มติสวรรค์ โมฆะ และสัตยาบัน

 ครั้งแรก ๆ ที่ปฏิบัติหน้าที่เป็น “เจ้าหน้าที่” (ข้าราชการ พนักงานราชการ ลูกจ้าง หรือตำแหน่งอื่นใดในสังกัดกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ข้อ 6 แห่งระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ ว่าด้วยการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่กรมส่งเสริมสหกรณ์ พ.ศ. 2562)) ที่มีหน้าที่ในการส่งเสริมสหกรณ์ (ข้อ 7 แห่ง ระเบียบฯ ที่อ้างถึงแล้ว) ซึ่งต้องไปเข้าร่วมประชุมต่าง ๆ ของสหกรณ์ เพื่อแนะนำและให้คำปรึกษาแก่คณะกรรมการดำเนินการ เจ้าหน้าที่สหกรณ์ และสมาชิกสหกรณ์ ขอถอดบทเรียนในอดีตของตนเองว่า “ไปร่วมประชุมแบบ กาแฟรสดี ขนมเบรกอร่อย” ข้อบังคับและบรรดาระเบียบสหกรณ์ ไปหาเอาข้างหน้า หนังสือหารือบรรดากฎต่าง ๆ ของนายทะเบียนสหกรณ์ไม่เคยอ่าน เขาถามมาทีอ่านที อ่านเอาตรงนั้นแหละ อาศัยว่าใจสู้ ตอบ ๆ ไป 

ครั้งหนึ่งคณะกรรมการดำเนินการลงมติแบบแปลก ๆ คือลงมติไม่เป็นไปตามระเบียบของสหกรณ์ ผมก็แนะนำว่า ไม่เป็นไปตามระเบียบฯ นะครับ กรรมการท่านว่า เป็นระเบียบที่กรรมการกำหนดถือใช้กันเองนายทะเบียนแค่รับทราบ ฉะนั้นจะลงมติอย่างไรก็เป็นเรื่องของกรรมการ เอาไงดีละ ตอนนั้นพูดได้คำเดียวว่า “ครับ” ยังดีที่ว่ามติดังกล่าวไม่ได้ก่อให้เกิดความเสียหายอะไร และเป็นประโยชน์ต่อสหกรณ์ จึงรอดตัวไป 

กาลต่อมาประสบการณ์สอนให้ขยันหมั่นเพียรอ่านหนังสือเตรียมตัวและเก็งข้อสอบ (เรื่องสำคัญที่เขาจะพิจารณากัน) เพราะต้องเข้าร่วมประชุมกลุ่มสมาชิก ร่วมประชุมคณะกรรมการดำเนินการ และร่วมประชุมใหญ่ ทั้งสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกรหลากหลายประเภท หลากหลายขนาด ผู้คนที่เข้าประชุมก็มีความหลากหลาย และในที่สุดก็พอเข้าใจคำว่า “มติสวรรค์” คำ ๆ นี้ต้องขอบพระคุณผู้สอบบัญชีท่านหนึ่ง ท่านเทศนาผมพอสมควรในเรื่องนี้ ลองทำความเข้าใจเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการดำเนินการตามกฎหมายสหกรณ์ ดังต่อไปนี้นะครับ 

สหกรณ์เป็นนิติบุคคล (มาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) มีคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ประกอบด้วยประธานกรรมการหนึ่งคน และกรรมการอื่นอีกไม่เกินสิบสี่คน (ทั้งนี้สหกรณ์จะกำหนดให้มีจำนวนคณะกรรมการดำเนินการจำนวนเท่าใดก็ต้องกำหนดให้ชัดเจนในข้อบังคับของสหกรณ์) ซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิกเป็นผู้แทนสหกรณ์ (มาตรา 50 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เป็นผู้ดำเนินกิจการ และเป็นผู้แทนสหกรณ์ในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอก เพื่อการนี้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์จะมอบหมายให้กรรมการคนหนึ่งหรือหลายคน หรือผู้จัดการทำการแทนก็ได้ (มาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม)

ในการดำเนินกิจการของสหกรณ์ คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ กรรมการ หรือผู้จัดการ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค์ ขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการที่จะพึงดำเนินการได้ของสหกรณ์ ข้อบังคับของสหกรณ์ และมติที่ประชุมใหญ่ ทั้งนี้ ด้วยความซื่อสัตย์สุจริตและระมัดระวังรักษาผลประโยชน์ของสหกรณ์หรือสมาชิก (มาตรา 51/1 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) 

ถ้าที่ประชุมใหญ่หรือที่ประชุมคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ลงมติอันเป็นการ ฝ่าฝืนกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบของสหกรณ์ ระเบียบหรือคำสั่งของนายทะเบียนสหกรณ์ ให้นายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจสั่งยับยั้งหรือเพิกถอนมตินั้นได้ (มาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) สำหรับสหกรณ์ประเภทออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยน กฎหมายยังกำหนดว่า “ในกรณีที่นายทะเบียนสหกรณ์เห็นว่าคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ กรรมการ หรือผู้จัดการของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนใดฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎกระทรวงที่ออกตามความในมาตรา 89/2 ให้นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจสั่งให้แก้ไขข้อบกพร่อง หรือระงับการดำเนินการนั้นได้ ในกรณีที่นายทะเบียนสหกรณ์เห็นว่าการกระทำตามวรรคหนึ่งนั้นอาจก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อสหกรณ์หรือสมาชิก ให้นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจสั่งให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ กรรมการ หรือผู้จัดการนั้น พ้นจากตำแหน่ง หรือสั่งให้เลิกสหกรณ์ดังกล่าวได้ แล้วแต่กรณี และให้นำมาตรา 24 มาตรา 25 และมาตรา 73 มาใช้บังคับโดยอนุโลม” (มาตรา 89/3 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) 

คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ กรรมการ หรือผู้จัดการ ต้องรับผิดร่วมกันในความเสียหายต่อสหกรณ์ (มาตรา 51/2 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) ทั้งนี้ คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ กรรมการ หรือผู้จัดการ ไม่ต้องรับผิดตามมาตรา 51/2 หากพิสูจน์ได้ว่าตนมิได้ร่วมกระทำการอันเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์ หรือได้คัดค้านในที่ประชุมคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยปรากฏในรายงานการประชุมหรือได้ทำคำคัดค้านเป็นหนังสือยื่นต่อประธานที่ประชุมภายในสามวันนับแต่สิ้นสุดการประชุม (มาตรา 51/3 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม) 

จากข้อกฎหมายดังกล่าว จะเห็นว่า ที่ประชุมใหญ่หรือที่ประชุมคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์จะลงมติอันเป็นการ ฝ่าฝืนกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบของสหกรณ์ ระเบียบหรือคำสั่งของนายทะเบียนสหกรณ์ ไม่ได้ ถ้าฝ่าฝืนนายทะเบียนสหกรณ์หรือรองนายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจสั่งยับยั้งหรือเพิกถอนมตินั้นได้ สรุป ไม่มีมติสวรรค์ 

แต่ทว่าก็มีข้อกฎหมายที่พอจะเป็นทางออกได้ ถ้ามีความจำเป็นอย่างยิ่งยวด ทำแล้วไม่เกิดความเสียหาย หรือเกิดประโยชน์อย่างฉบับพลันทันที แบบที่รอไม่ได้ เช่น สหกรณ์ผู้ใช้น้ำแห่งหนึ่งติดหม้อแปลงไฟฟ้าเพื่อประโยชน์ในการสูบน้ำให้บริการสมาชิก เนื่องจากเพิ่งติดตั้งหม้อแปลงใหม่ จึงไม่ได้ตั้งงบประมาณในการจัดซื้อหม้อแปลไฟฟ้าใหม่ไว้ในแผนงานและแผนงบประมาณประจำปี ซึ่งอนุมัติโดยที่ประชุมใหญ่ ปรากฏว่าหม้อแปลงเกิดระเบิด ซึ่งขณะนั้นเป็นช่วงที่เกิดภัยแล้งและมีการกำหนดระยะเวลาในการสูบน้ำของทางราชการ ข้าวในนาของสมาชิกส่วนใหญ่ต้องการน้ำพอดี หากไม่สูบน้ำภายใน 7 วันข้าวตายแน่ สหกรณ์จะประชุมใหญ่วิสามัญก็มีค่าใช้จ่าย และอาจไม่ทันการ จะซื้อหม้อแปลงไฟฟ้าราคาประมาณ 120,000 บาท ไปก่อนได้ไหม แล้วค่อยไปขออนุมัติในคราวประชุมใหญ่ครั้งต่อไป แบบนี้ทำได้หรือไม่ เหตุการณ์แบบนี้ถ้ารักตัวกลัวมีความผิดก็ต้องยืนกระต่ายขาเดียวให้สหกรณ์เรียกประชุมใหญ่วิสามัญ แต่ถ้าเข้าใจทุกข์ชาวบ้านและเชื่อในเจตนาบริสุทธิ์ ผมก็จะแนะนำว่าซื้อไปเลยเดี่ยวค่อยให้ที่ประชุมใหญ่รับทราบในคราวประชุมครั้งต่อไป ซึ่งเรื่องนี้มีข้อกฎหมายให้พิจารณา ดังนี้ 

ถ้าตัวแทนกระทำการอันใดอันหนึ่งโดยปราศจากอำนาจก็ดี หรือทำนอกทำเหนือขอบอำนาจก็ดี ท่านว่าย่อมไม่ผูกพันตัวการ เว้นแต่ตัวการจะให้สัตยาบันแก่การนั้น ถ้าตัวการไม่ให้สัตยาบัน ท่านว่าตัวแทนย่อมต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกโดยลำพังตนเอง เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าบุคคลภายนอกนั้นได้รู้อยู่ว่าตนทำการโดยปราศจากอำนาจ หรือทำนอกเหนือขอบอำนาจ (มาตรา 823 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) 

แต่การจะให้สัตยาบันแก่การนั้น ไม่ใช่ว่าจะให้ได้ทุกเรื่องทุกกรณี ให้พิจารณาด้วยว่า โมฆะกรรมนั้นไม่อาจให้สัตยาบันแก่กันได้ และผู้มีส่วนได้เสียคนหนึ่งคนใดจะยกความเสียเปล่าแห่งโมฆะกรรมขึ้นกล่าวอ้างก็ได้ … (มาตรา 172 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) ฉะนั้นคณะกรรมการดำเนินการพึงตระหนักว่า การใดมีวัตถุประสงค์เป็นการต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมายเป็นการพ้นวิสัยหรือเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน การนั้นเป็นโมฆะ (มาตรา 150 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) และนิติกรรมใดมีเงื่อนไขอันไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน นิติกรรมนั้นเป็นโมฆะ (มาตรา 188 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์)

 ทางที่ดีที่สุดการลงมติต่าง ๆ อย่าฝ่าฝืนกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบของสหกรณ์ ระเบียบหรือคำสั่งของนายทะเบียนสหกรณ์ กระทำการด้วยความรอบคอบเพื่อประโยชน์ของหมู่มวลสมาชิก ไม่กระทบต่อชุมชน และสังคม ตลอดจนไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นการดีที่สุดครับ การกำหนดแผนงานและแผนงบประมาณเพื่อเสนอที่ประชุมใหญ่อนุมัติก็ควรกำหนดให้รอบคอบรัดกุม ประเมินความเสี่ยงและความไม่แน่นอนในการดำเนินงานต่าง ๆ ซึ่งอันงบประมาณนั้น กำหนดแล้วไม่ได้ใช้ หรือใช้แล้วเหลือ ดีกว่าไม่ได้กำหนดแล้วจำเป็นจะต้องใช้ หรือกำหนดแล้วไม่พอจะใช้ 

อนึ่ง อำนาจใดที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจของที่ประชุมใหญ่ คณะกรรมการดำเนินการจะดำเนินการได้ก็ต่อเมื่อที่ประชุมใหญ่อนุมัติให้ดำเนินการแล้วเท่านั้น เช่น การสมัครเข้าเป็นสมาชิก หรือลาออกจากการเป็นสมาชิกของชุมนุมสหกรณ์ อนุมัติงบการเงินประจำปีและจัดสรรกำไรสุทธิประจำปีของสหกรณ์ กำหนดค่าตอบแทนในการปฏิบัติหน้าที่หรือค่าตอบแทนอื่นของผู้ตรวจสอบกิจการ อนุมัติแผนงานและงบประมาณรายจ่ายประจำปีของสหกรณ์ หรือแผนปรับปรุงการดำเนินงานของสหกรณ์ การกำหนดค่าเบี้ยเลี้ยง ค่าพาหนะ ค่าเช่าที่พัก และค่าเบี้ยประชุมของกรรมการดำเนินการ กรรมการอื่น ๆ อนุกรรมการ และที่ปรึกษา ตลอดจนการจำหน่ายอสังหาริมทรัพย์ของสหกรณ์ เป็นต้น

 

ทั้งนี้ อำนาจใดที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจของที่ประชุมใหญ่ ในบางกรณีต้องแจ้งให้นายทะเบียนสหกรณ์ทราบ หรือได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์ หรือนายทะเบียนสหกรณ์รับจดทะเบียนก่อน จึงจะมีผลให้ดำเนินการได้ หรือมีผลบังคับได้ เช่น การแก้ไขเพิ่มเติมข้อบังคับ การกู้ยืมเงินหรือการค้ำประกันของสหกรณ์ การเลิกสหกรณ์ การควบสหกรณ์ การแยกสหกรณ์ การจัดตั้งเป็นชุมนุมสหกรณ์ เป็นต้น