หลักการใช้อำนาจทางปกครองตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 : หลักเสรีภาพทางแพ่งและอำนาจรัฐ

           พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นกฎหมายที่มีสถานะพิเศษในระบบกฎหมายไทย โดยมีลักษณะเป็น “กฎหมายผสมผสาน” ที่มิได้ดำรงอยู่ในฐานะกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายมหาชนอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด หากแต่เป็นการซ้อนทับกันระหว่างอำนาจรัฐและเสรีภาพของปัจเจกชน การทำความเข้าใจกฎหมายสหกรณ์จึงจำเป็นต้องอาศัยองค์ความรู้จากทั้งสองสาขากฎหมายหลัก คือ กฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน เพื่อจำแนกแยกแยะสถานะของบทบัญญัติ สิทธิหน้าที่ขององค์กร และขอบเขตอำนาจหน้าที่ของรัฐในการเข้ากำกับดูแล

บทความนี้ได้วิเคราะห์และสังเคราะห์บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยพิจารณาผ่านกรอบของกฎหมายที่สำคัญ ประกอบด้วย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ซึ่งรับรองสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายสารบัญญัติพื้นฐานของนิติสัมพันธ์ทางเอกชน และ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็นกฎหมายกลางในการกำหนดมาตรฐานการใช้อำนาจรัฐ การวิเคราะห์จะแบ่งออกเป็น 4 ส่วนสำคัญ ได้แก่ การจำแนกมาตราที่เป็นกฎหมายเอกชน การจำแนกมาตราที่เป็นกฎหมายมหาชน หลักการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองในส่วนที่สัมพันธ์กับกฎหมายเอกชน และหลักการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองในส่วนที่เป็นกฎหมายมหาชน โดยมุ่งเน้นการสร้างความชัดเจนในทางทฤษฎีและการปฏิบัติราชการ

ส่วนที่ 1 การวิเคราะห์มาตราที่เป็นกฎหมายเอกชน

สหกรณ์โดยสภาพนิติฐานะ คือการรวมกลุ่มของประชาชน (เอกชน) เพื่อดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคม โดยมีความสมัครใจเป็นที่ตั้ง ภายใต้หลักการช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ดังนั้น รากฐานที่แท้จริงของกฎหมายสหกรณ์จึงหยั่งรากลึกอยู่ในกฎหมายเอกชน ซึ่งว่าด้วยสิทธิ หน้าที่ และความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนด้วยกันเอง โดยปราศจากอำนาจมหาชนในการบังคับบัญชาในเบื้องต้น บทบัญญัติในพ.ร.บ. สหกรณ์ฯ จำนวนมากทำหน้าที่เสมือนเป็นกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บรรพพิเศษที่บัญญัติยกเว้นหรือขยายความจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ป.พ.พ.) เพื่อให้สอดคล้องกับอัตลักษณ์ของสหกรณ์

1.1 สภาพบุคคลและนิติบุคคล

หัวใจสำคัญของการก่อตั้งองค์กรทางธุรกิจคือการสร้างสภาพบุคคลตามกฎหมาย โดยมาตรา 37 แห่งพ.ร.บ. สหกรณ์ฯ บัญญัติว่า “เมื่อนายทะเบียนสหกรณ์รับจดทะเบียนแล้ว ให้สหกรณ์เป็นนิติบุคคล” บทบัญญัตินี้สอดรับกับ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 65 ที่ระบุว่านิติบุคคลจะมีขึ้นได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจแห่งประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น การเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายสหกรณ์ทำให้สหกรณ์มีสถานะเป็นบุคคลสมมติที่แยกต่างหากจากสมาชิก ผลทางกฎหมายเอกชนที่ตามมาคือ

1) ทรัพย์สินแยกขาดจากกัน ทรัพย์สินของสหกรณ์ไม่ใช่กรรมสิทธิ์รวมของสมาชิก แต่เป็นกรรมสิทธิ์ของนิติบุคคล เจ้าหนี้ส่วนตัวของสมาชิกไม่มีสิทธิยึดทรัพย์สินของสหกรณ์ และเจ้าหนี้ของสหกรณ์ก็ไม่มีสิทธิยึดทรัพย์สินส่วนตัวของสมาชิก (เว้นแต่ค่าหุ้นที่ค้างชำระ)

2) ความรับผิดจำกัด ตาม มาตรา 42 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ที่ระบุว่า “สมาชิกมีความรับผิดเพียงไม่เกินจำนวนเงินค่าหุ้นที่ยังส่งใช้ไม่ครบมูลค่าหุ้นที่ตนถือ” หลักการนี้เป็นการนำหลักการของบริษัทจำกัดในกฎหมายแพ่งมาใช้ เพื่อจำกัดความเสี่ยงทางเศรษฐกิจของเอกชน ส่งเสริมให้เกิดการรวมทุนโดยไม่ต้องกังวลภาระหนี้สินเกินตัว

1.2 สัญญาระหว่างสมาชิกและองค์กร

ความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกกับสหกรณ์ไม่ใช่ความสัมพันธ์ทางปกครอง แต่เป็นนิติสัมพันธ์ทางสัญญาในรูปแบบของจัดตั้งห้างหุ้นส่วนบริษัทที่มีลักษณะพิเศษ ดังนี้

1) การก่อตั้งสัญญา มาตรา 33 และ มาตรา 34 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ ที่กำหนดกระบวนการรวมกลุ่มของผู้จัดตั้งและการสมัครเข้าเป็นสมาชิก ถือเป็นการแสดงเจตนาเพื่อเข้าทำนิติกรรมสัญญา การที่บุคคลยื่นใบสมัครและสหกรณ์ตอบรับ คือการเกิดสัญญาต่างตอบแทนที่ก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่ตามข้อบังคับ

2) เสรีภาพในการรวมกลุ่ม นัยนี้สอดคล้องกับ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 42 ที่รับรองเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหกรณ์ สหภาพ หรือหมู่คณะอื่น การเข้าเป็นสมาชิกจึงเป็นเรื่องของ ความสมัครใจ รัฐไม่อาจบังคับให้ใครเป็นสมาชิกสหกรณ์ได้ และสหกรณ์ก็มีเสรีภาพในการรับหรือไม่รับสมาชิกตามข้อบังคับของตน (ภายใต้ขอบเขตของการไม่เลือกปฏิบัติ)

1.3 การบริหารจัดการและหลักตัวแทน

โครงสร้างการบริหารงานของสหกรณ์จำลองแบบมาจากหลักการบริหารงานของนิติบุคคลเอกชน โดยใช้ระบบตัวการ-ตัวแทน และหลักประชาธิปไตยในองค์กร ดังนี้

1) คณะกรรมการในฐานะตัวแทน มาตรา 50 และ มาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ กำหนดให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เป็นผู้ดำเนินกิจการและเป็นผู้แทนสหกรณ์ในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอก บทบัญญัตินี้เทียบเคียงได้โดยตรงกับ ป.พ.พ. มาตรา 70 เรื่องผู้แทนนิติบุคคล ดังนั้น กรรมการสหกรณ์จึงไม่ใช่ เจ้าหน้าที่รัฐ แต่เป็นตัวแทนของเอกชนที่มาจากการเลือกตั้งของที่ประชุมใหญ่ซึ่งเป็นเจ้าของ

2) หน้าที่แห่งความไว้วางใจ การแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. สหกรณ์ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 ได้เพิ่ม มาตรา 51/1 และ มาตรา 51/2 ซึ่งบัญญัติให้กรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต และระมัดระวังรักษาผลประโยชน์ของสหกรณ์ หากฝ่าฝืนต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน บทบัญญัตินี้เป็นการนำหลักการความรับผิดของกรรมการบริษัทตาม ป.พ.พ. มาตรา 1168 มาบัญญัติให้ชัดเจนในกฎหมายสหกรณ์ ความรับผิดนี้เป็นความรับผิดทางแพ่ง ฐานละเมิดหรือผิดสัญญาตัวแทน การฟ้องร้องต้องกระทำในศาลยุติธรรม มิใช่ศาลปกครอง

1.4 นิติกรรมสัญญาและอำนาจกระทำการ

มาตรา 46 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ บัญญัติอำนาจกระทำการของสหกรณ์ เช่น การรับฝากเงิน การให้กู้ยืม การซื้อขายสินค้า การจำนอง และการจำนำ อำนาจเหล่านี้คือนิติความสามารถของนิติบุคคลในการเข้าทำนิติกรรมสัญญาตาม ป.พ.พ. บรรพ 3 ว่าด้วยเอกเทศสัญญา

การกู้ยืมเงิน (มาตรา 46(6)) สัญญากู้ยืมเงินระหว่างสหกรณ์กับสมาชิกต้องอยู่ภายใต้บังคับของ ป.พ.พ. มาตรา 653 ที่ต้องมีหลักฐานเป็นหนังสือจึงจะฟ้องร้องบังคับคดีได้

การรับฝากเงิน (มาตรา 46(5)) สัญญาฝากเงินมีลักษณะเป็นสัญญาฝากทรัพย์ตาม ป.พ.พ. มาตรา 657

ดอกเบี้ย แม้สหกรณ์ (สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน) จะได้รับยกเว้นเพดานดอกเบี้ยร้อยละ 15 ต่อปี ตาม พ.ร.บ. ห้ามเรียกดอกเบี้ยเกินอัตราฯ ซึ่งได้รับการยกเว้นโดยประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง การกำหนดสถาบันการเงินและอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยที่สถาบันการเงินอาจคิดได้จากผู้กู้ยืม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2526 และประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง การกำหนดสถาบันการเงินและอัตราดอกเบี้ยสูงสุดของดอกเบี้ยที่สถาบันการเงินอาจคิดได้จากผู้กู้ยืม (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2550 แต่หลักการพื้นฐานเรื่องดอกเบี้ยผิดนัดและข้อห้ามเรื่อง ดอกเบี้ยซ้อนดอกเบี้ยในระหว่างผิดนัด ยังคงต้องบังคับตาม ป.พ.พ. มาตรา 224 และ 224/1 อย่างเคร่งครัด แสดงให้เห็นว่าเนื้อหาสาระของนิติกรรมยังคงเป็นกฎหมายเอกชนอย่างสมบูรณ์

1.5 สิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดก

มาตรา 42/2 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ เป็นบทบัญญัติที่มีความพิเศษในทางกฎหมายเอกชน โดยมาตรานี้อนุญาตให้สมาชิกทำหนังสือตั้งบุคคลผู้รับโอนประโยชน์ในเงินค่าหุ้นและเงินฝากเมื่อตนถึงแก่ความตายได้ ซึ่งถือเป็นข้อยกเว้นของหลักกฎหมายมรดกตาม ป.พ.พ. มาตรา 1646 ที่กำหนดว่าการแสดงเจตนาเผื่อตายต้องทำเป็นพินัยกรรมเท่านั้น บทบัญญัตินี้สร้างความสะดวกให้แก่เอกชนในการจัดการทรัพย์สินโดยไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดการมรดกที่ซับซ้อน แต่ผลทางกฎหมายยังคงเป็นเรื่องการโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินทางแพ่ง

1.6 หลักการประชุมใหญ่และการออกเสียง

มาตรา 54 - 59 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ กำหนดหลักเกณฑ์การประชุมใหญ่ ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุด ของนิติบุคคล โดยสหกรณ์ยึดหลักหนึ่งคนหนึ่งเสียง ตามมาตรา 59 ซึ่งแตกต่างจากบริษัทจำกัดที่ยึดหลักหนึ่งหุ้นหนึ่งเสียง ตาม ป.พ.พ. มาตรา 1182 แม้หลักการจะต่างกัน แต่สถานะทางกฎหมายยังคงเป็นเรื่องของกติกาภายในของนิติบุคคลเอกชน รัฐกำหนดกรอบขั้นต่ำไว้เพื่อคุ้มครองสมาชิกรายย่อย แต่การใช้สิทธิออกเสียง การลงมติ และการเลือกตั้งกรรมการ เป็นการใช้อำนาจของเอกชนในการจัดการองค์กรของตนเอง

ส่วนที่ 2 การวิเคราะห์มาตราที่เป็นกฎหมายมหาชน

แม้สหกรณ์จะมีสถานะเป็นนิติบุคคลเอกชน แต่เนื่องจากสหกรณ์มีบทบาทสำคัญในระบบเศรษฐกิจฐานราก มีการระดมเงินออมจากประชาชนจำนวนมาก และมีสิทธิประโยชน์ทางภาษีอากร รัฐจึงจำเป็นต้องใช้อำนาจมหาชนเข้ามากำกับดูแล เพื่อรักษาความมั่นคงทางการเงินและประโยชน์สาธารณะ บทบัญญัติในส่วนนี้สะท้อนอำนาจรัฐที่อยู่เหนือเอกชน และสถานะของเจ้าหน้าที่รัฐในการใช้อำนาจทางปกครอง

2.1 โครงสร้างองค์กรทางปกครองและเจ้าหน้าที่

กฎหมายสหกรณ์ได้จัดตั้งองค์กรทางปกครองและให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐไว้อย่างชัดเจน ดังนี้

1) คณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (คพช.) ตาม มาตรา 9 คพช. เป็นองค์กรกลุ่มระดับชาติที่มีรัฐมนตรีเป็นประธาน มีปลัดกระทรวงต่างๆ และองค์ประกอบอื่นๆ (ดูรายละเอียดตามมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ) เป็นกรรมการ สถานะทางกฎหมายคือ คณะกรรมการที่มีอำนาจดำเนินการทางปกครองตามนิยามในกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย และอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ

2) นายทะเบียนสหกรณ์ ตาม มาตรา 15 กฎหมายแต่งตั้งอธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์เป็นนายทะเบียนสหกรณ์ ตำแหน่งนี้มีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ผู้ทรงอำนาจใช้ดุลพินิจทางปกครองในการอนุญาต สั่งการ ควบคุม และลงโทษสหกรณ์

2.2 อำนาจในการจัดตั้งและรับรองสถานะ

การเกิดขึ้นของนิติบุคคลสหกรณ์ไม่ได้เกิดจากสัญญาเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยการกระทำทางปกครองของรัฐเข้ามารับรอง มาตรา 33 37 และ 38 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ บัญญัติเรื่องการจดทะเบียนสหกรณ์ซึ่งในส่วนที่เป็นกระบวนการทางปกครอง นายทะเบียนมีอำนาจวินิจฉัยว่าวัตถุประสงค์ถูกต้องหรือไม่ และที่สำคัญคือการจัดตั้งนั้นจะไม่เสียหายแก่ระบบสหกรณ์ ถ้อยคำนี้สะท้อนความเป็นกฎหมายมหาชนอย่างยิ่ง เพราะเป็นการให้อำนาจใช้ดุลพินิจในการประเมินความเหมาะสมนอกเหนือไปจากความชอบด้วยกฎหมาย การรับจดทะเบียนจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ก่อให้เกิดสิทธิ

2.3 อำนาจในการกำกับดูแล ตรวจสอบ และสั่งการ

ส่วนที่เป็นกฎหมายมหาชนซึ่งให้อำนาจรัฐแทรกแซงเสรีภาพของเอกชนเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ ได้แก่

1) อำนาจออกกฎเกณฑ์ มาตรา 16 ให้อำนาจนายทะเบียนออกระเบียบ คำสั่ง กำหนดระบบบัญชี และแต่งตั้งผู้สอบบัญชี เป็นอำนาจในการวางกฎเกณฑ์ที่สหกรณ์ต้องปฏิบัติตาม

2) อำนาจเพิกถอนมติ มาตรา 20 ให้อำนาจนายทะเบียน ยับยั้ง หรือ เพิกถอนมติของที่ประชุมใหญ่หรือมติของคณะกรรมการ หากมตินั้นฝ่าฝืนกฎหมายหรือระเบียบ ถือเป็นอำนาจมหาชนที่สามารถลบล้างเจตจำนงของเอกชนได้ เพื่อรักษาความชอบด้วยกฎหมายของการดำเนินกิจการ

3) อำนาจแก้ไขข้อบกพร่องและลงโทษ มาตรา 22 ให้อำนาจนายทะเบียนสั่งให้แก้ไขข้อบกพร่อง สั่งระงับการกระทำ หรือสั่งให้กรรมการพ้นจากตำแหน่ง (ทั้งคณะหรือรายบุคคล) บทบัญญัตินี้เป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นโทษที่กระทบสิทธิเสรีภาพในการประกอบอาชีพและการจัดการงานของบุคคลอย่างรุนแรง

4) การกำกับดูแลทางการเงิน มาตรา 89/2 ให้อำนาจออกกฎกระทรวงกำหนดเกณฑ์ความมั่นคงทางการเงิน เช่น การดำรงเงินกองทุน การจัดชั้นสินทรัพย์ เป็นกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจที่แทรกแซงเสรีภาพในการทำสัญญาเพื่อป้องกันความเสี่ยงเชิงระบบ

2.4 อำนาจในการสั่งเลิกนิติบุคคล

มาตรา 71 (ประกอบมาตรา 16(5)) ให้อำนาจนายทะเบียนสั่งเลิกสหกรณ์ หากเห็นว่าสหกรณ์ไม่อาจดำเนินกิจการต่อไปได้ หรือดำเนินกิจการเสียหายอย่างร้ายแรง ทำให้สหกรณ์สิ้นสุดสถานะทางกฎหมาย หมดสิทธิและหน้าที่ลง ซึ่งเป็นอำนาจที่สั่งโดยฝ่ายปกครอง โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการศาลยุติธรรม (ต่างจากบริษัทที่มักต้องให้ศาลสั่งล้มละลายหรือสั่งเลิกในบางกรณี) สะท้อนให้เห็นว่าการดำรงอยู่ของสหกรณ์ขึ้นอยู่กับการอนุญาตของรัฐภายใต้เงื่อนไขของกฎหมายมหาชน

ส่วนที่ 3 หลักการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองมาตราที่เป็นกฎหมายเอกชน

เมื่อนายทะเบียนสหกรณ์ต้องใช้อำนาจตามกฎหมายสหกรณ์เข้าไปดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับมาตราที่เป็นกฎหมายเอกชน (เช่น การจดทะเบียนข้อบังคับ การตรวจสอบคุณสมบัติสมาชิก หรือการจัดการทรัพย์สิน) การกระทำนั้นย่อมกลายเป็นคำสั่งทางปกครองทันทีตามนิยามใน มาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การใช้อำนาจในส่วนนี้มีความละเอียดอ่อน เพราะรัฐกำลังก้าวล่วงเข้าไปในขอบเขตแห่งเสรีภาพทางแพ่ง จึงต้องยึดหลักการดังนี้

3.1 หลักการจำแนกแดนอำนาจและความเคารพในเจตจำนงอิสระ

นายทะเบียนฯ ต้องตระหนักว่า ตนมีอำนาจเพียงกำกับดูแล มิใช่บริหารจัดการ ดังนั้น ในเรื่องที่เป็นนิติสัมพันธ์ทางเอกชน นายทะเบียนควรจำกัดบทบาทเพียงการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย เท่านั้น

การรับจดทะเบียนข้อบังคับ ตามมาตรา 34 (4) มาตรา 35 (4) และมาตรา 44 ข้อบังคับสหกรณ์เปรียบเสมือนสัญญาประชาคมระหว่างสมาชิก หากเนื้อหาข้อบังคับไม่ขัดต่อกฎหมายสหกรณ์ กฎหมายแพ่ง และความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี นายทะเบียนฯ ต้องรับจดทะเบียน จะใช้ดุลพินิจปฏิเสธเพียงเพราะเห็นว่าไม่เหมาะสม โดยไม่มีฐานกฎหมายรองรับมิได้

3.2 การไม่ก้าวล่วงวินิจฉัยข้อพิพาททางแพ่ง

ในกรณีที่มีข้อพิพาทระหว่างสมาชิกกับสหกรณ์ (เช่น เรื่องหนี้สิน การไล่ออกจากการเป็นสมาชิก หรือสิทธิในเงินปันผล) ซึ่งเป็นข้อพิพาททางแพ่ง โดยหลักการนายทะเบียนฯ ไม่มีอำนาจทางตุลาการ ที่จะชี้ขาดว่าใครถูกผิดในทางแพ่ง หรือสั่งให้สหกรณ์ชำระหนี้แก่สมาชิก อำนาจของนายทะเบียนตามมาตรา 22 หรือ 20 จำกัดอยู่เพียงการตรวจสอบว่ากระบวนการเป็นไปตามข้อบังคับและกฎหมายหรือไม่ หากเป็นข้อโต้เถียงเรื่องเนื้อหาของสัญญาหรือมูลหนี้ ต้องแนะนำให้คู่กรณีไปฟ้องร้องต่อศาลยุติธรรม ยกเว้นหากข้อพิพาทนั้นเกิดจากการที่มติที่ประชุมขัดต่อกฎหมายอย่างชัดแจ้ง (เช่น มีมติไม่จ่ายเงินปันผลทั้งที่มีกำไรและไม่มีกฎหมายห้าม) นายทะเบียนอาจใช้อำนาจเพิกถอนมติตามมาตรา 20 ได้ แต่ต้องทำด้วยความระมัดระวัง

3.3 หลักการให้เหตุผลในการแทรกแซงนิติกรรม

เมื่อนายทะเบียนฯ ใช้อำนาจตาม มาตรา 20 เพิกถอนมติที่ประชุม (ซึ่งคือนิติกรรมของนิติบุคคลเอกชน) นายทะเบียนต้องปฏิบัติตาม มาตรา 37 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยเคร่งครัด ซึ่งการให้เหตุผลในคำสั่งเพิกถอนมติจะต้องระบุให้ชัดเจนว่า (1) ข้อเท็จจริงคืออะไร (มตินั้นมีเนื้อหาอย่างไร) (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (ขัดต่อ พ.ร.บ. สหกรณ์มาตราใด หรือข้อบังคับข้อใด) และ (3) เหตุผลที่ต้องเพิกถอน การระบุเพียงว่าไม่เหมาะสม หรืออาจก่อให้เกิดความเสียหาย โดยไม่มีพยานหลักฐานสนับสนุนที่ชัดเจน ถือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

ส่วนที่ 4 หลักการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองมาตราที่เป็นกฎหมายมหาชน

พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ มาตราที่เป็นกฎหมายมหาชนโดยตรง (เช่น มาตรา 16, 22, 71) นายทะเบียนฯ ใช้อำนาจรัฐในฐานะเจ้าหน้าที่ เพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ การออกคำสั่งทางปกครองในส่วนนี้มีผลกระทบสิทธิอย่างรุนแรง เช่น การสั่งให้พ้นจากตำแหน่งกรรมการ จึงต้องอยู่ภายใต้หลักการของกฎหมายปกครอง และ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 อย่างเข้มงวด

4.1 หลักความชอบด้วยกฎหมาย

การใช้อำนาจสั่งการลงโทษหรือบังคับการตามมาตรา 22 ต้องยึดหลัก “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ” โดยองค์ประกอบของอำนาจ นายทะเบียนฯ จะสั่งให้คณะกรรมการแก้ไขข้อบกพร่องได้ ต้องปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีการกระทำที่เข้าองค์ประกอบตามมาตรา 22 จริง คือ (1) การกระทำหรืองดเว้นการกระทำ (2) อาจทำให้เสื่อมเสียผลประโยชน์ของสหกรณ์หรือสมาชิก หรือ (3) มีข้อบกพร่องเกี่ยวกับการเงิน/บัญชี 1 หากขาดองค์ประกอบเหล่านี้ คำสั่งย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย

4.2 หลักการรับฟังคู่กรณี

ก่อนออกคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิของคู่กรณี โดยเฉพาะคำสั่งที่เป็นโทษ นายทะเบียนฯ ต้องปฏิบัติตาม มาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

การปรับใช้กับมาตรา 22 ก่อนที่นายทะเบียนฯ จะสั่งให้กรรมการพ้นจากตำแหน่งตาม มาตรา 22 (4) นายทะเบียนต้องแจ้งข้อเท็จจริงที่จะใช้เป็นเหตุในการออกคำสั่งให้กรรมการผู้นั้นทราบ และให้โอกาสเขาได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานภายในเวลาที่เหมาะสม แม้ พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ มาตรา 17 จะให้อำนาจเรียกบุคคลมาชี้แจง แต่นั่นเป็นอำนาจในเชิงไต่สวน ส่วนมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติฯ เป็นสิทธิในการป้องกันตัว การละเลยขั้นตอนนี้อาจทำให้คำสั่งถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองได้ แม้เนื้อหาคำสั่งจะถูกต้องก็ตาม

4.3 หลักความได้สัดส่วน

การใช้ดุลพินิจสั่งการตามกฎหมายมหาชนต้องไม่ทำเกินกว่าเหตุ หลักการนี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในการใช้อำนาจตาม มาตรา 22 และ มาตรา 71 การทดสอบความได้สัดส่วน ได้แก่

1) ความเหมาะสม มาตรการที่เลือกใช้ (เช่น สั่งพักการปฏิบัติหน้าที่) จะช่วยแก้ปัญหาข้อบกพร่องได้จริงหรือไม่

2) ความจำเป็น เป็นมาตรการที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิน้อยที่สุดหรือไม่ หากการตักเตือน หรือสั่งแก้ไขเพียงพอแล้ว การข้ามไปสั่งให้พ้นจากตำแหน่งย่อมเป็นการใช้อำนาจเกินความจำเป็น

3) ความสมดุล ประโยชน์สาธารณะที่ได้ คุ้มค่ากับความเสียหายที่เกิดกับสิทธิของกรรมการที่ถูกปลดหรือไม่

4.4 กระบวนการอุทธรณ์คำสั่ง

พระราชบัญญัติสหกรณ์ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมหมวดว่าด้วยการอุทธรณ์ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักนิติธรรม กฎหมายได้จัดตั้งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขึ้นเป็นการเฉพาะ (มาตรา 128/1 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ) เพื่อพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียนฯ ตามมาตรา 128/4 ซึ่งการอุทธรณ์ตามกฎหมายสหกรณ์เป็นการอุทธรณ์เฉพาะ ที่ยกเว้นหลักทั่วไปตามมาตรา 44 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติฯ ดังนั้น ในคำสั่งทางปกครอง นายทะเบียนฯ ต้องระบุสิทธิในการอุทธรณ์ ว่าให้ยื่นต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ ภายใน 30 วัน หรือ 60 วัน ตามมาตรา 128/4 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ฯ หากระบุผิดหรือไม่ได้ระบุ จะมีผลให้ระยะเวลาอุทธรณ์ขยายออกไปเป็น 1 ปี ตาม มาตรา 40 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

4.5 ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

หากนายทะเบียนฯ ใช้อำนาจทางมหาชนโดยประมาทเลินเล่อ หรือใช้อำนาจเกินขอบเขตจนก่อให้เกิดความเสียหายแก่สหกรณ์ (เช่น สั่งระงับการดำเนินธุรกิจโดยไม่มีเหตุอันควรจนสหกรณ์ขาดทุน) นายทะเบียนอาจต้องรับผิดทางละเมิดตาม พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐ

บทสรุป

พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นกฎหมายที่สะท้อนดุลยภาพระหว่างเสรีภาพของเอกชนและการกำกับดูแลของรัฐ การตีความและบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้อย่างถูกต้อง จำเป็นต้องมีความเข้าใจในสถานะ “กฎหมายผสมผสาน” ดังกล่าว

ในส่วนที่เป็น กฎหมายเอกชน (การบริหารจัดการ การทำธุรกิจ สิทธิสมาชิก) นายทะเบียนฯ ต้องจำกัดบทบาทตนเองเพียงผู้รักษาตีกรอบกติกา ไม่ก้าวล่วงเข้าไปตัดสินใจแทนเอกชน หรือใช้ดุลพินิจเชิงบริหารธุรกิจแทรกแซงเจตจำนงของสมาชิก

ในส่วนที่เป็น กฎหมายมหาชน (การกำกับตรวจสอบ การแก้ไขข้อบกพร่อง) นายทะเบียนฯ ต้องใช้อำนาจอย่างกล้าหาญเพื่อรักษาผลประโยชน์ของมวลสมาชิกและระบบเศรษฐกิจ แต่ความกล้าหาญนั้นต้องอยู่ภายใต้กรอบของหลักนิติธรรม (Rule of Law) ซึ่งแสดงออกผ่านกระบวนการทางปกครองที่เป็นธรรม การรับฟังคู่กรณี การให้เหตุผลที่ชัดเจน และการใช้ดุลพินิจที่พอสมควรแก่เหตุ

           การประยุกต์ใช้หลักกฎหมายทั้งสองมิตินี้อย่างสมดุล จะช่วยส่งเสริมให้ระบบสหกรณ์ของไทยมีความเข้มแข็ง เป็นอิสระ และเป็นที่พึ่งทางเศรษฐกิจของประชาชนได้อย่างยั่งยืน ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์สืบไป

หน้าที่และความรับผิดชอบของสมาชิกสหกรณ์

หน้าที่และความรับผิดชอบของสมาชิกสหกรณ์ ถือเป็นรากฐานสำคัญที่ทำให้สหกรณ์ดำรงอยู่ได้ เนื่องจากสมาชิกมีสถานะเป็นทั้งเจ้าของ และผู้ใช้บริการ ดังนั้น การปฏิบัติตามกฎกติกาและการชำระหนี้จึงไม่ใช่เพียงหน้าที่ทางกฎหมาย แต่เป็นพันธะสัญญาต่อส่วนรวม โดยมีรายละเอียดดังนี้

1. หน้าที่ในการปฏิบัติตามกฎหมาย ข้อบังคับ และมติที่ประชุมใหญ่

การเป็นสมาชิกสหกรณ์นั้น สมาชิกจะต้องยอมรับกติกาสัญญาประชาคมที่ตกลงร่วมกันเพื่อให้การอยู่ร่วมกันและการดำเนินธุรกิจเป็นไปอย่างราบรื่น โดยสมาชิกมีหน้าที่ในการปฏิบัติตามกฎหมาย ข้อบังคับ และมติที่ประชุมใหญ่ ดังนี้

1.1 ความผูกพันทางกฎหมาย เมื่อสหกรณ์จดทะเบียนแล้ว ข้อบังคับของสหกรณ์ถือเป็นกฎหมายสูงสุดภายในองค์กร ซึ่งผูกพันสมาชิกทุกคนเสมือนหนึ่งว่าสมาชิกได้ลงลายมือชื่อทำสัญญาไว้ด้วยตนเอง สมาชิกจึงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามข้อบังคับ ระเบียบ และกฎหมายสหกรณ์อย่างเคร่งครัด

1.2 การปฏิบัติตามมติที่ประชุมใหญ่ สมาชิกมีหน้าที่ต้องเคารพและปฏิบัติตามมติของที่ประชุมใหญ่ ไม่ว่าตนเองจะเห็นด้วยกับมตินั้นหรือไม่ก็ตาม ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความเป็นเอกภาพในการบริหารงานตามหลักประชาธิปไตย หากสมาชิกฝ่าฝืนข้อบังคับ ระเบียบ หรือมติของที่ประชุมใหญ่ หรือกระทำการใด ๆ ที่เป็นปฏิปักษ์ต่อสหกรณ์ หรือทำให้สหกรณ์เสื่อมเสีย สหกรณ์มีอำนาจที่จะลงโทษสมาชิกนั้นได้ ตั้งแต่การว่ากล่าวตักเตือน ระงับสิทธิ ไปจนถึงการให้ออกจากการเป็นสมาชิก

2. หน้าที่และความรับผิดชอบทางการเงิน

ความมั่นคงของสหกรณ์ขึ้นอยู่กับวินัยทางการเงินของสมาชิก โดยมีหน้าที่หลัก 2 ประการ คือ การถือหุ้นและการชำระหนี้ ดังนี้

2.1 การถือหุ้นและการร่วมทุน สมาชิกมีหน้าที่ต้องชำระค่าหุ้นตามจำนวนที่กำหนดในข้อบังคับ เพื่อเป็นทุนดำเนินงานของสหกรณ์

2.2 ความรับผิดในหนี้สินของสหกรณ์ สหกรณ์ (จำกัด) ในปัจจุบันสหกรณ์ส่วนใหญ่เป็นแบบจำกัด สมาชิกจะรับผิดชอบหนี้สินของสหกรณ์ไม่เกินจำนวนค่าหุ้นที่ตนยังส่งใช้ไม่ครบมูลค่าหุ้นที่ตนถือ

2.3 ความรับผิดต่อเนื่อง แม้สมาชิกจะลาออกหรือพ้นสภาพสมาชิกไปแล้ว แต่ความรับผิดต่อหนี้สินของสหกรณ์ที่เกิดขึ้นในขณะที่ตนเป็นสมาชิกจะยังคงอยู่ต่อไปอีกระยะหนึ่ง (ตามที่กฎหมายหรือข้อบังคับกำหนด) จนกว่าจะพ้นระยะเวลาดังกล่าว

2.4 ความรับผิดชอบในการชำระหนี้

1) หน้าที่ตามสัญญา สมาชิกผู้กู้เงินจะต้องใช้เงินกู้ให้ตรงตามวัตถุประสงค์ที่ขอกู้ และมีหน้าที่ชำระคืนต้นเงินและดอกเบี้ยให้เสร็จสิ้นภายในเวลาที่กำหนดตามสัญญา

2) ผลกระทบของการผิดนัด การไม่ชำระหนี้ถือเป็นความผิดร้ายแรงในระบบสหกรณ์ หากสมาชิกผิดนัดชำระหนี้โดยไม่มีเหตุผลอันสมควร สหกรณ์อาจงดให้เงินกู้ในครั้งต่อไป หรืออาจถูกให้ออกจากสมาชิกภาพได้

3) สิทธิของสหกรณ์ในการหักกลบลบหนี้ หากสมาชิกพ้นสภาพและยังมีหนี้สินค้างชำระ สหกรณ์มีสิทธินำเงินค่าหุ้นของสมาชิกผู้นั้นมาหักกลบลบหนี้ได้ ในฐานะที่สหกรณ์เป็นเจ้าหนี้บุริมสิทธิพิเศษเหนือเงินค่าหุ้น

4) การค้ำประกัน ในกรณีที่สมาชิกเป็นผู้ค้ำประกันให้เพื่อนสมาชิก หากผู้กู้ผิดนัดชำระหนี้ ผู้ค้ำประกันต้องร่วมรับผิดชำระหนี้นั้นจนเสร็จสิ้น

3. หน้าที่ทางสังคมและจริยธรรม

นอกจากหน้าที่ทางกฎหมายแล้ว สมาชิกยังมีหน้าที่ทางจริยธรรมในฐานะเจ้าของร่วม ได้แก่

3.1 การเข้าร่วมประชุม สมาชิกมีหน้าที่เข้าร่วมประชุมใหญ่เพื่อใช้สิทธิออกเสียง เลือกตั้งคณะกรรมการ และตรวจสอบการบริหารงาน

3.2 ความซื่อสัตย์และภักดี สมาชิกต้องมีความซื่อสัตย์ต่อสหกรณ์ ไม่กระทำการใด ๆ ที่เป็นการฉ้อโกงหรือทำลายความมั่นคงของสหกรณ์ และควรสนับสนุนทำธุรกรรมกับสหกรณ์ของตนเอง

โดยสรุป สมาชิกสหกรณ์ที่ดีต้องยึดมั่นในหลักช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน การปฏิบัติตามกฎกติกาและการชำระหนี้คืนตรงเวลา ไม่ใช่เพียงเพื่อประโยชน์ของสหกรณ์ในฐานะนิติบุคคล แต่เพื่อรักษาทุนส่วนรวม ของเพื่อนสมาชิกทุกคนไม่ให้เสียหาย

4. กรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ในฐานะ ลูกหนี้ - เจ้าหนี้

          กรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ในฐานะ ลูกหนี้ - เจ้าหนี้ ระหว่างสหกรณ์กับสมาชิกในทางแพ่ง และผลกระทบของกฎหมายอาญาที่มีต่อการบริหารจัดการสหกรณ์ มีดังนี้

4.1 ความสัมพันธ์ทางแพ่ง สถานะ ลูกหนี้ - เจ้าหนี้ และนิติสัมพันธ์ ความสัมพันธ์ระหว่างสหกรณ์กับสมาชิกตั้งอยู่บนพื้นฐานของสัญญาและกฎหมายแพ่ง โดยมีลักษณะพิเศษคือสมาชิกมีสถานะคู่ คือเป็นทั้งเจ้าของและผู้ใช้บริการ ซึ่งส่งผลต่อสถานะความเป็นลูกหนี้และเจ้าหนี้ ดังนี้

1) สหกรณ์ในฐานะนิติบุคคลและคู่สัญญา

1.1) สถานะนิติบุคคล เมื่อจดทะเบียนแล้ว สหกรณ์มีสถานะเป็นนิติบุคคล แยกต่างหากจากสมาชิก สามารถทำนิติกรรม ถือกรรมสิทธิ์ทรัพย์สิน เป็นโจทก์และจำเลยในศาลได้

1.2) หลักตัวการ - ตัวแทน คณะกรรมการดำเนินการ (ตัวแทน) ทำหน้าที่เป็นผู้แทนของสหกรณ์ (ตัวการ) ในการทำนิติกรรมกับสมาชิก หากกรรมการกระทำการในขอบอำนาจย่อมผูกพันสหกรณ์ แต่หากทำละเมิดหรือนอกกรอบอำนาจจนเสียหาย สหกรณ์สามารถไล่เบี้ยจากกรรมการได้ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

2) สมาชิกในฐานะลูกหนี้ของสหกรณ์ (กรณีการกู้ยืม)

1) สัญญาเงินกู้ เมื่อสมาชิกกู้เงิน ความสัมพันธ์คือสัญญาทางแพ่ง สมาชิกมีหน้าที่ชำระคืนต้นเงินและดอกเบี้ยตามสัญญา

2) การค้ำประกันและหลักประกัน ระบบสหกรณ์มักใช้บุคคลค้ำประกัน (สมาชิกด้วยกันเอง) ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ทางแพ่ง หากผู้กู้ผิดนัด ผู้ค้ำประกันต้องรับผิด

3) สิทธิในการหักกลบลบหนี้ กฎหมายให้สิทธิพิเศษแก่สหกรณ์ในฐานะเจ้าหนี้บุริมสิทธิเหนือเงินค่าหุ้นของสมาชิก หากสมาชิกที่เป็นลูกหนี้พ้นสภาพหรือล้มละลาย สหกรณ์มีสิทธินำเงินค่าหุ้นมาหักกลบลบหนี้ได้ก่อนเจ้าหนี้รายอื่น

3) สมาชิกในฐานะเจ้าหนี้ของสหกรณ์ (กรณีเงินฝาก) สมาชิกที่นำเงินมาฝากกับสหกรณ์มีสถานะเป็นเจ้าหนี้ และสหกรณ์เป็นลูกหนี้ที่มีหน้าที่ต้องคืนเงินฝากพร้อมดอกเบี้ยตามเงื่อนไข อย่างไรก็ตาม เงินฝากในสหกรณ์ไม่ได้รับความคุ้มครองจากสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (DPA) เหมือนธนาคารพาณิชย์ หากสหกรณ์ล้มละลาย สมาชิกจะมีสถานะเป็นเพียงเจ้าหนี้สามัญที่ต้องไปเฉลี่ยทรัพย์สินในกระบวนการชำระบัญชีหรือล้มละลาย

4.2 ความรับผิดจำกัด ในสหกรณ์ประเภท “จำกัด” (Limited) สมาชิกรับผิดชอบหนี้สินของสหกรณ์ไม่เกินจำนวนค่าหุ้นที่ตนยังชำระไม่ครบมูลค่าหุ้นที่ถืออยู่ (โดยปกติชำระครบแล้วก็ไม่ต้องรับผิดเพิ่ม) ต่างจากในอดีต (ระบบไรฟ์ไฟเซน) ที่สมาชิกรับผิดไม่จำกัด ความรับผิดต่อหนี้สินของสหกรณ์จะยังคงติดตามตัวสมาชิกไปอีกระยะหนึ่ง (เช่น 2 ปี) หลังจากที่สมาชิกพ้นสภาพไปแล้ว

4.3 ผลกระทบของกฎหมายและการกำกับดูแล กฎหมายอาญาเข้ามามีบทบาทเมื่อความสัมพันธ์ทางแพ่งถูกละเมิดด้วยเจตนาทุจริต หรือการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบของคณะกรรมการและฝ่ายจัดการ ซึ่งส่งผลกระทบต่อสถานะเจ้าหนี้-ลูกหนี้ของสมาชิก ดังนี้

1) หน้าที่และความรับผิดของผู้บริหาร กฎหมายกำหนดมาตรฐานสูงกว่าบุคคลทั่วไปสำหรับกรรมการสหกรณ์ในฐานะผู้ได้รับความไว้วางใจ

2) ความรับผิดทางอาญา การกระทำที่สร้างความเสียหายแก่สหกรณ์มักเข้าข่ายความผิดอาญาฐาน ยักยอกทรัพย์ (เบียดบังทรัพย์สินสหกรณ์ไปเป็นของตน) และ ฉ้อโกง (หลอกลวงสมาชิกหรือสหกรณ์)

4.4 กฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับโทษอาญา

1) กฎหมายป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (AML) สหกรณ์ออมทรัพย์ที่มีทุนดำเนินงานเกิน 2 ล้านบาท มีสถานะเป็นสถาบันการเงินตามกฎหมาย ปปง. หากผู้บริหารละเลยการรายงานธุรกรรมที่มีเหตุอันควรสงสัย หรือพัวพันกับการฟอกเงิน จะมีโทษทางอาญา

2) เจ้าพนักงานตามกฎหมายอาญา กรรมการสหกรณ์ในหน่วยงานรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ อาจถูกตีความว่าเป็นเจ้าพนักงาน ซึ่งหากกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ (เช่น ทุจริต) จะได้รับโทษหนักกว่าบุคคลธรรมดา

4.5 ผลกระทบต่อความสัมพันธ์ลูกหนี้ – เจ้าหนี้ เมื่อเกิดการทุจริตทางอาญา (เช่น ผู้บริหารยักยอกเงินฝาก) สถานะเจ้าหนี้ ของสมาชิก (ผู้ฝากเงิน) จะมีความเสี่ยงสูงที่จะไม่ได้รับชำระหนี้คืนเต็มจำนวน เพราะทรัพย์สินของสหกรณ์ (ลูกหนี้) ถูกถ่ายเทออกไป กฎหมายล้มละลายและการฟื้นฟูกิจการจึงเข้ามามีบทบาท โดยเปลี่ยนสถานะจากการบังคับชำระหนี้รายบุคคล เป็นการเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟูฯ ซึ่งระงับการชำระหนี้ชั่วคราว เพื่อรักษาสภาพคล่องและเฉลี่ยคืนหนี้ให้สมาชิกอย่างเป็นธรรมที่สุดเท่าที่จะทำได้

สรุป ในทางแพ่ง ความสัมพันธ์ระหว่างสหกรณ์และสมาชิกมีลักษณะพิเศษคือเป็นทั้งเจ้าของและคู่สัญญา (กู้ยืม/ฝากเงิน) โดยสหกรณ์มีสิทธิหักกลบค่าหุ้นเพื่อชำระหนี้ได้ แต่ในทางอาญา กฎหมายมุ่งเน้นการลงโทษผู้บริหารที่ทุจริต (ยักยอก/ฉ้อโกง) เพื่อคุ้มครองกองทุนส่วนรวมของสมาชิก อย่างไรก็ตาม หากเกิดความเสียหายจากการทุจริต สมาชิกในฐานะเจ้าหนี้เงินฝากมักได้รับผลกระทบรุนแรงเนื่องจากขาดระบบค้ำประกันเงินฝากที่เข้มแข็ง

5. การคุ้มครองระบบสหกรณ์

          แนวคิดการคุ้มครองระบบสหกรณ์ อาจแบ่งออกเป็นมิติสำคัญ 4 ด้าน ได้แก่ แนวคิดการคุ้มครองสถานะและอัตลักษณ์ทางกฎหมาย การคุ้มครองความเป็นอิสระ การคุ้มครองความมั่นคงทางการเงินและสมาชิก และการคุ้มครองทุนสำรองและสินทรัพย์รวม ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้

5.1 แนวคิดการคุ้มครองสถานะและอัตลักษณ์ทางกฎหมาย เป็นแนวคิดพื้นฐานที่สุดของการคุ้มครองคือการรับรองทางกฎหมายเพื่อให้สหกรณ์มีตัวตนและดำเนินการได้จริง ได้แก่

1) การมีสภาพนิติบุคคล ในยุคเริ่มต้น ขบวนการสหกรณ์เรียกร้องให้กฎหมายมอบ “การคุ้มครอง” เพื่อให้สินทรัพย์ของสมาชิกมีความปลอดภัยและสามารถดำเนินกิจการได้ โดย ดร.วิลเลียม คิง (Dr. William King) ผู้บุกเบิกสหกรณ์ ได้เคยระบุว่าสหกรณ์ “ไม่ได้ร้องขอสิ่งใดจากใคร... และไม่ขออะไรจากกฎหมายนอกจากการคุ้มครอง” เพื่อให้พวกเขาสามารถช่วยเหลือตนเองได้

2) การคุ้มครองอัตลักษณ์ กฎหมายสหกรณ์มีหน้าที่สำคัญในการรับรองและรักษา “อัตลักษณ์ที่แตกต่าง” ของสหกรณ์ให้แยกจากวิสาหกิจทั่วไป โดยเฉพาะการคุ้มครองชื่อ “สหกรณ์” มิให้ผู้อื่นนำไปใช้ในทางที่ผิด และการกำหนดให้สหกรณ์ต้องมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือสมาชิก ไม่ใช่มุ่งแสวงหากำไรสูงสุดแก่นักลงทุน

5.2 การคุ้มครองความเป็นอิสระ แนวคิดเรื่องการคุ้มครองมีความขัดแย้งในตัวเองระหว่างการที่รัฐเข้ามาดูแลกับการให้สหกรณ์เป็นอิสระ ดังนี้

1) ยุครัฐอุปถัมภ์ ในอดีต โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนาและบริบทของไทยช่วงแรก รัฐมองสหกรณ์เป็นเครื่องมือทางการเมืองและเศรษฐกิจในการสร้างชาติและแก้ปัญหาความยากจน รัฐจึงให้การคุ้มครองผ่านการอุปถัมภ์และควบคุมอย่างใกล้ชิด ซึ่งมักทำให้สหกรณ์ขาดความเข้มแข็งและกลายเป็นหน่วยงานของรัฐกลาย ๆ

2) การคุ้มครองความเป็นอิสระ แนวคิดสากลในปัจจุบัน ตามหลักการขององค์การสัมพันธภาพสหกรณ์ระหว่างประเทศ (ICA) และข้อแนะนะ ILO ฉบับที่ 193 เน้นว่ากฎหมายต้องคุ้มครอง “ความเป็นอิสระ” ของสหกรณ์จากการแทรกแซงของรัฐ รัฐควรทำหน้าที่เพียงสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวย ไม่ใช่เข้าควบคุมการตัดสินใจทางธุรกิจของสหกรณ์

3) การคุ้มครองความมั่นคงทางการเงินและสมาชิก ในบริบทปัจจุบัน โดยเฉพาะสหกรณ์ออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยน แนวคิดการคุ้มครองเน้นไปที่ความมั่นคงทางการเงินเพื่อป้องกันความเสียหายต่อสมาชิก

1) การกำกับดูแลตามความเสี่ยง เนื่องจากสหกรณ์การเงินทำหน้าที่คล้ายธนาคาร (รับฝากและปล่อยกู้) จึงมีแนวคิดให้แยกการกำกับดูแลสหกรณ์กลุ่มนี้ออกมาต่างหาก โดยใช้เกณฑ์ที่เข้มงวดขึ้น เช่น การดำรงเงินกองทุน การบริหารความเสี่ยงด้านสภาพคล่อง และการจัดชั้นสินทรัพย์ เพื่อป้องกันความเสียหายต่อระบบการเงิน

2) การคุ้มครองเงินฝาก ในต่างประเทศ เช่น สหราชอาณาจักร หรือ เยอรมนี สหกรณ์การเงินถือเป็นส่วนหนึ่งของระบบการเงินที่สมาชิกได้รับความคุ้มครองเงินฝากหากสถาบันล้มละลาย สำหรับประเทศไทย มีข้อเสนอให้จัดตั้งกองทุนคุ้มครองและช่วยเหลือสหกรณ์ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและคุ้มครองสมาชิกในกรณีที่สหกรณ์ประสบปัญหาทางการเงิน

4. การคุ้มครองทุนสำรองและสินทรัพย์รวม เพื่อความยั่งยืนของระบบสหกรณ์ มีแนวคิดเรื่องการคุ้มครองทุนเรือนหุ้นและทุนสำรอง

1) ทุนสำรองที่แบ่งแยกไม่ได้ ตามหลักการสหกรณ์ ทุนสำรองที่สะสมมาถือเป็นสมบัติร่วมกันของสหกรณ์ ไม่ใช่ของสมาชิกรุ่นใดรุ่นหนึ่ง แนวคิดนี้ป้องกันแรงจูงใจให้สมาชิกยุบเลิกสหกรณ์เพื่อแบ่งสมบัติกัน หากสหกรณ์เลิกกิจการ ทุนนี้มักถูกกำหนดให้โอนแก่ขบวนการสหกรณ์อื่น ห้ามแบ่งให้สมาชิก

2) การจำกัดความรับผิด กฎหมายคุ้มครองสมาชิกโดยจำกัดความรับผิดในหนี้สินของสหกรณ์ไว้เพียงไม่เกินจำนวนหุ้นที่ตนถือ เพื่อลดความหวาดกลัวจากความเสี่ยงที่จะต้องรับผิดชอบอย่างไม่จำกัดและจูงใจให้คนเข้าร่วมเป็นสมาชิก

สรุป การคุ้มครองระบบสหกรณ์ คือ การสร้างกลไกทางกฎหมายและนโยบายที่รับรองสถานะของสหกรณ์ ให้สิทธิประโยชน์ และกำกับดูแลเพื่อให้สหกรณ์มีความมั่นคง ตั้งอยู่บนพื้นฐานของการเคารพ “ความเป็นอิสระ” และ “เสรีภาพ” ของประชาชนในการรวมกลุ่มเพื่อช่วยเหลือตนเองตามหลักการประชาธิปไตย โดยรัฐต้องสร้าง “กลไกทางกฎหมาย” ที่รับรองสถานะความเป็นอิสระของสหกรณ์ พร้อมกับวาง “เกณฑ์กำกับดูแล” เช่น ธรรมาภิบาล การบริหารความเสี่ยง เพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของสมาชิกและรักษาเสถียรภาพของระบบสหกรณ์โดยรวม เพื่อให้เกิด “ระบบนิเวศแห่งความรับผิดชอบ” ที่สมาชิกสหกรณ์และสหกรณ์เครือข่ายต่างทำหน้าที่ตรวจสอบและประคับประคองซึ่งกันและกัน โดยยังคงรักษาอัตลักษณ์การช่วยเหลือตนเองและการช่วยเหลือซึ่งกันและกันไว้ อันจะนำไปสู่เป้าหมายสูงสุดของสหกรณ์คือ “การกินดี อยู่ดี เกิดความเป็นธรรม และสร้างสันติสุขในสังคม”

6. กฎหมายสหกรณ์ ข้อบังคับและระเบียบของสหกรณ์

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างกฎหมายและการกำกับดูแล ในอดีตกฎหมายสหกรณ์เน้นการส่งเสริม แต่ปัจจุบันเน้นความมั่นคงทางการเงิน โดยมีรายละเอียด ดังนี้

6.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รับรองเสรีภาพในการรวมตัวและกำหนดให้รัฐส่งเสริมและคุ้มครองระบบสหกรณ์ โดยพัฒนาการของบทบัญญัติว่าด้วยสหกรณ์ในรัฐธรรมนูญไทย เริ่มต้นจากการเป็นเครื่องมือสนับสนุนภาคเกษตรกรรม (รธน. ฉบับปี พ.ศ. 2492) พัฒนาสู่การรับรองสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม (รธน. ฉบับปี พ.ศ. 2517) ยกระดับเป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องให้การคุ้มครองระบบสหกรณ์ (รธน. ฉบับปี พ.ศ.2540) ก่อนจะก้าวไปสู่การส่งเสริมความมีอิสระ (รธน. ฉบับปี พ.ศ. 2550) และในปัจจุบันมุ่งเน้นไปที่การสร้างเสถียรภาพและความสามารถในการแข่งขัน (รธน. ฉบับปี พ.ศ. 2560) เพื่อให้สหกรณ์เป็นกลไกเศรษฐกิจฐานรากที่เข้มแข็งของประเทศ

6.2 กฎหมายสหกรณ์ไทย มีวิวัฒนาการกฎหมายสหกรณ์ไทยเปลี่ยนผ่านจากระบบที่เน้นการรวมกลุ่มเพื่อความอยู่รอดแบบเรียบง่าย (มีความรับผิดไม่จำกัด) มาสู่ระบบองค์กรธุรกิจที่มีความรับผิดจำกัด มีกองทุนสนับสนุน และในปัจจุบันเน้นความเข้มงวดด้านธรรมาภิบาลและความมั่นคงทางการเงินเทียบเคียงสถาบันการเงิน โดยเฉพาะในสหกรณ์ออมทรัพย์และเครดิตยูเนี่ยน

1) พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2471 มีเจตนารมณ์สำคัญเพื่อช่วยเหลือราษฎรที่มีกำลังทรัพย์น้อยให้สามารถช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันได้ โดยการส่งเสริมและสนับสนุนให้ผู้ประกอบการเพาะปลูกและจำพวกอื่น ๆ ที่มีกำลังทรัพย์น้อยแต่มีความต้องการ อย่างเดียวกัน หมู่ชนนั้น ๆ ควรได้รับอุดหนุนให้ตั้งสหกรณ์ขึ้นอีก เพื่อยังให้เกิดการประหยัดทรัพย์ การช่วยซึ่งกันและกันและการช่วยตนเอง เป็นทางอีกทางหนึ่งซึ่งเผยแผ่ความจำเริญทรัพย์และจำเริญธรรมในบ้านเมืองให้ยิ่งขึ้น

2) พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2511 มีเจตนารมณ์สำคัญเพื่อส่งเสริมการดำเนินงานให้ดีขึ้น เนื่องจากกิจการของสหกรณ์ได้ขยายตัวขึ้นเป็นลำดับ แต่กฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันเป็นกฎหมายที่ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ. 2471 และแก้ไขครั้งสุดท้ายเมื่อ พ.ศ. 2477 จึงสมควรปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์ขึ้นใหม่ให้เหมาะสมแก่กาลสมัย เพื่อส่งเสริมการดำเนินงานของสหกรณ์ให้ดีขึ้น

3) พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 มีเจตนารมณ์สำคัญเพื่อเป็นการส่งเสริมและสนับสนุนให้ระบบสหกรณ์มีความเข้มแข็งและสามารถดำเนินกิจการได้ด้วยตนเอง การบริหารจึงต้องดำเนินการโดยสมาชิกตามวิถีทางประชาธิปไตย อันเป็นการวางรากฐานของระบบเศรษฐกิจขั้นพื้นฐานของประชาชน และเพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติ มาตรา 45 และมาตรา 85 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งกำหนดให้บุคคลมีเสรีภาพ ในการรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์โดยรัฐมีหน้าที่ในการส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ปัจจุบัน พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มีเจตนารมณ์สำคัญเพื่อการแก้ไขปัญหาอุปสรรคและคุ้มครองประโยชน์ของสมาชิกให้ชัดเจนขึ้น และเพื่อยกระดับประสิทธิภาพ การกำกับดูแล และความมั่นคงทางการเงิน

6.3 ข้อบังคับสหกรณ์ นอกจากกฎหมายแม่บทแล้ว สหกรณ์แต่ละแห่งจะมีข้อบังคับเป็นกฎหมายสูงสุดภายในองค์กร ซึ่งต้องผ่านการอนุมัติจากที่ประชุมใหญ่และนายทะเบียนสหกรณ์ ข้อบังคับจะระบุรายละเอียดเกี่ยวกับสิทธิหน้าที่ของสหกรณ์ สมาชิก คณะกรรมการ ดำเนินการ ผู้ตรวจสอบกิจการ และเจ้าหน้าที่ของสหกรณ์ เช่น คุณสมบัติสมาชิกและการรับสมัคร มูลค่าหุ้นและการส่งค่าหุ้นรายเดือน อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการและที่ประชุมใหญ่การจัดสรรกำไรสุทธิ เป็นต้น

6.4 ระเบียบสหกรณ์ เป็นกฎเกณฑ์ย่อยที่คณะกรรมการกำหนดขึ้นเพื่อใช้ในการปฏิบัติงานประจำวัน เช่น ระเบียบว่าด้วยการให้เงินกู้ ระเบียบว่าด้วยการรับฝากเงิน หรือระเบียบว่าด้วยสวัสดิการ

สรุป สมาชิกต้องศึกษากฎหมายสหกรณ์ ข้อบังคับ และระเบียบของสหกรณ์ตนเอง เพื่อสร้างความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้อง รักษาสิทธิและปฏิบัติตามหน้าที่ของสมาชิก ใช้ประโยชน์จากระบบสหกรณ์ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ พร้อมทั้งร่วมกันปกป้องและพัฒนาสกรณ์ของตนเองและระบบสหกรณ์โดยรวมให้มั่นคง เพื่อส่งต่อความมั่งคั่งและสวัสดิการที่ดีสู่คนรุ่นหลังสืบไป

บทบาทของสมาชิกสหกรณ์ในฐานะผู้ใช้บริการ

บทบาทของสมาชิกในฐานะผู้ใช้บริการถือเป็นหัวใจสำคัญที่แยกสหกรณ์ออกจากธุรกิจทั่วไปอย่างสิ้นเชิง ในระบบสหกรณ์ สมาชิกมีสถานะคู่ คือเป็นทั้งเจ้าของและผู้ใช้บริการในเวลาเดียวกัน ความสัมพันธ์นี้กำหนดให้สหกรณ์ต้องดำเนินงานเพื่อตอบสนองความต้องการของสมาชิก ไม่ใช่เพื่อสร้างกำไรสูงสุดให้นักลงทุนภายนอก บทบาทและผลประโยชน์ที่สมาชิกได้รับในฐานะผู้ใช้บริการอาจสรุปได้ 3 มิติหลัก ดังนี้

1. ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ (Economic Benefits)

สหกรณ์เป็นองค์กรที่คนเป็นนายของทุน และมุ่งเน้นการให้บริการสมาชิกมากกว่าการแสวงหากำไรสูงสุดจากเงินลงทุน หลักการสำคัญคือหลักผลประโยชน์ตอบแทนแก่สมาชิกตามส่วน หรือการที่สมาชิกได้รับผลประโยชน์กลับคืนตามสัดส่วนที่ตนเองมาใช้บริการ ดังนี้

1.1 การบริการในราคาทุน สหกรณ์พยายามจัดหาสินค้าหรือบริการให้สมาชิกในต้นทุนที่ต่ำที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ หากมีการเรียกเก็บราคาตลาดในตอนแรกเพื่อความปลอดภัยในการดำเนินงาน ส่วนเกินที่เหลือ (กำไร) จะถูกคืนกลับสู่สมาชิกในภายหลัง

1.2 การเพิ่มอำนาจต่อรอง การรวมตัวกันในฐานะผู้ใช้บริการช่วยสร้างอำนาจต่อรอง เช่น สหกรณ์การเกษตรช่วยให้สมาชิกรวมกันซื้อปัจจัยการผลิต (ปุ๋ย เมล็ดพันธุ์) ได้ในราคาถูก และรวมกันขายผลผลิตได้ในราคาที่สูงขึ้น ตัดวงจรพ่อค้าคนกลาง

1.3 เงินเฉลี่ยคืน คือผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่สำคัญที่สุด ถือเป็นหัวใจสำคัญของระบบสหกรณ์ที่สะท้อนหลักการความเที่ยงธรรม โดยเป็นการจัดสรรกำไรสุทธิ (ส่วนเกิน) คืนกลับสู่สมาชิกตามสัดส่วนปริมาณธุรกิจที่สมาชิกทำกับสหกรณ์ เงินเฉลี่ยคืนเป็นแรงจูงใจสำคัญที่ทำให้สมาชิกมีความภักดีและมาใช้บริการสหกรณ์อย่างต่อเนื่อง เพราะยิ่งใช้บริการมากยิ่งได้รับผลตอบแทนกลับคืนมาก ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

1) ที่มาของเงินเฉลี่ยคืน เกิดจากการที่สหกรณ์มักดำเนินธุรกิจโดยใช้ราคาตลาด (เพื่อหลีกเลี่ยงสงครามราคาและเป็นหลักประกันความเสี่ยง) เมื่อสิ้นปีหากมีกำไรเหลือ (ส่วนเกินจากราคาทุน) สหกรณ์จะคืนเงินส่วนนี้ให้สมาชิก เปรียบเสมือนการปรับราคาให้เป็นราคาทุนย้อนหลังหรือการคืนเงินที่เก็บเกินไป (Overcharge)

2) เกณฑ์การจัดสรร จ่ายคืนตามส่วนที่สมาชิกมาใช้บริการจริง ไม่ใช่ตามจำนวนหุ้น เช่น สหกรณ์ร้านค้า สมาชิกที่ซื้อสินค้ามาก จะได้รับเงินเฉลี่ยคืนมาก สหกรณ์การเกษตร สมาชิกที่ขายผลผลิตผ่านสหกรณ์มากจะได้รับเงินเฉลี่ยคืนมาก ในสหกรณ์ออมทรัพย์สมาชิกที่กู้เงินและเสียดอกเบี้ยให้สหกรณ์อาจได้รับเงินเฉลี่ยคืนจากดอกเบี้ยที่จ่ายไป

1.4 เงินปันผล ผลตอบแทนในฐานะผู้ลงทุน (เจ้าของ) เงินปันผลคือผลตอบแทนที่จ่ายให้แก่เงินทุน หรือหุ้นที่สมาชิกถืออยู่ แต่ในระบบสหกรณ์เงินทุนถือเป็นเพียงเครื่องมือในการดำเนินงาน ไม่ใช่เป้าหมายสูงสุด จึงมีหลักปฏิบัติที่สำคัญคือ “ผลตอบแทนอัตราจำกัด” สหกรณ์จะจ่ายเงินปันผลให้แก่ค่าหุ้นในอัตราที่จำกัด ซึ่งมักกำหนดเพดานสูงสุดไว้ในกฎหมายหรือข้อบังคับ (เช่น ไม่เกินร้อยละ 10 ต่อปี ตามกฎหมายไทย) เพื่อป้องกันไม่ให้เงินทุนเข้ามามีอิทธิพลเหนือคน และป้องกันไม่ให้สมาชิกมุ่งหวังกำไรจากการเก็งกำไรหุ้นเหมือนในบริษัททั่วไป แต่ให้มองว่าเป็นการชดเชยค่าเสียโอกาสของเงินทุนที่นำมาลงขันกันเท่านั้น

ตารางที่ 2 สรุปความแตกต่างระหว่างเงินปันผลกับเงินเฉลี่ยคืน

ประเด็น	เงินปันผล	เงินเฉลี่ยคืน
ฐานะของสมาชิก	ผู้ลงทุน/เจ้าของ	ผู้ใช้บริการ
เกณฑ์การจ่าย	ตามจำนวนหุ้นที่ถือ	ตามปริมาณธุรกิจ ที่ทำ (ซื้อ/ขาย/กู้)
หลักการสำคัญ	จำกัดอัตรา	ตามสัดส่วนการมีส่วนร่วม
เป้าหมาย	ผลตอบแทนจากการลงทุน	คืนส่วนเกิน/ปรับราคาให้ยุติธรรม

 

2. การเข้าถึงบริการทางการเงิน (Financial Access)

สำหรับสหกรณ์ภาคการเงินอย่างสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน บทบาทของสมาชิกผู้ใช้บริการมีความชัดเจนในการแก้ไขปัญหาเรื่องการเข้าถึงแหล่งเงินทุน ดังนี้

2.1 แหล่งเงินกู้ที่เป็นธรรม สมาชิกสามารถเข้าถึงแหล่งเงินกู้ในอัตราดอกเบี้ยที่เป็นธรรม และต่ำกว่านายทุนนอกระบบ เพื่อนำไปประกอบอาชีพหรือใช้จ่ายฉุกเฉิน โดยสมาชิกใช้ความไว้วางใจ และการค้ำประกันระหว่างบุคคลเป็นหลักประกัน ซึ่งช่วยแก้ปัญหาสำหรับผู้ที่ไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกันแบบที่ธนาคารพาณิชย์ต้องการ

2.2 การส่งเสริมการออม สหกรณ์ทำหน้าที่เป็นแหล่งออมเงินที่สะดวกและให้ผลตอบแทน (ดอกเบี้ยเงินฝาก) ที่ดีกว่าหรือเทียบเท่าตลาด เพื่อสร้างวินัยทางการเงินและความมั่นคงให้แก่สมาชิก

2.3 ความปลอดภัยผ่านการตรวจสอบกันเอง ในฐานะผู้ใช้บริการและเจ้าของร่วม สมาชิกในชุมชนเดียวกันมีบทบาทในการตรวจสอบพฤติกรรมการใช้เงินกู้ของเพื่อนสมาชิก ซึ่งช่วยลดความเสี่ยงในการผิดนัดชำระหนี้ (Moral Hazard) และรักษาเสถียรภาพของกองทุนรวม

3. สวัสดิการและการคุ้มครองทางสังคม (Social Protection & Welfare)

สหกรณ์ไม่ได้มุ่งเน้นเพียงตัวเลขทางเศรษฐกิจ แต่ยังมีบทบาทเป็นองค์กรทางสังคม (Social Organization) ที่ดูแลคุณภาพชีวิตของสมาชิกในด้านต่าง ๆ ได้แก่

3.1 สวัสดิการที่ครอบคลุม สหกรณ์มักจัดสรรกำไรส่วนหนึ่งมาเป็นทุนสวัสดิการเพื่อดูแลสมาชิกตั้งแต่เกิดจนตาย เช่น ทุนการศึกษาบุตร เงินขวัญถุงเมื่อแรกเกิด สวัสดิการรักษาพยาบาล เป็นต้น

3.2 การช่วยเหลือในยามวิกฤต สหกรณ์ทำหน้าที่เป็นกันชนในยามวิกฤตเศรษฐกิจ หรือภัยพิบัติ เช่น การให้เงินกู้ฉุกเฉิน หรือการช่วยเหลือสมาชิกที่ประสบอุทกภัย

3.3 การสร้างชุมชนเข้มแข็ง การใช้บริการสหกรณ์ช่วยสร้างทุนทางสังคม (Social Capital) ความไว้วางใจ และความสามัคคีในหมู่คณะ ซึ่งนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนของชุมชนตามหลักการสหกรณ์ข้อที่ 7 (ความเอื้ออาทรต่อชุมชน)

สรุป ในระบบสหกรณ์ สมาชิกไม่ใช่เป็นเพียงผู้ใช้บริการ (ลูกค้า) แต่เป็นผู้ใช้บริการที่เป็นเจ้าของ ซึ่งมีสิทธิได้รับผลตอบแทนที่ยุติธรรมจากการใช้บริการของตนเอง ได้รับโอกาสในการเข้าถึงแหล่งทุนที่ระบบธุรกิจปกติอาจปฏิเสธ และได้รับความคุ้มครองทางสังคมผ่านระบบสวัสดิการที่สมาชิกช่วยกันสร้างขึ้น