kheng Poh Li, 2000: 87, 363-364)
รายงานการสัมมนาทางวิชาการประจำปี
2545
ครั้งที่ 25 ที่จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ในหัวข้อเรื่อง
“ห้าทศวรรษภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของไทย” ในหัวข้อ
“บทบาทของภาคเกษตรกับชนบทไทย” (2545: (2-45)-(2-52)) สรุปได้ว่า
ปัจจุบันภาคเกษตรในฐานะเป็นแหล่งรายได้มีความสำคัญต่อครัวเรือนในชนบทลดน้อยลง
เนื่องจากไม่สามารถสร้างรายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายและเป็นแหล่งรายได้ที่มีความเสี่ยงเนื่องจากการเติบโตและพัฒนาภาคการเกษตรมีปัญหาในเชิงคุณภาพและมีปัญหาเฉพาะพื้นที่
เช่น
ปัญหาความเสี่ยงในด้านการผลิตและราคาซึ่งเป็นปัญหาทั้งระดับไร่นาและระดับประเทศ
ปัญหาคุณภาพแรงงานในชนบทมีแนวโน้มลดลงเนื่องจากการอพยพออกของคนหนุ่มสาว
ปัญหาเสื่อมโทรมของสภาพแวดล้อม เป็นต้น จนเป็นที่มาของการตั้งคำถามกันว่า
“ภาคเกษตรเป็นที่มาของรายได้ ความมั่งคั่ง หรือเป็นที่มาของความยากจนในชนบท”
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อเกษตรกรไทยในชนบทเป็นจำนวนมากทั้งทางด้านเศรษฐกิจ
สังคม วัฒนธรรม และทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม จนเป็นที่มาแห่งความยากจนของผู้คนในชนบท
ยิ่งผลิตยิ่งเป็นหนี้ สูญเสียที่ดินทำกิน
ประสบกับปัญหาสุขภาพเนื่องจากใช้สารเคมีเพื่อการผลิตอย่างเข้มข้น
วิถีชีวิตแบบการพึ่งตนเอง พึ่งชุมชน เปลี่ยนเป็นต้องพึ่งพิงบุคคลภายนอก เช่น
พ่อค้าคนกลาง พ่อค้าสารเคมีการเกษตร และภาครัฐ สอดคล้องกับแนวคิดของ ฉัตรทิพย์
นาถสุภา (2545: 115-116) ว่าในปัจจุบันทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศไทยเป็นการพัฒนาแบบทุนนิยม
แบบที่ถ่ายโอนทรัพย์ออกจากชุมชนหมู่บ้าน
เพื่อเลี้ยงดูเมืองและเพื่อส่งออกต่างประเทศ
ไม่ใช่การพัฒนาทุนนิยมแบบที่เพิ่มประสิทธิผลในกิจการอุตสาหกรรมแบบที่เกิดขึ้นในประวัติศาสตร์ยุโรป
การพัฒนาของทุนนิยมในประเทศไทยจึงเป็นไปในลักษณะที่ผลประโยชน์หรือผลได้ของการพัฒนาตกเป็นของคนเพียงกลุ่มเดียว
เมืองกับชนบทแตกต่างกันมาก
ชนชั้นนายทุนและข้าราชการแตกต่างมากถ้าเทียบกับชนชั้นชาวนา ความเจริญกระจุกตัว
ขณะที่ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมถูกทำลาย
ปัจจุบันครัวเรือนเกษตรกรมีรายได้มากกว่าครึ่งหนึ่งจากนอกภาคเกษตร ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2530
เป็นต้นมาสัดส่วนรายได้จากภาคเกษตรคิดเป็นสัดส่วนเพียงประมาณร้อยละ 40
ของรายได้ทั้งหมดของครัวเรือนเกษตรกร ในระยะ 40 ปีที่ผ่านมา รายได้ต่อหัวของประชากรเกษตรคิดเป็นเพียงประมาณร้อยละ 5
ของรายได้ต่อหัวของประชากรนอกภาคเกษตร (คณะเศรษฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2545: (2-46)-(2-51)) ขณะที่ตัวเลขหนี้ต่อครัวเรือนเกษตรกรกลับสูงขึ้นในทุก
ๆ ปี อาทิ ปี พ.ศ. 2544 มีเกษตรกรเป็นหนี้ถึง 4.4 ล้านครอบครัว ปี พ.ศ. 2547 มีเกษตรกรเป็นหนี้เพิ่มขึ้นเป็น
4.7 ล้านครอบครัว และปี พ.ศ. 2549 มีเกษตรเป็นหนี้เพิ่มขึ้นอีก
5.8 ล้านครอบครัว (ผู้จัดการรายสัปดาห์, 2551)
สถานการณ์หนี้สินของเกษตรกรไทยในปัจจุบัน
ปัญหาทางการเงินที่สำคัญของสังคมไทยในปัจจุบันคือปัญหาหนี้ครัวเรือน
ซึ่งเป็นความเสี่ยงสำคัญต่อเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและในอนาคต
ปัจจุบันระดับหนี้ครัวเรือนของไทยอยู่ในระดับที่น่ากังวล
ไม่ว่าจะเทียบกับในอดีตหรือเทียบกับต่างประเทศ โดยข้อมูล ณ ไตรมาส 1/65 พบว่าสถาบันรับฝากเงินและสถาบันการเงินอื่น
มียอดเงินให้กู้ยืมแก่ภาคครัวเรือน (หนี้ครัวเรือน) รวมทั้งสิ้น 14.64 ล้านล้านบาท
ซึ่งเมื่อเทียบสัดส่วนหนี้ครัวเรือนต่อ GDP แล้ว
พบว่า ไตรมาส 1/65 หนี้ครัวเรือนอยู่ที่ระดับ 89.2% ต่อ GDP
ลดลงเล็กน้อยจากไตรมาส 4/64 ซึ่งหนี้ครัวเรือนอยู่ที่ระดับ 90.0% ต่อ GDP (ประชาชาติธุรกิจ, 25 สิงหาคม 2565)
ขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทยรายงานว่า ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ปี 2564
ชี้ว่าระดับหนี้ครัวเรือนต่อ GDP ของไทยเพิ่มขึ้นสูงถึง
89.3% และเมื่อเทียบกับต่างประเทศ ไทยมีระดับหนี้ครัวเรือนต่อ GDP สูงเป็นอันดับที่ 12 จาก 70 ประเทศทั่วโลก และสูงเป็นอันดับที่ 2
ในเอเชียรองจากประเทศเกาหลีใต้
สำนักงานสถิติแห่งชาติ
(2562) รายงานหนี้สินของครัวเรือนเกษตร ปี 2562 ว่า ครัวเรือนที่มีรายได้หลักจากการทำเกษตร
ในปี 2562 จำนวน 2,857,625 ครัวเรือน หนี้สินของครัวเรือนเกษตรที่เป็นหนี้ พ.ศ. 2554 – 2562
มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดย ปี 2554 จำนวน 140,404 บาท/ครัวเรือน
ปี 2556 จำนวน 168,119 บาท/ครัวเรือน ปี 2558 จำนวน 200,689 บาท/ครัวเรือน ปี 2560 จำนวน 239,034
บาท/ครัวเรือน และ ปี 2562 จำนวน 253,295 บาท/ครัวเรือน
เดชรัต สุขกำเนิด
(2565)
สรุปว่า รายได้ของเกษตรกรไทยลดลงร้อยละ 27
หนี้สินเกษตรกรเพิ่มขึ้นร้อยละ 22 หรือเพิ่มขึ้นจาก 221,490 บาท/ครัวเรือน ในปี พ.ศ. 2562 และเพิ่มขึ้นเป็น 269,159 บาท/ครัวเรือน ในปี พ.ศ. 2564 ในจำนวนหนี้ที่มีอยู่ในปัจจุบัน
มีเกษตรกรลูกหนี้ถึงร้อยละ 41 ที่มีศักยภาพในการชำระหนี้ต่ำ
และยังมีเกษตรกรลูกหนี้ผู้สูงอายุ (60 ปีขึ้นไป) อีกเกือบ 1.4
ล้านราย และในจำนวนลูกหนี้สูงอายุดังกล่าว มีเกือบ 180,000 ราย ที่เป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (หรือ NPL)
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย
อึ๊งภากรณ์ (2565) วิเคราะห์ว่า ร้อยละ 90
ของครัวเรือนเกษตรกรไทยมีหนี้สิน และมีหนี้ปริมาณมากเฉลี่ยถึง 450,000 บาทต่อครัวเรือน
อันดับหนี้คงค้างต่อครัวเรือนแยกตามวัตถุประสงค์ในการกู้ พบว่าร้อยละ 30 ของครัวเรือนมีหนี้คงค้างเกิน
500,000 บาท และครัวเรือนใช้หนี้สินในหลายวัตถุประสงค์
รวมถึงการกู้เพื่อชำระหนี้อื่น
แสดงให้เห็นว่าการก่อหนี้สินเป็นเครื่องมือจัดการทางการเงินอย่างรอบด้านของครัวเรือนจริง
ๆ
สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร
(2566) ได้รายงานการสำรวจภาวะเศรษฐกิจสังคมครัวเรือนและแรงงานเกษตร ระหว่าง ปี
2561 – 2565 พบว่าในปี 2565 ครัวเรือนเกษตรมีรายได้เงินสด จำนวน 420,198 บาท มาจาก รายได้เงินสดทางการเกษตร จำนวน 206,310
บาท/ครัวเรือน และรายได้เงินสดนอกภาคการเกษตร จำนวน 213,888
บาท/ครัวเรือน มีรายจ่ายเงินสด จำนวน 306,608 บาท
โดยมีรายจ่ายเงินสดทางการเกษตร จำนวน 126,039 บาท/ครัวเรือน
และรายจ่ายเงินสดนอกภาคการเกษตร จำนวน 180,569 บาท
โดยรายจ่ายเงินสดนอกภาคการเกษตรจำแนกเป็น เพื่อการการบริโภค จำนวน 65,996 บาท และเพื่อการการอุปโภค และอื่น ๆ จำนวน 114,572
บาท รายได้เงินสดสุทธิทางการเกษตร จำนวน 80,271 บาท รายได้เงินสดสุทธิครัวเรือน
จำนวน 294,159 บาท เงินสดคงเหลือก่อนชำระระหนี้ จำนวน 113,590 บาท อายุเฉลี่ยหัวหน้าครัวเรือน 59.44 ปี
ขนาดครัวเรือน 3.68 คน/ครัวเรือน ขนาดแรงงาน อายุ 15-64 ปี 2.48 คน/ครัวเรือน
ขนาดเนื้อที่ถือครอง จำนวน 24.92 ไร่/ครัวเรือน
แหล่งเงินกู้ยืมภาคเกษตร
มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
(2558) วิเคราะห์ว่า แหล่งเงินให้กู้ยืมแก่ภาคการเกษตรไทยจำแนกออกเป็น 5
กลุ่มหลัก (ไม่รวมแหล่งเงินนอกระบบ) ประกอบด้วย ธ.ก.ส. สหกรณ์ภาคการเกษตร
กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร กองทุนภายใต้การกำกับของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์
และธนาคารพาณิชย์ พบว่าในปี 2557 หนี้สินภาคการเกษตรที่มีอยู่กับ ธ.ก.ส.
มีสัดส่วนมากที่สุดหรือประมาณร้อยละ 80.40 รองลงมาคือ
หนี้สินภาคการเกษตรที่มีอยู่กับธนาครพาณิชย์ ร้อยละ 10.08 สหกรณ์ภาคการเกษตร
ร้อยละ 8.16 กองทุนภายใต้การกำกับของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ร้อยละ 1.01
และกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ร้อยละ 0.34 ตามลำดับ
ขณะที่
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (2565)
วิเคราะห์ว่า แหล่งเงินกู้ที่ครัวเรือนเกษตรกรกู้มีความหลากหลาย
โดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFI) ถือเป็นแหล่งเงินกู้หลักและมีสัดส่วนในมูลหนี้ของเกษตรกรมากที่สุด
ทั้งนี้ 5 แหล่งเงินกู้หลักประกอบด้วย สถาบันการเงินชุมชน
เช่น กองทุนหมู่บ้านหรือกลุ่มออมทรัพย์ต่าง ๆ ร้อยละ 65 ของครัวเรือน แหล่งเงินกู้นอกระบบ
เช่น เงินเชื่อร้านค้า ญาติ หรือนายทุน ร้อยละ 31 ของครัวเรือน
บริษัทเช่าซื้อหรือลิสซิ่ง ร้อยละ 28 ของครัวเรือน และ สหกรณ์
ร้อยละ 22 ของครัวเรือน
สาเหตุของปัญหาหนี้สินภาคการเกษตร
พิสัณฑ์
โบว์สุวรรณ และคณะ (2565) สรุปว่า ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรไทยมีสาเหตุหลักมาจากพฤติกรรมการดำรงชีวิตของเกษตรกรที่เปลี่ยนไปในทิศทางวัตถุนิยมตามกระแสสังคมที่อิงสังคม
วัฒนธรรมชาติตะวันตกมาก
นโยบายของภาครับที่ผิดพลาดในการสนับสนุนให้เกษตรกรทำการเกษตรเชิงเดี่ยวเพื่อการพาณิชย์
และการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรแบบนโยบายประชานิยมก่อให้เกิดหนี้สินที่สะสม
ขณะที่
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (2565)
สรุปว่า ปัญหาสำคัญที่ทำให้เกษตรกรเป็นหนี้และยากจน ใด้แก่ เกษตรกรเข้าไม่ถึงปัจจัยการผลิต
เงินทุน ความรู้และทักษะด้านต่างๆ (lack of access) เช่น เกษตรกรยากจนเข้าไม่ถึงสินเชื่อ
และไม่มีเงินออม เกษตรกรขาดศักยภาพ (lack of capacity) ด้านต่างๆ
เช่น ขาดความสามารถด้านการเพาะปลูกด้านการจัดการความเสี่ยงภาคเกษตร ตลอดจนเกษตรกรขาดความพยายาม
(lack of effort) เช่น เกษตรกรอยากรวยแต่ไม่อยากทำงานหนัก โดยเกิดได้จากหลายสาเหตุ
การดำเนินมาตรการหรือนโยบายของรัฐที่ช่วยเหลือนับเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้คนกลุ่มนี้มีความหวังและความเชื่อที่ภาครัฐจะยื่นมือเข้าช่วยเสมอ
ผลกระทบของปัญหาหนี้สินภาคการเกษตร
สาเหตุของปัญหาหนี้สินภาคการเกษตรที่กล่าวมาส่งผลให้
ครัวเรือนเกษตรกรมีรายได้น้อย รายได้ไม่แน่นอนสูง และมีปัญหาสภาพคล่อง โดยร้อยละ
27 ของครัวเรือนมีรายได้รวมทั้งปีไม่พอรายจ่ายจำเป็น ร้อยละ 42
มีรายได้เหลือจากการใช้จ่ายจำเป็นไม่พอชำระหนี้ และไม่พอลงทุนในการทำเกษตรรอบต่อไป
รายได้ทั้งในและนอกภาคเกษตรมีความไม่แน่นอนสูง
และมีความเสี่ยงเชิงระบบที่อาจบริหารจัดการได้ยาก (สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย
อึ๊งภากรณ์, 2565)
การที่หนี้สินของเกษตรกรเพิ่มมากขึ้น
จะมีผลกระทบต่อการจำกัดอำนาจซื้อของครัวเรือน
การจำกัดทางเลือกในการลงทุนปรับปรุงโครงสร้างการผลิตของเกษตรกร การส่งต่อหนี้สินไปยังคนรุ่นลูกหลาน
และการขยายความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจให้กว้างขึ้นอีกในระยะยาว (เดชรัต สุขกำเนิด,
2565)
การแก้ไขปัญหาหนี้สินของเกษตรกรไทย
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย
อึ๊งภากรณ์ (2565) เสนอว่า การแก้ปัญหาระบบการเงินฐานรากให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพต้องให้ความสำคัญกับ
1)
การสร้างข้อมูลเกษตรกรที่ครอบคลุมทั้งด้านสินเชื่อแหล่งสำคัญต่าง ๆ
พฤติกรรมทางการเงินและศักยภาพที่แท้จริงของครัวเรือน
ตลอดถึงการสร้างวัฒนธรรมการใช้ข้อมูลการใช้ข้อมูลของสถาบันการเงินในการออกแบบผลิตภัณฑ์ทางการเงิน
การปล่อยสินเชื่อ และการแก้หนี้ที่เหมาะสม
และการส่งเสริมการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันของสถาบันการเงินเกษตรกรต่าง ๆ
2)
การออกแบบเครื่องมือทางการเงินที่ตอบโจทย์การพัฒนาของครัวเรือนกลุ่มต่าง ๆ
โดยเอาความเข้าใจปัญหาของครัวเรือนเป็นที่ตั้ง
ปรับเปลี่ยนจากเครื่องมือทางการเงินแบบ one size fit all มาเป็นเครื่องมือที่ตอบโจทย์ครัวเรือนเฉพาะกลุ่มมากขึ้น
3)
การเพิ่มบทบาทของสถาบันการเงินระดับชุมชน ให้มีบทบาทในการให้บริการทางการเงินแก่เกษตรกร
อย่างทั่วถึงและยั่งยืน
โดยสถาบันเหล่านี้มักมีความใกล้ชิดและมีความสัมพันธ์กับเกษตรกรมากพอ
ทำให้มีต้นทุนต่ำในการวิเคราะห์สินเชื่อ และการติดตามการใช้เงินกู้ ตลอดจนอาจมีกลไกในการติดตามการชำระหนี้
การสร้างความตระหนักรู้ และการสร้างวินัยทางการเงินให้กับเกษตรกร
4)
การปรับโครงสร้างหนี้ที่เหมาะสมกับศักยภาพและเป็นธรรม
โดยให้ความสำคัญกับการเก็บและใช้ข้อมูลที่สะท้อนศักยภาพที่แท้จริงของครัวเรือนในการออกแบบแผนการชำระหนี้ที่ตรงความสามารถในการชำระและโครงสร้างของรายรับของครัวเรือนนั้น
ๆ เพื่อให้ครัวเรือนสามารถชำระและปลดหนี้ได้จริงในระยะยาว
และควรให้ความสำคัญกับการสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้กับเจ้าหนี้และพนักงานสินเชื่อในสาขาต่าง
ๆ ในการช่วยปรับโครงสร้างหนี้ให้ครัวเรือนอย่างยั่งยืนได้ในวงกว้าง
5)
การใช้หลักเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมมากระตุ้นให้ครัวเรือนหันมาชำระหนี้คืน
โดยต้องให้ความสำคัญกับการให้ข้อมูลสินเชื่อที่เหมาะสม
เพื่อสร้างความตระหนักรู้ถึงสถานการณ์หนี้ของครัวเรือน การใช้หลักการการดุน หรือ nudge
ในการจูงใจ และสร้างวินัยในการชำระหนี้
ทั้งนี้แนวทางอาจแตกต่างกันไปตามลูกหนี้แต่ละประเภท
6)
การขยายผล “หมอหนี้เกษตรกรชุมชน”
ซึ่งจะเป็นตัวกลางที่มาช่วยเกษตรกรประสานงานและแก้หนี้ร่วมกับสถาบันการเงินต่าง ๆ
7) การเติมหนี้ใหม่อย่างทั่วถึง ตอบโจทย์และยั่งยืนขึ้น
8)
การใช้ข้อมูลเพื่อช่วยให้การปล่อยสินเชื่อตรงศักยภาพและความเสี่ยงของครัวเรือนมากขึ้น
โดยอาจปล่อยมากขึ้นในกลุ่มที่เสี่ยงน้อยและมีศักยภาพสูง
และปล่อยน้อยลงในกลุ่มเสี่ยงสูงและศักยภาพต่ำ
และปล่อยในวิสัยที่ครัวเรือนยังสามารถชำระคืนได้
9)
การทำประกันสินเชื่อที่คุ้มครองภาระหนี้ของเกษตรกรจากความไม่แน่นอนหลัก ๆ
ของรายได้ เช่น ภัยพิบัติ หรือราคาตกต่ำ โดยสถาบันการเงินอาจทำประกันสินเชื่อทั้งหมด
และส่งต่อบางส่วนของเบี้ยประกันให้กับครัวเรือนเกษตรกรในรูปแบบของดอกเบี้ยที่สูงขึ้น
10)
การทบทวนรูปแบบของสินเชื่อที่ใช้การค้ำประกันกลุ่มให้ยั่งยืนขึ้น
โดยพยายามถอดบทเรียนจากกลไกการติดตามการชำระหนี้จากสถาบันการเงินชุมชน
หรือปรับเปลี่ยนไปใช้สถาบันการเงินเป็นตัวกลางในการติดตามการชำระหนี้แทน
11)
การเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจให้ครัวเรือนเกษตรกร ซึ่งต้องทำควบคู่ไปกับการแก้หนี้
เพื่อช่วยให้ครัวเรือนบางกลุ่มสามารถมีรายได้พอที่จะชำระและปลดหนี้เก่าได้
และที่สำคัญคือเพื่อช่วยให้ทุกกลุ่มมีรายได้สูงขึ้น
และภูมิคุ้มกันที่ดีขึ้นจนไม่ต้องพึ่งพิงสินเชื่อมากเกินไป
และไม่ต้องกลับก่อหนี้เกินศักยภาพอีก
โดยแนวทางสำคัญในการเพิ่มศักยภาพของครัวเรือนเกษตรกร ได้แก่
การส่งเสริมการเพิ่มผลิตภาพ การเพิ่มการเข้าถึงตลาดและมูลค่าของผลผลิต
การลดความเสี่ยง การพัฒนาบุคลากรในครัวเรือน
และการให้ความสำคัญกับการมีแหล่งรายได้เสริมนอกภาคเกษตร
12)
การสร้างเสริมภูมิคุ้มกันและความรู้ความเท่าทันทางการเงิน
มีความจำเป็นมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อสร้างภูมิคุ้มกันจากความเสี่ยงที่สูง
โดยการพัฒนาระบบประกันภัยพืชผลและราคาที่มีประสิทธิภาพ
และเพื่อสร้างความเท่าทันทางการเงิน
โดยต้องให้ความสำคัญทั้งกับการเสริมสร้างความตระหนักรู้ในการใช้เครื่องมือทางการเงินในการบริหารจัดการเงินและการบริหารจัดการหนี้
ตลอดถึงการใช้กลไกทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมในการกระตุกให้ครัวเรือนออมและมีวินัยทางการเงิน
เพื่อครัวเรือนจะได้ไม่กลับไปพึ่งพิงสินเชื่อมากเกินไปอีก
13)
การปรับเปลี่ยนนโยบายช่วยเหลือของรัฐเพื่อสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้อง
ซึ่งมีความสำคัญที่สุดก็ว่าได้ในการแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกรให้ยั่งยืนได้จริง
โดยอาจจะต้องปรับเปลี่ยนจากนโยบายเดิม ๆ ที่เน้นการช่วยเหลือระยะสั้นและอาจสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว
ไปเป็นนโยบายที่เน้นช่วยให้ครัวเรือนสามารถชำระและปลดหนี้ได้ในระยะยาวอย่างยั่งยืน
พิสัณฑ์
โบว์สุวรรณ และคณะ (2565) เสนอว่า แนวทางแก้ปัญหาหนี้สินภาคเกษตรต้องมุ่งเน้นที่พฤติกรรมการดำรงตนของเกษตรกร
เพิ่มเติมความรู้ทางการเกษตรและการเงิน การบัญชี
ปรับเปลี่ยนเพื่อลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินชีวิต รัฐบาลควรเลือกกำหนดนโยบายทางการเกษตรในลักษณะที่ผสมผสานที่
สามารถพึ่งพาตนเอง ภาครัฐควรกำหนดและนำนโยบายการเสริมสร้าง วิสาหกิจชุมชน
ที่เป็นรูปธรรม และน้อมนำหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงมาเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหา
เดชรัต
สุขกำเนิด (2565) เสนอให้รัฐบาลดำเนินการแก้ไขปัญหาหนี้สินภาคการเกษตร
ดังนี้
1) ตั้งเป้าหมายในการปรับโครงสร้างหนี้และการรับซื้อหนี้สินของเกษตรกร
อย่างน้อยที่สุดให้ครอบคลุมเกษตรกรที่ศักยภาพการชำระหนี้ต่ำ 2
ล้านราย และเกษตรกรผู้สูงอายุ 1.4 ล้านราย โดยจัดทำแผนงาน แนวทาง
และมาตรการปรับโครงสร้างหนี้ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลา 2
ปี
2) สนับสนุนงบประมาณในการรับซื้อหนี้ของกองทุนฟื้นฟูเกษตรกรให้เพิ่มมากขึ้น
อย่างน้อยให้ครอบคลุมเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนไว้ ไม่น้อยกว่า 100,000
ราย หรือต้องมีงบประมาณสนับสนุนไม่ต่ำกว่า 30,000 ล้านบาท ในช่วงปี 2566-2570
3) สนับสนุนการจัดตั้งกิจการร่วมทุนเพื่อแก้ไขปัญหาสินเชื่อด้อยคุณภาพ
เพื่อเป็นกลไกสำคัญในการช่วยดำเนินการปรับโครงสร้างหนี้ของ ธกส. สหกรณ์
และกองทุนฟื้นฟูเกษตรกรฯ ในรูปแบบต่างๆ ที่เหมาะสมสำหรับเกษตรกร
4) ติดตามการดำเนินการในการปรับโครงสร้างหนี้อย่างใกล้ชิด
เพื่อให้มีการดำเนินการลดภาระหนี้ของเกษตรกรอย่างจริงจัง
รวมถึงสำรวจตรวจสอบว่ามีการดำเนินการตามกฎหมาย ประกาศของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือไม่
โดยเฉพาะในส่วนของการคิดดอกเบี้ยปรับ และตัดชำระหนี้สิน
ฐานข้อมูลเพื่อการแก้ไขปัญหาหนี้สินภาคการเกษตร
ธนาคารแห่งประเทศไทย
(ธปท.) และผู้แทนหน่วยงานภาครัฐ 14 หน่วยงาน
ได้ลงนามบันทึกข้อตกลงความร่วมมือในการพัฒนาฐานข้อมูลเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรไทย
เมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2566 เพื่อร่วมกันพัฒนาฐานข้อมูลที่สามารถสะท้อนสถานะหนี้และศักยภาพทางเศรษฐกิจของครัวเรือนเกษตรกรจากการเชื่อมโยงฐานข้อมูลที่สำคัญของประเทศ
ซึ่งจะเกิดประโยชน์ในการศึกษาและสร้างความเข้าใจถึงต้นตอของปัญหาหนี้ของครัวเรือนเกษตรกรกลุ่มต่าง
ๆ เป็นจุดเริ่มต้นให้ผู้กำหนดนโยบายและสถาบันการเงินสามารถนำไปใช้ออกแบบและผลักดันแนวทางแก้ไขปัญหาหนี้สินให้กับเกษตรกรได้อย่างตรงจุดและยั่งยืนขึ้น
โดยฐานข้อมูลครัวเรือนเกษตรกรที่จะนำมาเชื่อมโยงกันภายใต้ความร่วมมือนี้
ประกอบไปด้วย ฐานข้อมูลหนี้สินและทรัพย์สินของครัวเรือนจาก
ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)
สำนักงานกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ กรมส่งเสริมสหกรณ์ และสำนักงานปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์
ฐานข้อมูลทะเบียนเกษตรกร ปศุสัตว์ ประมง และความเสี่ยงจากภัยพิบัติ
จากกรมส่งเสริมการเกษตร สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร และการยางแห่งประเทศไทย
ฐานข้อมูลที่สะท้อนศักยภาพในการทำเกษตร เช่น
การจดทะเบียนมาตรฐานสินค้าและการทำเกษตรอินทรีย์จาก กรมการข้าว กรมวิชาการเกษตร
และกรมพัฒนาที่ดิน ฐานข้อมูลที่สะท้อนโครงสร้างอาชีพ รายได้
และความยากจนในหลายมิติของเกษตรกรผู้ลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ
จากสำนักงานปลัดการทรวงการคลัง ฐานข้อมูลรายได้และสวัสดิการ จากกรมการพัฒนาชุมชน
และฐานข้อมูลความเหมาะสมในการทำการเกษตร
จากศูนย์เทคโนโลยีอิเล็กทรอนิกส์และคอมพิวเตอร์แห่งชาติ
ข้อมูลที่ได้จากความร่วมมือครั้งนี้จะมีประโยชน์กับหน่วยงานผู้กำหนดนโยบายและสถาบันการเงินในการผลักดันแนวทางในการแก้ไขหนี้สินเกษตรกรอย่างเป็นองค์รวม
อันจะนำมาซึ่งประโยชน์กลับไปสู่ครัวเรือนเกษตรกรในวงกว้าง ได้แก่
การใช้ข้อมูลในการศึกษา
ออกแบบและผลักดันแนวทางการแก้หนี้เดิมที่สามารถช่วยให้ครัวเรือนชำระหนี้ได้มากขึ้นและสามารถปลดหนี้ได้ในระยะยาว
การใช้ข้อมูลในการออกแบบแนวทางการปล่อยหนี้ใหม่อย่างยั่งยืน ทั่วถึง ตอบโจทย์
และตามข้อมูลความเสี่ยงที่แท้จริงของครัวเรือน และการใช้ข้อมูลในการออกแบบแนวทางการสร้างภูมิคุ้มกัน
ความรู้ทางการเงิน
และการผสานการแก้หนี้กับโครงการเพิ่มรายได้และศักยภาพของครัวเรือนเกษตรกร (ธนาคารแห่งประเทศไทย, 2566)
