ธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์

ต้นกำเนิดของสหกรณ์และธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์

Rochdale Pioneers (The Rochdale Society of Equitable Pioneers) นับเป็นรากฐานของการดำเนินธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ Rochdale Pioneers เกิดจากชนชั้นกรรมาชีพในประเทศอังกฤษที่ได้รับผลกระทบจากระบบทุนนิยมที่ได้รับแรงหนุนเสริมจากการปฏิบัติอุตสาหกรรม ที่เริ่มขึ้นในปี ค.ศ. 1760 

ในช่วงเวลานั้น ชนชั้นกรรมาชีพถูกนายทุนเอารัดเอาเปรียบด้านค่าจ้างแรงงาน นายทุนใช้เครื่องจักรเครื่องกลมาใช้ทดแทนแรงงานมนุษย์ ต่อรองกับชนชั้นกรรมมาชีพโดยการลดค่าจ้างแรงงาน ช่างทอผ้าในโรงงานทอผ้าแห่งเมือง Manchester ประเทศอังกฤษ ต้องเผชิญกับสภาพการทำงานที่ยากลำบากและได้รับค่าแรงต่ำ ขาดความสามารถในการซื้ออาหารและของใช้ในครัวเรือนที่มีราคาสูง จึงได้รวมตัวกันก่อตั้งธุรกิจสหกรณ์ขึ้นตามแนวคิดของ Robert Owen 

ร้านสหกรณ์ Rochdale ตั้งขึ้น ณ โกดังเลขที่ 31 Toad Lane (ต่อมากลายเป็นพิพิธภัณฑ์ในปี ค.ศ. 1931) สมาชิกแรกเริ่ม 28 คน ทุนดำเนินงาน 28 ปอนด์ (ประมาณ 168 บาท อัตราแลกเปลี่ยนในสมัยนั้น 1 ปอนด์ เท่ากับ 6 บาท) สหกรณ์ Rochdale จดทะเบียนเมื่อวันที่ 24 ตุลาคม ค.ศ. 1844 และเริ่มซื้อขายในวันที่ 21 ธันวาคม ค.ศ. 1844 ช่วงแรกร้านค้าขายสินค้าพื้นฐานเพียง 5 รายการเท่านั้น ได้แก่ เนย แป้ง น้ำตาล ข้าวโอ๊ต และเทียน (ICA, ออนไลน์) 

Rochdale Pioneers เป็นพื้นฐานสำหรับสหกรณ์สมัยใหม่ และพัฒนาไปสู่ The Co-operative Group ซึ่งเป็นสหกรณ์ผู้บริโภคที่ใหญ่ที่สุดในสหราชอาณาจักร ปัจจัยความสำเร็จที่สำคัญคือการดำเนินการตามรากฐานของผู้บุกเบิก Rochdale ที่วางรากฐานเป็นหลักการที่สำคัญไว้ซึ่งก็คือ “หลักการสหกรณ์” 

ธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ไทย

ปัจจุบัน สหกรณ์ตามมาตรา 33/1 แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ต้องกำหนดวัตถุประสงค์ และขอบเขตแห่งการดำเนินกิจการที่จะพึงดำเนินการได้ของสหกรณ์แต่ละประเภท ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ตอนนี้กฎกระทรวงยังไม่ประกาศบังคับใช้ ก็จะขอกล่าวถึงการดำเนินธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ ในบริบทปัจจุบัน 

หากกล่าวถึง การจำหน่ายสินค้าของสหกรณ์ ก็ต้องจำแนกออกเป็น 2 ลักษณะ ดังนี้

1. สหกรณ์จำหน่ายสินค้าที่สหกรณ์จัดหาสินค้ามาจำหน่าย (มาตรา 43 (3) และ มาตรา 46 (1))

2. สหกรณ์จำหน่ายสินค้าที่เป็นผลผลิตทางการเกษตร หรือสินค้าที่เกิดจากการแปรรูปผลผลิตทางการเกษตร (มาตรา 63) 

การจำหน่ายสินค้าตามข้อ 1. สหกรณ์ควรเน้นจำหน่ายให้แก่สมาชิกเท่านั้น ส่วนการจำหน่ายสินค้าตามข้อ 2. ให้สหกรณ์พิจารณาจำหน่ายแก่สมาชิกก่อน และอาจจำหน่ายให้แก่บุคคลภายนอกผู้ที่ต้องการสินค้าดังกล่าวได้

การดำเนินธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์ นอกจากการคำนึงถึงวัตถุประสงค์และอำนาจกระทำการของสหกรณ์แล้ว ยังต้องคำนึงถึงส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิก โดยวิธีช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักการสหกรณ์ (มาตรา 4 และมาตรา 33) 

เจตนารมณ์ของกฎหมาย ก็ยึดโยงมาจากหลักการสหกรณ์ที่ 3 ที่ว่า “มวลสมาชิกพึงร่วมทุนกับสหกรณ์ของตนอย่างเท่าเทียมกัน และควบคุมการใช้เงินทุนตามวิถีประชาธิปไตย โดยปกติอย่างน้อยส่วนหนึ่งของทุนต้องมีทรัพย์สินส่วนรวมของสหกรณ์ และสมาชิกพึงได้รับผลตอบแทนจากเงินทุน (ถ้ามี) อย่างจํากัด ภายใต้เงื่อนไขของความเป็นสมาชิก เหล่าสมาชิก จะจัดสรรเงินส่วนเกินเพื่อจุดมุ่งหมายบางอย่างหรือทั้งหมดดังต่อไปนี้ คือ เพื่อพัฒนาสหกรณ์ของตนโดยอาจจัดเป็นกองทุนสํารองซึ่งอย่างน้อยส่วนหนึ่งจะไม่นํามาแบ่งปันกัน เพื่อจัดสรรผลประโยชน์ให้สมาชิกตามส่วนธุรกรรมที่ตนทํากับสหกรณ์ เพื่อสนับสนุนกิจกรรมอื่น ๆ ที่มวลสมาชิกเห็นชอบ” 

หลักการสหกรณ์ที่ 3 นี้ ผมขออธิบายเพิ่มว่า ผู้คนที่เข้าร่วมขบวนการสหกรณ์ มีที่มาจากการถูกขูดรีดกำไรส่วนเกิน (ค่าจ้างแรงงาน อัตราดอกเบี้ย ความสัมพันธ์ทางการผลิตที่ไม่ยุติธรรม และสาเหตุอื่น) จึงเชื่อว่า “การช่วยเหลือตนเองและการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน” ตามอุดมการณ์สหกรณ์ จะช่วยพาหลุดพ้นจากปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม สหกรณ์จึงไม่ใช่พื้นที่แสวงหากำไรส่วนเกินเพื่อสะสมความมั่งคั่งแบบไม่รู้จบ แต่สหกรณ์มุ่งแสวงหา “การกินดี อยู่ดี มีความเป็นธรรม และสันติสุขในสังคม” ด้วยการร่วมมือกันเองระหว่างสมาชิกของสหกรณ์ ด้วยการดำเนินธุรกิจ และกิจกรรมต่าง ๆ ร่วมกัน “การกินดี อยู่ดี” จึงเกิดขึ้นตั้งแต่สหกรณ์เริ่มดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจและกิจกรรมทางสังคม

 

ฉะนั้นธุรกิจจัดหาสินค้ามาจำหน่ายของสหกรณ์จึงต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักการสหกรณ์ที่ 3 และเป็นไปตามอุดมการณ์สหกรณ์อย่างแท้จริง

การเลือกตั้งในสหกรณ์

พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้ สหกรณ์ หมายความว่า คณะบุคคลซึ่งร่วมกันดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของสมาชิกสหกรณ์ผู้มีสัญชาติไทย โดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน...(มาตรา 4) สหกรณ์ต้องมีวัตถุประสงค์ เพื่อส่งเสริมผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของบรรดาสมาชิก โดยวิธีช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกันตามหลักการสหกรณ์ …(มาตรา 33) และให้สหกรณ์ที่ได้จดทะเบียนแล้วมีฐานะเป็นนิติบุคคล (มาตรา 37) โดยผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิกของสหกรณ์ที่จะขอจัดตั้งขึ้นต้องประชุมกันเพื่อ คัดเลือกผู้ที่มาประชุมให้เป็นคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์จำนวนไม่น้อยกว่าสิบคน (มาตรา 34) ทั้งนี้ สหกรณ์ย่อมเลิกด้วยเหตุสหกรณ์มีจำนวนสมาชิกน้อยกว่าสิบคน (มาตรา 70 (2))

จากข้อกฎหมายดังกล่าว จะเห็นว่าสหกรณ์มีสถานะเป็นนิติบุคคล โดยมีคณะบุคคลหรือสมาชิกไม่น้อยกว่า 10 คน มาร่วมกันดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม โดยช่วยตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน กฎหมายจึงกำหนดให้สหกรณ์มีผู้แทนนิติบุคคลที่เรียกว่า “คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์” โดยคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เป็นผู้ดำเนินกิจการ และเป็นผู้แทนสหกรณ์ในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอก...(มาตรา 51)

คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ต้องมีคุณสมบัติตามข้อบังคับสหกรณ์ โดยข้อบังคับฯ ต้องกำหนดคุณสมบัติไม่ขัดต่อ มาตรา 52 และต้องมาจากการเลือกตั้งในที่ประชุมใหญ่เท่านั้น โดยกฎหมายกำหนดว่า ให้สหกรณ์มีคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ประกอบด้วย ประธานกรรมการหนึ่งคน และกรรมการอื่นอีกไม่เกินสิบสี่คนซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิก (มาตรา 50)

ในมาตรา 50 นี้ จะเห็นว่า ประธานกรรมการและกรรมการอื่น หมายถึง คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ มีได้ไม่เกินจำนวน 15 คน โดยประธานกรรมการและกรรมการอื่นต้องถูกเลือกตั้งมาจากที่ประชุมใหญ่เท่านั้น กฎหมายจึงกำหนดให้ข้อบังคับของสหกรณ์อย่างน้อยต้องมีรายการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง การดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งและการประชุมของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ (มาตรา 43 (9)) ซึ่งหากคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ทุจริตต่อหน้าที่ ที่ประชุมใหญ่ก็มีอำนาจถอดถอนจากตำแหน่งทั้งคณะหรือรายบุคคล (มาตรา 43 (9) และ มาตรา 52 (4))

การที่กฎหมายกำหนดให้ข้อบังคับของสหกรณ์ต้องมีรายการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง (มาตรา 43 (9)) ประกอบกับประธานกรรมการและกรรมการอื่นต้องถูกเลือกตั้งมาจากที่ประชุมใหญ่ (มาตรา 50) จะเห็นว่าเจตนารมณ์ตามมาตรา 50 เป็นการเลือกตั้งทางตรง ไม่ใช่การเลือกตั้งทางอ้อม ซึ่งความหมายของการเลือกตั้ง และรูปแบบการเลือก มีรายละเอียดพอสังเขปดังนี้

การเลือกตั้ง หมายถึงการเลือกสรรบุคคลให้เป็นผู้แทนหรือให้ดำรงตำแหน่งด้วยการออกเสียงลงคะแนน เช่น เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เลือกตั้งกรรมการ (พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554)

สุทธิมาตร จันทร์แดง (ม.ป.พ.) อธิบายว่า การเลือกตั้งโดยตรง (Direct Vote หรือ Direct Suffrage) หมายถึง การเลือกตั้งที่ประชาชนมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งเลือกผู้สมัครในแต่ละตำแหน่งได้โดยดรง โดยไม่ต้องผ่านบุคคลหรือองค์การอื่นใดซึ่งจัดเป็นวิธีการที่สะดวกและรวดเร็ว สอดคล้องกับการอธิบายของ วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี ว่า การเลือกตั้งทางตรง (Direct election) เป็นกระบวนการเลือกตั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกบุคคลหรือพรรคการเมืองได้โดยตรง โดยการตัดสินผู้ชนะการเลือกตั้งนั้นขึ้นอยู่กับระบบการลงคะแนนที่ใช้ โดยส่วนมากใช้ระบบเสียงส่วนใหญ่ (Plurality system) และระบบสองรอบ (Two-round system) เพื่อหาผู้ชนะเพียงคนเดียว อาทิเช่น การเลือกตั้งประธานาธิบดี และการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อในสภานิติบัญญัติ

ส่วนการเลือกตั้งทางอ้อม (Indirect Vote หรือ Indirect Suffrage) สุทธิมาตร จันทร์แดง (ม.ป.พ.) อธิบายว่า หมายถึง การเลือกตั้งที่มีบุคคลหรือคณะบุคคลหรือมืองค์กรใดองค์กรหนึ่ง (Electoral College) มาคั่นกลางระหว่างประชาชนกับสภาผู้แทนซึ่งเป็นวิธีการที่กำหนดให้ประชาชนทำการเลือกผู้แทนเพื่อไปเลือกผู้แทนราษฎรอีกครั้งหรือให้ประชาชนทำการเลือกผู้แทนเพื่อไปเลือกบุคคลในตำแหน่งต่าง ๆ สอดคล้องกับการอธิบายของ วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี ว่าเป็นการเลือกตั้งในสองระดับ กล่าวคือ ประชาชนผู้มีสิทธิการเลือกตั้งเลือกตัวแทนหรือคณะบุคคล จากนั้นตัวแทนหรือคณะบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้งจะไปดำเนินการเลือกผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ๆ ต่อไป ลักษณะเช่นนี้จึงกล่าวได้ว่าการเลือกตั้งทางอ้อมเป็นรูปแบบที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งไม่ได้ลงคะแนนเลือกผู้สมัครให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้นได้โดยตรง แต่เป็นการมอบหมายสิทธิในการตัดสินใจให้กับตัวแทนหรือคณะบุคคลให้ทำหน้าที่แทน วัตถุประสงค์สำคัญของการเลือกตั้งทางอ้อม คือ การให้บุคคลหรือคณะบุคคลที่มีความเหมาะสมในการใช้วิจารณญาณ ทำการตัดสินใจแทนผู้ออกเสียงลงคะแนนในการเลือกผู้ที่มีความรู้ความสามารถในการทำหน้าที่ตามตำแหน่งทางการเมืองนั้น ๆ

ฉะนั้นเมื่อเจตนารมณ์ตามมาตรา 50 เป็นการเลือกตั้งทางตรง ไม่ใช่การเลือกตั้งทางอ้อม การกำหนดให้ข้อบังคับของสหกรณ์ต้องมีรายการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง (มาตรา 43 (9)) จึงต้องกำหนดให้เป็นวิธีการเลือกตั้งทางตรงเท่านั้น ส่วนวิธีการลงคะแนนเสียงของที่ประชุมใหญ่จะใช้แบบวิธีลับหรือวิธีเปิดเผยก็สามารถกำหนดได้ในข้อบังคับ เช่น กำหนดว่า

“ให้สหกรณ์มีคณะกรรมการดำเนินการประกอบด้วยประธานกรรมการหนึ่งคนและกรรมการดำเนินการอีกสิบสี่คน ซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิก

การเลือกตั้งกรรมการดำเนินการตามวรรคแรกให้กระทำโดยวิธีลับ และให้กรรมการดำเนินการเลือกตั้งในระหว่างกันเองขึ้นดำรงตำแหน่งรองประธานกรรมการคนหนึ่งหรือหลายคน เลขานุการคนหนึ่ง และเหรัญญิกคนหนึ่ง นอกนั้นเป็นกรรมการ และปิดประกาศให้ทราบโดยทั่วกัน (กรมส่งเสริมสหกรณ์)

จากการศึกษาเอกสารการตอบข้อหารือต่าง ๆ และจากประสบการณ์การปฏิบัติงานแนะนำส่งเสริมสหกรณ์ พบว่า ตั้งแต่ พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขมีผลบังคับ การเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ตามมาตรา 50 มีการปฏิบัติใน 2 ลักษณะ คือ ใช้วิธีการเลือกตั้งโดยตรงตามเจตนารมณ์ของมาตรา 50 วรรคแรก และวิธีการเลือกตั้งโดยอ้อม (ในมุมมองของผม) โดยวิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์

รูปแบบและวิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ มีวิธีการโดยสหกรณ์กำหนดระเบียบ ว่าด้วยการสรรหาผู้มาเป็นกรรมการสหกรณ์ โดยมีสาระสำคัญว่า “โดยวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ และกรรมการอื่น”

ระเบียบดังกล่าวกำหนดวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ และกรรมการอื่น ทำโดย

1. กำหนดเขตสรรหา เพื่อให้ผู้ที่จะได้รับการสรรหามาเป็นผู้แทนให้ที่ประชุมใหญ่รับรอง มาจากกลุ่มคนต่าง ๆ ของสหกรณ์ ส่วนใหญ่สหกรณ์ที่กำหนดระเบียบนี้ จะเป็นสหกรณ์ขนาดใหญ่ที่มีสมาชิกจำนวนมาก และสมาชิกมีความหลากหลายด้านสายงาน

2. กำหนดหน่วยลงคะแนนและวิธีการลงคะแนนเพื่อสรรหาประธานกรรมการ หรือคณะกรรมการ มาให้ที่ประชุมใหญ่เลือก

3. ในระเบียบดังกล่าวยังระบุเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้ที่จะสมัครเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นประธานกรรมการ หรือคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่รับรองต่อไป

มีข้อสังเกตว่า วิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ เป็นการเลือกตั้งทางตรงหรือทางอ้อม วิธีการดังกล่าวเป็นไปตามเจตนารมณ์ตามมาตรา 50 เป็นไปตามมาตรา 43 (9) หรือไม่ และประการสำคัญเมื่ออธิบายเชื่อมโยงไปยังหลักการสหกรณ์ที่ 1 2 และ 3 วิธีการสรรหาสมาชิกมาให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ยังคงสอดคล้องเชื่อมโยงกับหลักการสหกรณ์ดังกล่าวหรือไม่ ตลอดจนการกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกผู้ที่จะสมัครเข้ารับการสรรหาเป็นประธานกรรมการ หรือคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่รับรอง โดยกำหนดคุณสมบัติเพิ่มเติมไปจากมาตรา 52 และมาตรา 89/2 (2) ซึ่งคุณสมบัติที่กำหนดตามระเบียบ ว่าด้วยการสรรหาของสหกรณ์บางข้ออาจขัดต่อ หลักการสหกรณ์ที่ 1 2 และ 3 หรือไม่ เนื่องจากการดำเนินงานของสหกรณ์ มีรูปแบบโครงสร้างการบริหารงานสหกรณ์ ดังนี้

1) สมาชิกสหกรณ์ เป็นเจ้าของสหกรณ์ร่วมกัน ใช้อำนาจในที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ ในการเลือกตั้งและถอดถอนประธานกรรมการ กรรมการ ผู้ตรวจสอบกิจการ มีอำนาจในการอนุมัติงบการเงินประจำปี กำหนดแผนงาน กำหนดแผนงบประมาณ การแก้ไขข้อบังคับสหกรณ์ การกำหนดระเบียบบางระเบียบที่เป็นอำนาจโดยตรงของสมาชิกผ่านที่ประชุมใหญ่ เช่นระเบียบที่เกี่ยวข้องกับค่าใช้จ่ายและทรัพย์สินของสหกรณ์ เป็นต้น

2) คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการทั้งปวงของสหกรณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ มติ และคำสั่งของสหกรณ์ กับทั้งในทางอันจะทำให้เกิดความจำเริญแก่สหกรณ์ ตามที่กำหนดในข้อบังคับของสหกรณ์

3) ผู้ตรวจสอบกิจการสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินงานทั้งปวงของสหกรณ์ ทั้งด้านการปฏิบัติงานเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี และด้านปฏิบัติการในการดำเนินธุรกิจตามที่กำหนดไว้ในข้อบังคับของสหกรณ์ รวมทั้งการประเมินผลการควบคุมภายใน การรักษาความปลอดภัยของข้อมูลสารสนเทศของสหกรณ์ และการตรวจสอบในเรื่องต่าง ๆ ตามที่ข้อบังคับกำหนด

4) เจ้าหน้าที่สหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการทั่วไปและรับผิดชอบเกี่ยวกับบรรดากิจการประจำของสหกรณ์ ปฏิบัติงานอื่น ๆ ตามที่คณะกรรมการดำเนินการ หรือคณะกรรมการอื่น ๆ ของสหกรณ์มอบหมายหรือตามที่ควรกระทำ เพื่อให้กิจการในหน้าที่ลุล่วงไปด้วยดี ตามที่กำหนดในข้อบังคับ และระเบียบสหกรณ์ว่าด้วยเจ้าหน้าที่และข้อบังคับการทำงาน

จากกรณีดังกล่าวได้มีการหารือเพื่อตีความข้อกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งตามาตรา 50 ซึ่งพบว่ามีการตอบข้อหารือหรือให้ข้อวินิจฉัยไว้ดังนี้

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (เรื่องเสร็จที่ 438/2543) มีความเห็นว่า “ระเบียบหรือข้อบังคับของสหกรณ์ที่กำหนดให้มีการเลือกคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์ จำนวน 15 คน แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ 1 คน และกรรมการอื่นอีกไม่เกิน 14 คน จะเป็นการขัดกับมาตรา 50 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 หรือไม่ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 10) ได้พิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยที่ระเบียบหรือข้อบังคับของสหกรณ์ที่กำหนดให้มีการเลือกคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยวิธีการสรรหาสมาชิกผู้ที่จะมาเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์จำนวน 15 คน แล้วนำเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกเป็นประธานกรรมการ 1 คน และกรรมการอื่นอีกไม่เกิน 14 คน เป็นเพียงการกำหนดวิธีการในการเลือกสมาชิกของสหกรณ์เพื่อเสนอให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งเป็นกรรมการดำเนินการสหกรณ์เท่านั้น เมื่อที่ประชุมใหญ่ยังคงเป็นผู้ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์จากสมาชิก การดำเนินการดังกล่าวจึงยังคงเป็นการเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ โดยที่ประชุมใหญ่ตามมาตรา 50 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ฯ ดังนั้น ระเบียบหรือข้อบังคับของสหกรณ์ดังกล่าวข้างต้นจึงไม่ขัดกับมาตรา 50 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ฯ”

คำแนะนำนายทะเบียนสหกรณ์ โดยคณะกรรมการศึกษาพิจารณาวางระบบ หลักเกณฑ์ กำกับวาระเป็นกรรมการสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2546 ได้ให้ข้อแนะนำพร้อมประเด็นตัวอย่างไว้ดังนี้

ประเด็นที่ 1

ปัญหา: สหกรณ์ออมทรัพย์หนึ่ง จำกัด ได้กำหนดระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการ โดยกำหนดเขตเลือกตั้ง 3 เขต ให้แต่ละเขตเลือกตั้งขึ้นก่อนแล้วนำผลการเลือกตั้งดังกล่าวมาให้ที่ประชุมใหญ่รับรอง ระเบียบดังกล่าวขัดต่อกฎหมายหรือไม่

แนวทางปฏิบัติ: คณะกรรมการดำเนินการที่ได้รับเลือกตั้งตามวิธีการที่กำหนดในระเบียบ ไม่ได้กระทำในที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ ดังนั้น ระเบียบดังกล่าวจึงขัดต่อมาตรา 50

ประเด็นที่ 2

ปัญหา: สหกรณ์ออมทรัพย์สอง จำกัด ได้กำหนดระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์โดยผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมใหญ่ ได้กำหนดว่าหากตำแหน่งกรรมการดำเนินการว่างลงก่อนถึงวาระให้คณะกรรมการเลือกตั้งประกาศชื่อผู้สมัครที่ได้รับคะแนนลำดับถัดไปของเขตเลือกตั้งนั้น ๆ เป็นกรรมการดำเนินการแทนจะกระทำได้หรือไม่

แนวทางปฏิบัติ: ระเบียบดังกล่าวมิได้เลือกตั้งกรรมการดำเนินการโดยที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ ดังนั้น ระเบียบดังกล่าวจึงขัดต่อมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542

ประเด็นที่ 3

ปัญหา: สหกรณ์ออมทรัพย์สาม จำกัด ให้แต่ละหน่วยงานย่อยเลือกตั้งกรรมการดำเนินการในแต่ละหน่วยงานก่อนแล้วนำมาให้ที่ประชุมใหญ่รับรองอีกครั้งหนึ่ง จะกระทำได้หรือไม่

แนวทางปฏิบัติ: หน่วยงานย่อยจะเลือกตั้งกรรมการดำเนินการในแต่ละหน่วยงานแล้วนำมาให้ประชุมใหญ่รับรองอีกครั้งหนึ่งไม่สามารถปฏิบัติได้เพราะไม่เป็นการเลือกตั้งโดยที่ประชุมใหญ่ตามมาตรา 50 แต่ควรกำหนดในข้อบังคับว่าให้หน่วยงานย่อยมีสิทธิเสนอชื่อผู้เข้ารับเลือกตั้งได้จำนวนกี่คน เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งอีกครั้ง หรือกำหนดสัดส่วนจำนวนกรรมการดำเนินการต่อจำนวนสมาชิกที่สังกัดหน่วยงานย่อย เพื่อให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งตามสัดส่วนดังกล่าว

และมีข้อแนะนำว่า การกำหนดระเบียบการสรรหากรรมการดำเนินการสหกรณ์ไม่สามารถกำหนดระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งกรรมการดำเนินการได้ เนื่องจากขัดต่อมาตรา 43 (9) แต่ในทางปฏิบัติสหกรณ์ได้มีการออกระเบียบว่าด้วยการสรรหาบุคคลที่จะได้รับเลือกตั้งเป็นกรรมการดำเนินการก่อนถึงวันประชุมใหญ่ ข้อยุติในกรณีดังกล่าว สามารถแนะนำสหกรณ์ถือปฏิบัติได้ดังนี้

1. การออกระเบียบของสหกรณ์ควรจะกำหนดระเบียบอย่างไร

1.1 ระเบียบว่าด้วยการสรรหาบุคคลเพื่อเข้ารับการเลือกตั้งเป็นกรรมการดำเนินการ เป็นต้น

2. ขอบเขตของการกำหนดระเบียบเป็นอย่างไร

2.1 กำหนดการสรรหาบุดคลในแต่ละเขตหรือพื้นที่ หรือกำหนดโดวต้าของหน่วยงานหรือพื้นที่ว่าจะมีจำนวนกรรมการได้กี่คนสามารถกระทำได้

2.2 การเลือกตั้งหรือสรรหาบุคคลโดยการเลือกตั้งมาจากหน่วยงานหรือพื้นที่ก่อนจะเสนอชื่อบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งหรือสรรหาเบื้องต้นให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งอีกครั้ง ควรกระทำโดยให้จำนวนที่ได้มาจากการสรรหาข้างต้นมีจำนวนมากพอที่จะสามารถให้ที่ประชุมใหญ่มีตัวเลือกในการพิจารณา แต่หากเป็นการสรรหามาจำนวนพอดีก็สามารถกระทำได้ แต่ต้องให้ที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งอีกครั้ง

กรณี สหกรณ์กำหนดระเบียบว่าด้วยการสรรหาคณะกรรมการดำเนินการ ผ่านความเห็นชอบของที่ประชุมใหญ่ และระเบียบได้กำหนดว่าหากตำแหน่งกรรมการดำเนินการว่างลงก่อนถึงคราวออกตามวาระให้คณะกรรมการเลือกตั้งประกาศชื่อผู้สมัครที่ได้รับคะแนนลำดับถัดไปของเขตการเลือกตั้งนั้นเป็นกรรมการดำเนินการแทนตำแหน่งที่ว่าง จะสามารถกำหนดได้หรือไม่

นายทะเบียนสหกรณ์วินิจฉัยว่า ข้อกำหนดตามระเบียบฯ มิได้เป็นการเลือกตั้งกรรมการดำเนินการโดยที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์ จึงขัดต่อมาตรา 50 แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ.2542 (หนังสือนายทะเบียนสหกรณ์ ที่ กษ 1101/06602 ลงวันที่ 31 มีนาคม 2543 ภาคผนวกที่ 38 หน้า 169)

ผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์

กรณีสหกรณ์กำหนดระเบียบขึ้นถือใช้ แล้วกำหนดข้อสุดท้ายว่า “ข้อ ... ให้ประธานกรรมการรักษาการตามระเบียบนี้” บางระเบียบก็มีข้อความนี้ บางระเบียบก็ไม่มี สรุปว่าควรจะมีหรือไม่ และข้อความดังกล่าวมีความหมายและความสำคัญอย่างไร 

คำอธิบายเกี่ยวกับผู้รักษาการตามกฎหมาย 

สำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา (2557) อธิบายว่า ผู้รักษาการตามกฎหมายนั้น ๆ เป็นผู้ทำหน้าที่ชี้แจงและตอบข้อซักถามของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา และประการสำคัญคือ ช่วยให้ประชาชนสามารถติดต่อกับทางราชการเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง เนื่องจากบทบัญญัติว่าด้วยผู้รักษาการตามกฎหมายนั้นทำให้ทราบได้ทันทีว่า กระทรวงใดเป็นเจ้าของเรื่องที่มีอำนาจหน้าที่และปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น 

นิพัทธ์ สระฉันทพงษ์ (ม.ป.พ.) ที่อธิบายว่า บทกำหนดผู้รักษาการ คือ บทกำหนดผู้รับผิดชอบการปฏิบัติการตามกฎหมายนั้น คำว่ารักษาการตามพระราชบัญญัติ หมายถึง อำนาจในการออกประกาศ ระเบียบ คำสั่ง เพื่อควบคุม ดูแล และบังคับให้การเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับ พระราชบัญญัติทุกฉบับจึงต้องมีผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติ ประโยชน์ของการกำหนดผู้รักษาการตามกฎหมาย ซึ่งการกำหนดผู้รักษาการตามกฎหมายมีประโยชน์ ดังนี้

(1) ทำให้มีรัฐมนตรีเจ้าของเรื่องแน่นอน

(2) ทำให้สภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัยในชั้นพิจารณาร่างกฎหมายได้ ว่าสมควรจะให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดดูแลให้การเป็นไปตามกฎหมายนั้น ๆ

(3) ทำให้สภาผู้แทนราษฎรอยู่ในฐานะที่จะควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินตามวิถีทาง ในรัฐธรรมนูญได้สะดวกยิ่งขึ้น เมื่อไม่มีการปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัติผิดพลาดขาดตกบกพร่อง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสามารถตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีผู้รักษาการนั้นได้

(4) ทำให้ราษฎรสามารถติดต่อกับหน่วยงานของทางราชการเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ๆ ได้ถูกต้อง เพราะจะรู้ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดเป็นผู้รับผิดชอบ

ผู้รักษาการตามกฎหมายจึงมีอำนาจหน้าที่ในการ สั่งการและควบคุมให้มีการปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย และชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อมีการตั้งกระทู้ถามหรือเปิดอภิปรายทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายใด (สถาบันพระปกเกล้า, ออนไลน์) 

จากการอธิบายเกี่ยวกับผู้รักษาการตามกฎหมาย สรุปได้ว่า ผู้รักษาการตามกฎหมายเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายนั้น 

กรณีผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์ จึงต้องเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบนั้น โดยผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์ หมายถึงใคร มีข้อพิจารณาตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ดังนี้

1. สหกรณ์มีสถานะเป็นนิติบุคคล (ตามกฎหมายสหกรณ์) และต้องมีผู้แทนนิติบุคคล

ให้สหกรณ์ที่ได้จดทะเบียนแล้วมีฐานะเป็นนิติบุคคล (มาตรา 37) ให้สหกรณ์มีคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ ประกอบด้วย ประธานกรรมการหนึ่งคน และกรรมการอื่นอีกไม่เกินสิบสี่คนซึ่งที่ประชุมใหญ่เลือกตั้งจากสมาชิก... (มาตรา 50) ให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์เป็นผู้ดำเนินกิจการ และเป็นผู้แทนสหกรณ์ในกิจการอันเกี่ยวกับบุคคลภายนอก เพื่อการนี้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์จะมอบหมายให้กรรมการคนหนึ่งหรือหลายคน หรือผู้จัดการทำการแทนก็ได้ (มาตรา 51)

2. สหกรณ์ต้องกำหนดข้อบังคับสหกรณ์

ผู้ซึ่งประสงค์จะเป็นสมาชิกของสหกรณ์ที่จะขอจัดตั้งขึ้นต้องประชุมกันเพื่อ คัดเลือกผู้ที่มาประชุมให้เป็นคณะผู้จัดตั้งสหกรณ์จำนวนไม่น้อยกว่าสิบคน เพื่อดำเนินการจัดตั้งสหกรณ์ โดยให้คณะผู้จัดตั้งสหกรณ์ดำเนินการ ร่างข้อบังคับภายใต้บังคับบทบัญญัติมาตรา 43 และเสนอให้ที่ประชุมผู้ซึ่งจะเป็นสมาชิกพิจารณากำหนดเป็นข้อบังคับของสหกรณ์ ที่จะจัดตั้งขึ้น (มาตรา 34 (4)) โดยข้อบังคับของสหกรณ์อย่างน้อยต้องมีรายการที่กำหนดไว้ตามมาตรา 43 

ซึ่งตามข้อบังคับของสหกรณ์กำหนดให้ คณะกรรมการดำเนินการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินกิจการทั้งปวงของสหกรณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย ข้อบังคับ ระเบียบ มติ และคำสั่งของสหกรณ์ กับทั้งในทางอันจะทำให้เกิดความจำเริญแก่สหกรณ์ ซึ่งในข้อที่เกี่ยวกับระเบียบของสหกรณ์ คณะกรรมการดำเนินการมีอำนาจกำหนดระเบียบต่าง ๆ ของสหกรณ์ เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์แห่งข้อบังคับ และเพื่อความสะดวกในการปฏิบัติงานของสหกรณ์ เว้นแต่ระเบียบที่กำหนดขึ้นเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ และให้สหกรณ์มีอำนาจกระทำการตามมาตรา 46 (5) (8) ระเบียบของสหกรณ์ดังกล่าวต้องได้รับความเห็นชอบจากนายทะเบียนสหกรณ์ก่อน ทั้งนี้ข้อบังคับสหกรณ์ยังได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของกรรมการดำเนินการแต่ละตำแหน่ง โดยกำหนดให้ประธานกรรมการ มีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลการดำเนินงานทั่วไปของสหกรณ์ให้เป็นไปด้วยความเรียบร้อยและอยู่ในวัตถุประสงค์ของสหกรณ์

 

เมื่อพิจารณาจากข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องจึงสรุปได้ว่า ผู้รักษาการตามระเบียบสหกรณ์ ควรกำหนดให้เป็นประธานกรรมการ ด้วยเหตุผลทั้งหมดทั้งปวงที่ได้อธิบายไว้แล้ว

การลงทุนในหุ้นกู้ของสหกรณ์

 สหกรณ์อาจฝากหรือลงทุนอย่างอื่นตามที่คณะกรรมการพัฒนาการสหกรณ์แห่งชาติ (คพช.) กำหนด ตามมาตรา 62 (7) แห่ง พ.ร.บ. สหกรณ์ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดย คพช. กำหนดเรื่อง กรณีลงทุนในหุ้นกู้ (ตราสารแสดงสิทธิในหนี้) ต้องเป็นหุ้นกู้ที่มีหลักประกันหรือหุ้นกู้ไม่ด้อยสิทธิ ทั้งนี้ ไม่รวมถึงหุ้นกู้ที่มีอนุพันธ์แฝง และหุ้นกู้ไม่กำหนดอายุไถ่ถอน (ประกาศ คพช. เรื่องข้อกำหนดการฝากหรือลงทุนฯ ปี 2563 ข้อ 2) และต้องได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือตั้งแต่ระดับ A- ขึ้นไป จากบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ ที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการกํากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ประกาศ คพช. เรื่องข้อกำหนดการฝากหรือลงทุนฯ ปี 2563 ข้อ 3 (6)) 

คณะกรรมการของสหกรณ์ประเภทออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนขนาดใหญ่ (สินทรัพย์เกิน 5,000 ล้านบาท) และชุมนุมสหกรณ์ มีอำนาจหน้าที่ จัดให้มีนโยบายและกระบวนการบริหารความเสี่ยงด้านต่าง ๆ ของสหกรณ์ โดยอย่างน้อยจะต้องครอบคลุมถึงความเสี่ยงด้านสินเชื่อการลงทุน สภาพคล่อง และปฏิบัติการ  รวมทั้งจัดให้มีการทบทวนนโยบายและกระบวนการบริหารความเสี่ยงอย่างสม่ำเสมอ พร้อมทั้งรายงานผลการดำเนินการดังกล่าวให้ที่ประชุมใหญ่ทราบ (กฎกระทรวงการดำเนินงานและการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน พ.ศ. 2564 ข้อ 5 (3)) และกำหนดนโยบายและแผนเกี่ยวกับการฝาก การลงทุน  การกู้ยืมจากสหกรณ์อื่นและสถาบันการเงิน และการค้ำประกันเพื่อเสนอต่อที่ประชุมใหญ่ของสหกรณ์พิจารณาอนุมัติ (กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564 ข้อ 5 (7) 

ให้คณะกรรมการของสหกรณ์ประเภทออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนขนาดใหญ่ และชุมนุมสหกรณ์ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อทำหน้าที่ และรับผิดชอบการดำเนินการเฉพาะด้าน ซึ่งอย่างน้อยต้องมีคณะอนุกรรมการบริหารความเสี่ยง โดยมีองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดในข้อบังคับของสหกรณ์นั้น (กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564 ข้อ 6) 

สหกรณ์และชุมนุมสหกรณ์ประเภทสหกรณ์ออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ที่มีสัดส่วนการลงทุนมากกว่าร้อยละยี่สิบของทุนเรือนหุ้นและทุนสำรอง หรือเงินลงทุนมากกว่าหนึ่งพันล้านบาท ให้คณะกรรมการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการการลงทุน เพื่อจัดทำนโยบายและแผนการลงทุนเสนอต่อคณะกรรมการและที่ประชุมใหญ่พิจารณาอนุมัติ รวมทั้งดูแลและจัดการลงทุนให้เป็นไปตามนโยบายและแผนการลงทุนดังกล่าว (กฎกระทรวงฯ พ.ศ. 2564 ข้อ 7) 

คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) (ออนไลน์) อธิบายว่า หุ้นกู้ที่ ก.ล.ต. อนุญาตให้บริษัทออกขาย ไม่ได้การันตีว่าหุ้นกู้นั้นไม่เสี่ยง ก.ล.ต. เพียงพิจารณาว่าบริษัทได้ทำตามขั้นตอนและมาตรฐานในการออกหุ้นกู้ครบถ้วนแล้ว ความเสี่ยงของหุ้นกู้นั้นดูได้จาก Credit Rating ที่จัดทำโดยบริษัทจัดอันดับเครดิต หรือคนมักจะเรียกสั้น ๆ ว่า CRA (Credit Rating Agency) ที่ ก.ล.ต เห็นชอบ ซึ่งในประเทศไทยมี 2 ราย คือ บริษัท ทริสเรทติ้ง จำกัด และบริษัท ฟิทช์ เรทติ้งส์ (ประเทศไทย) จำกัด 

ก.ล.ต. อธิบายว่า การออกออกเรทติ้ง CRA จะดูลักษณะของบริษัท ผลประกอบการ หลักทรัพย์ค้ำประกัน เงื่อนไขที่กำหนดให้ปฏิบัติตาม รวมถึงปัจจัยภายนอกที่เกี่ยวข้อง เพื่อดูว่ามีความสามารถชำระหนี้คืนขนาดไหน แล้วก็สะท้อนออกมาเป็นสัญลักษณ์ 

ลงทุนแมน (ออนไลน์) อธิบายเกี่ยวกับอันดับความน่าเชื่อถือของหุ้นกู้ ไว้ดังนี้

1. กลุ่ม AAA ถึง A- จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 0.02% - 0.15%

2. กลุ่ม BBB+ ถึง BBB- จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 1.41%

3. กลุ่ม BB+ ถึง B- จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 3.17% - 3.93%

4. กลุ่ม CCC+ ถึง C จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ที่ 31.82%

5. กลุ่ม D จะมีโอกาสไม่ได้เงินคืนอยู่ถึง 100% 

ก.ล.ต. อธิบายว่า ธรรมชาติของการลงทุนย่อมมีความเสี่ยงตามหลักการ High Risk - High Return ส่วน Credit Rating นั้นเปลี่ยนแปลงได้ ขึ้นอยู่กับลักษณะของบริษัทผู้ออกหุ้นกู้ ผลประกอบการของบริษัท การมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน ข้อตกลงและสัญญาที่ต้องปฏิบัติตาม และปัจจัยภายนอก เช่น สภาพแวดล้อมที่ส่งผลต่อธุรกิจ 

ตามข้อเท็จจริงเคยมีกรณีที่สหกรณ์นำเงินไปลงทุนในหุ้นกู้ที่อันดับความน่าเชื่อถือของหุ้นกู้ลดลงต่ำกว่าระดับ A- ซึ่งกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ได้แจ้งเวียนหนังสือ (ที่ กษ 0404/ว 67 ลงวันที่ 31 พฤษภาคม 2560) ตอบข้อหารือเกี่ยวกับแนวทางปฏิบัติการลงทุนในหุ้นกู้ โดยสิ่งที่ส่งมาด้วยเป็นหนังสือตอบข้อหารือของกรมส่งเสริมสหกรณ์ (ที่ กษ 1115/131 ลงวันที่ 19 มกราคม 2560) มีสาระสำคัญว่า “กรณีปัญหาสหกรณ์ได้ลงทุนในหุ้นกู้โดยในขณะที่ลงทุนบริษัทผู้ออกหุ้นกู้ได้รับการจัตอันดับความน่าเชื่อถือเป็นไปตามประกาศ คพช. ถือว่าได้ดำเนินการถูกต้องแล้ว แต่เมื่อต่อมาหุ้นกู้ดังกล่าวได้ถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของบริษัทผู้ออกหุ้นกู้ลงก็ไม่เป็นเหตุให้การลงทุนครั้งนั้นเสียไป เพียงแต่จะไม่สามารถซื้อหุ้นกู้เพิ่มได้ สำหรับกรณีปัญหาว่าจะต้องดำเนินการขายหุ้นดังกล่าวหรือไม่ ย่อมเป็นอำนาจของ คพช. ซึ่งเป็นผู้กำหนดการลงทุนดังกล่าวตามมาตรา 62 (7) แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 ที่จะกำหนดวิธีปฏิบัติว่าจะต้องดำเนินการอย่างไร” 

ปัจจุบัน กฎหมายกำหนดให้สหกรณ์บันทึกบัญชีเงินลงทุนของสหกรณ์ให้เป็นไปตาม ข้อ 18 – 24 แห่ง ระเบียบนายทะเบียนสหกรณ์ ว่าด้วยการบัญชีของสหกรณ์และกลุ่มเกษตรกร พ.ศ. 2563 กรณี สหกรณ์ที่มีเงินลงทุนในหุ้นกู้บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ได้แจ้งเป็นหนังสือถึงประธานกรรมการชุมนุมสหกรณ์และประธานสหกรณ์ ที่ กษ 0404/ว 61 ลงวันที่ 29 กันยายน 2564 เรื่อง วิธีปฏิบัติทางบัญชีสำหรับสหกรณ์ที่มีเงินลงทุนในหุ้นกู้บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน)

การสหกรณ์กับการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

สหกรณ์นิคม ถือว่าเป็นองค์กรที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ เป็นการแก้ปัญหาให้เกษตรกรได้รับความเป็นธรรมในการครอบครองที่ดิน ตลอดจนเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดินของไทยในเวลาต่อมา 

พ.ศ. 2497 ได้มีการออกพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อกำหนดขนาดที่ดินที่เอกชนจะมีสิทธิเป็นเจ้าของ โดย ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไม่เกิน 50 ไร่ ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรม ไม่เกิน 10 ไร่ ที่ดินเพื่อพาณิชกรรม ไม่เกิน 5 ไร่ และที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย ไม่เกิน 5 ไร่ ตามกฎหมายฉบับนี้มีการจัดตั้งสหกรณ์การเช่าซื้อที่ดิน โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์จัดซื้อที่ดินแปลงใหญ่ที่ติดต่อเป็นผืนเดียวกันและมีเอกสารสิทธิถูกต้องขององค์กรหรือเอกชน นำมาปรับปรุงจัดสรรให้เกษตรกรเข้าครอบครองทำประโยชน์พร้อมกับส่งเสริมให้รวบรวมกันจัดตั้งเป็นสหกรณ์นิคมในรูปสหกรณ์เช่าซื้อที่ดิน เมื่อสมาชิกได้ส่งชำระเงินค่าเช่าซื้อที่ดินและปฏิบัติการอื่นครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้น พ.ร.บ. ดังกล่าวที่กำหนดกรรมสิทธิ์การถือครองที่ดินนับว่าเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดิน แต่เป็นที่น่าเสียดายที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตน์ได้ประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2503 ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้ ทั้งนี้โดยอ้างเหตุผลว่าเป็นอุปสรรคต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามการยกเลิกกฎหมายนี้เป็นประเด็นปัญหาทางการเมือง เนื่องจากกลุ่มชนชั้นนำ พ่อค้า และนายทุนมีอิทธิพลทางการเมืองสูงมาก จึงผลักดันให้ยกเลิกกฎหมายนี้ เพราะไม่ยอมสูญเสียผลประโยชน์จากการแบ่งที่ดินส่วนเกินคืนให้แก่รัฐ 

พ.ศ. 2511 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพและให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 พ.ร.บ. ฉบับนี้ระบุให้มีการจัดที่ดินแต่ไม่ห้ามการแบ่งแยกที่ดินและการนำที่ดินไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือจากาการเกษตร พ.ร.บ. นี้ได้มีการจัดตั้งสหกรณ์นิคม (Settlement Cooperative) มีวัตถุประสงค์เน้นหนักไปในเรื่องของการจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรที่ต้องการมีที่ดินไว้ประกอบอาชีพเกษตรกรรม และจัดบริการต่าง ๆ ที่จำเป็นด้วย เกษตรกรที่ได้รับการคัดเลือกให้เข้าครอบครองที่ดินในพื้นที่ที่มีการจัดตั้งสหกรณ์ดังกล่าวนั้นจะมีฐานะเป็นสมาชิกของสหกรณ์พร้อมกันไปด้วย การดำเนินงานของสหกรณ์นิคมอยู่ในความรับผิดชอบของกรมส่งเสริมสหกรณ์ มีลักษณะกิจกรรมของนิคมไม่แตกต่างจากนิคมสร้างตนเองของกรมประชาสงเคราะห์ 

กรมส่งเสริมสหกรณ์ อธิบายว่า สหกรณ์นิคมคือสหกรณ์การเกษตรในรูปแบบหนึ่ง ที่มีการดำเนินการจัดสรรที่ดินทำกินให้ราษฎร การจัดสร้างปัจจัยพื้นฐาน และสิ่งอำนวยความสะดวกให้ผู้ที่อยู่อาศัยควบคู่ไปกับการดำเนินการจัดหาสินเชื่อ ปัจจัยการผลิตและสิ่งของที่จำเป็น การแปรรูปการเกษตร การส่งเสริมอาชีพ รวมทั้งกิจการให้บริการสาธารณูปโภคแก่สมาชิก

สหกรณ์นิคม เริ่มดำเนินงานเป็นแห่งแรกที่อำเภอลำลูกกา จังหวัดปทุมธานี เมื่อปี พ.ศ. 2478 โดยดำเนินการจัดซื้อที่นาราชพัสดุ จากกระทรวงการคลัง เนื้อที่ 4,109 ไร่เศษ มาจัดสรรให้สมาชิก 69 ครอบครัวในรูปของสหกรณ์การเช่าซื้อที่ดิน ต่อมาในปี พ.ศ. 2481 ได้จัดตั้งนิคมสหกรณ์ในอำเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม่ เนื้อที่ 7,913 ไร่ และได้จัดสหกรณ์การเช่าที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมสภาพแล้ว ที่อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เมื่อปี พ.ศ. 2518 

สหกรณ์นิคมมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดนิคม คือ การจัดหาที่ดินมาจัดสรรให้แก่ราษฎรประกอบอาชีพทางการเกษตร ตลอดจนจัดบริการด้านสาธารณูปโภคแก่สมาชิก เพื่อการจัดสหกรณ์ คือ การรวบรวมราษฎรที่ได้รับจัดสรรที่ดิน จัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์

งานจัดนิคม มีขั้นตอนในการดำเนินการ ดังนี้

1. การจัดหาที่ดิน

1.1 โดยอาศัยพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์ ขอรับที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติจำแนกเป็นที่จัดสรรเพื่อการเกษตร นำมาจัดสรรให้ราษฎรเข้าครอบครองทำประโยชน์ และส่งเสริมให้จัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ ซึ่งเมื่อสมาชิกได้ปฏิบัติครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นในที่สุด

1.2 โดยอาศัยประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และนโยบายของรัฐบาลในเรื่องการจัดหาที่ดินให้ราษฎร กรมส่งเสริมสหกรณ์จึงจัดซื้อที่ดินขององค์การ หรือเอกชนนำมาปรับปรุงจัดสรรให้รวบรวมกันจัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ซึ่งเมื่อสมาชิกได้ส่งชำระเงินค่าเช่าซื้อที่ดินและปฏิบัติการอื่นครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นในที่สุด

1.3 กรมส่งเสริมสหกรณ์นำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมแล้ว มาจัดสรรให้ราษฎร และจัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ สมาชิกจะมีสิทธิ์เข้าครอบครองทำกินในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นโดยเสียค่าเช่าในอัตราต่ำ และที่ดินจะตกทอดทางมรดกไปยังลูกหลานได้ตลอดไป แต่ห้ามมิให้โอนกรรมสิทธิ์ 

2. การวางผังและปรับปรุงที่ดิน เมื่อได้รับที่ดินแปลงใดมาจัดสหกรณ์แล้วทางราชการจะสำรวจรายละเอียดสภาพภูมิประเทศ ชนิดและลักษณะดิน ปริมาณน้ำฝน จากนั้นจะวางแผนผังการการใช้ที่ดิน ว่าควรดำเนินการสร้างบริการสาธารณูปโภคอย่างไรบ้าง เช่น ถนน การชลประทาน โรงเรียน สถานีอนามัย ฯลฯ 

3. การรับสมัคร และคัดเลือกบุคคลเพื่อรับการจัดสรรที่ดิน 

4. การอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดิน 

5. การกำหนดเงื่อนไขการใช้ที่ดิน และการได้กรรมสิทธิ์ที่ดิน 

6. งานจัดสหกรณ์ เมื่อจัดราษฎรเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ที่จัดหามาเรียบร้อยแล้ว ขั้นต่อไป คือ การรวบรวมราษฎรที่ได้รับจัดสรรที่ดินนั้นจัดตั้งเป็นสหกรณ์ขึ้น และขอจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 เพื่อให้เกษตรกรมีสถาบันของตนเอง ที่จะเป็นสื่อกลางในการอำนวยบริการด้านต่าง ๆ ส่วนการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์จะมีลักษณะเช่นเดียวกับสหกรณ์การเกษตร 

การดำเนินงานของสหกรณ์นิคม ช่วยให้สมาชิกมีสหกรณ์เป็นสถาบันที่เป็นสื่อกลางในการขอรับบริการต่าง ๆ จากรัฐบาล เป็นสถาบันที่อำนวยความสะดวกในด้านการจัดหาสินเชื่อ การรวมกันซื้อ รวมกันขาย การส่งเสริมการเกษตรและการฝึกอบรม ซึ่งเป็นการเสริมสร้างให้เกิดระบบที่ดีในการจัดการผลิตทางการเกษตร และการตลาดโดยสมาชิกเพื่อสมาชิก ในการประกอบอาชีพทางการเกษตรอย่างมั่นคงจนมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น 

การปฏิรูปที่ดิน

การปฏิรูปที่ดินมีความหมายที่บางประเทศใช้คำว่า Land Reform และหลายประเทศใช้คำว่า Agrarian Reform สำหรับในประเทศไทยใช้คำว่า Agricultural Reform 

การปฏิรูปที่ดิน เป็นการกระจายสิทธิ์ในที่ดินให้ผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง และให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุนในการซื้อที่ดินแก่ผู้เช่า ช่วยให้มีสวัสดิภาพการถือครอง และการเช่าซื้อที่ดินที่เป็นธรร เป็นช่วยเหลือทางด้านวิชาการ สินเชื่อ การอำนวยความสะดวกในด้านการตลาดแบบสหกรณ์ และอื่น ๆ เพื่อให้เกษตรกรประกอบการเกษตรที่ดีขึ้น (ผู้เข้ารับการฝึกอบรมหลักสูตรนักวิจัยทางสังคมศาสตร์ รุ่นที่ 22. 2525) 

ความหมายของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 กำหนดไว้ใน มาตรา 4 หมายถึง การที่รัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินของเอกชนมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโดยมีความมุ่งหมายให้เกษตรกรมีความเท่าเทียมกันด้านสิทธิและการถือครองที่ดินแล้วยังให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพรายได้ของเกษตรกรเพื่อให้เกษตรกรดำรงชีพในที่ดินที่ได้รับจากการปฏิรูปที่ดินได้

แนวคิดการปฏิรูปที่ดินมาจากปรัชญาที่มุ่งเน้นความเสมอภาคทางสังคม และลดช่องว่างในการถือครองที่ดิน โดยการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่ หรือเป็นการปฏิรูปทรัพย์สินที่ดิน หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ “เป็นการปฏิรูปการถือครองที่ดิน” (Land Tenure Reform) การปฏิรูปที่ดินตามความหมายนี้ ดำเนินการเพื่อใช้การปฏิรูปที่ดินเป็นกลยุทธ์ทางการเมือง เพื่อไม่ให้เกษตรกรผู้ยากไร้ได้รับความกดดันทางสังคมจากสภาพการไร้ที่ดินทำกิน จนเกิดปฏิกิริยาต่อต้านอำนาจรัฐ ทำให้ขาดเสถียรภาพทางการเมือง แนวคิดนี้จึงมุ่งจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรที่ยากจน ซึ่งมีจำนวนมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่น ๆ การปฏิรูปที่ดินจึงเป็นกลยุทธ์ทางการเมือง ที่อาศัยฐานมวลชนจากเกษตรกรมาสนับสนุนนโยบายการปฏิรูปที่ดิน ดังที่ได้กระทำมาในประเทศอียิปต์ ฝรั่งเศส เม็กซิโก โบลิเวีย และจีน เป็นต้น การปฏิรูปที่ดินยังรวมความไปถึงมาตรการในการพัฒนาและปรับปรุง เช่น ปรับปรุงสภาวะการจ้างงาน การขยายสินเชื่อการเกษตร การส่งเสริมสหกรณ์ การให้บริการให้คำปรึกษาทางวิชาการ และการใช้มาตรการทางการเงินและการคลังที่มีผลกระทบต่อการปฏิรูปที่ดิน ซึ่งมีลักษณะเป็น “การปฏิรูปโครงสร้างทางการเกษตร” (Agrarian Structural Reform) 

โกวิทย์ พวงงาม (2543) อธิบายว่า จุดมุ่งหมายของกลยุทธ์การปฏิรูปที่ดิน แบ่งออกเป็น 3 ประการใหญ่ ๆ คือ

1. จุดมุ่งหมายทางสังคม เป็นการใช้มาตรการปฏิรูปที่ดินเพื่อลดความไม่เป็นธรรมทางสังคม และสร้างความเสมอภาคทางสังคม ไม่ให้มีความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินจนเกิดความกดดันและความขัดแย้งระหว่างชนชั้น เป็นเครื่องมือที่ใช้ในการกระจายความยุติธรรมทางสังคมในด้านการถือครองที่ดิน โดยให้ประชาชนได้ถือครองที่ดินอย่างมั่นคงไม่เสียเปรียบนายทุน เพื่อให้เกิดเสถียรภาพทางสังคม 

2. จุดมุ่งหมายทางการเมือง ในหลายประเทศใช้การปฏิรูปที่ดินเป็นเครื่องมือในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ หรือป้องกันเกษตรกรที่ยากจนสนับสนุนลัทธิคอมมิวนิสต์ เช่น ประเทศไทย และใต้หวัน เป็นต้น 

3. จุดมุ่งหมายทางเศรษฐกิจ มีจุดเน้นที่จะกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ด้วยการพัฒนาเกษตรกรรม ให้สามารถเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร และเกษตรกรมีรายได้มากขึ้น การปฏิรูปที่ดินตามแนวนี้จึงมีจุดมุ่งหมายอยู่ที่การกระจายรายได้ ให้แก่ผู้ยากไร้ 

การปฏิรูปที่ดินในสมัยโบราณ

การปฏิรูปที่ดินเริ่มมีขึ้นในสมัยอาณาจักรเฮบรูว์ (Hebrew) เมื่อประมาณ 750 ปี ก่อนคริสต์ศักราช ปรากฏเรื่องราวเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินที่เขียนบัญญัติเอาไว้ในพระคัมภีร์เก่า (The Old Testament) ซึ่งเป็นคัมภีร์ไบเบิลตั้งเดิมของลัทธิศาสนายิวโบราณ ข้อความที่บัญญัติเอาไว้เป็นความพยายามออกกฎหมายเพื่อจัดระเบียบในการถือครองที่ดิน โดยมิให้มีการสะสมที่ดิน และกำหนดให้พลเมืองทำประโยชน์จากที่ดินได้ไม่เกิน 49 ปี ดังข้อความที่บันทึกในพระคัมภีร์ว่า “จะต้องไม่ขายที่ดินให้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใดอย่างถาวร เพราะที่ดินเป็นของข้า (พระเจ้า) และเพราะพวกเจ้า (พลเมือง) เป็นเพียงคนต่างถิ่นที่มาใช้ที่ดินของข้าเป็นการชั่วคราวเท่านั้น...ทุกๆ 50 ปี ให้เป็นปีแห่งการเฉลิมฉลองแสดงความปลื้มปิติเมื่อพวกเจ้าทั้งหลายทำการคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน (Roy L. Prosterman and Jeffrey M. Riedinger : 1987) 

อาณาจักรกรีก สมัยจักรพรรดิโซลอน (Solon) เกษตรกรที่ยากจนมีหนี้สินมากขึ้น จนต้องขายตัวไปเป็นทาสขณะที่พวกขุนนางที่มั่งคั่งเริ่มมีอำนาจมากขึ้น จากการทำเกษตรกรรมไร่องุ่นและไร่โอลีฟ ซึ่งต้องใช้เวลารอผลการเพราะปลูกนานมาก พวกเกษตรกรที่เพราะปลูกพืชอย่างอื่นด้วยเท่านั้นที่รอได้ ส่วนพวกที่ยากจนและมีแรงงานไม่พอต้องมีหนี้สิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสินค้าเข้าคือข้าว มีราคาสูงขึ้นอย่างมาก พวกเกษตรกรจนๆ ไม่มีสินค้าแลกเปลี่ยน ต้องเอาที่ดินของตนไปจำนอง โดยหวังว่าจะหาทางไถ่ถอนคืนได้ในอนาคต แต่ผลเก็บเกี่ยวก็นานเกินไปที่จะนำไปขายจึงไม่สามารถไถ่ถอนคืนได้ ในที่สุดต้องขายตัวเป็นทาส จักรพรรดิโซลอนได้พยายามแก้ไขฐานะของเกษตรกรที่ยากจน โดยว่างมาตรการ ห้ามขายตัวเพื่อชดใช้หนี้ ประชาชนทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในทางนิติบัญญัติในสภา ห้ามการจำนองที่ดิน จำกัดจำนวนที่ดินที่คนมั่งคั่ง มีสิทธิครอบครอง (อัธยา โกมลกาญจน, ชัยวัฒน์ ถาวรธนสาร และคณาธิป ขันธพิน : 2528) 

ในสมัยยุคกลาง (Middle Age) ความไม่พึงพอใจในสภาพการถือครองที่ดินเป็นมูลเหตุที่สำคัญที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งทางสังคมอย่างรุนแรงเมื่อปี พ.ศ. 1924 ชาวนาในประเทศอังกฤษได้จับอาวุธเข้าต่อสู้กับเจ้าของที่ดิน เหตุการณ์รุนแรงถึงขั้นเกิดการจลาจล เหตุการณ์ครั้งนี้เรียกว่ากบฏชาวนา (Peasants’ Revolt) เป็นการต่อสู้เพื่อให้หลุดพ้นจากการถูกกดขี่เอารัดเอาเปรียบจากเจ้าของที่ดินที่เรียกเก็บผลประโยชน์ในอัตราที่สูง และบังคับให้ใช้แรงงานแทนหนี้สินโดยที่ชาวนาไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ชาวนาจึงเรียกร้องขอความเป็นธรรมให้ลดค่าเช่าและจัดสรรกรรมสิทธิ์ที่ดินให้แก่พวกตนเอง (Michel Mollat and Philippe Wolff. 1973 : page 184) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศต่าง ๆ

การปฏิรูปที่ดินในประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ได้เริ่มดำเนินการเมื่อ พ.ศ. 2492 โดยรัฐได้ออกกฎหมายการปฏิรูปที่ดินขึ้น ได้แก่ The land Reform Law ซึ่งช่วยส่งเสริมให้เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป้นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน ได้มีที่ดินเป็นของตนเอง หลักการใหญ่ๆของ The land Reform Law ก็คือ ให้รัฐมีอำนาจหน้าที่บังคับซื้อที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเอง หรือเจ้าของที่ดินที่ดำเนินการผลิตด้วยตนเอง แต่มีจำนวนที่ดินเกินกว่า 3 Chongbos (ประมาณ 18 ไร่) แล้วนำมาจัดสรรให้กาเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน โดยวิธีผ่อนชำระราคาที่ดินในระยะเวลาไม่เกิน 15 ปี หรืออีกประเภทหนึ่งไม่เกิน 5 ปี โดยคิดจากมูลค่าผลผลิตจากที่ดินนั้นร้อยละ 30 ต่อปี การดำเนินงานการปฏิรูปที่ดินในประเทศสาธารณรัฐเกาหลีได้ผลเป็นที่หน้าพอใจ โดยรัฐสามารถจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรได้ถึง 1,200,000 คน เป็นจำนวนที่ดิน 1,029,000 เอเคอร์ เมื่อสิ้นปี พ.ศ. 2494 แต่ก็ยังมีปัญหาที่เกิดขึ้นจากข้อบกพร่องของกฎหมายนี้อยู่ ประกอบกับการดำเนินการเป็นไปอย่างรวดเร็วเกินไป การช่วยเหลือส่งเสริมด้านการเกษตรมีน้อย จึงทำให้เกษตรกรต้องนำที่ดินที่ได้มาไปจำนอง ขายฝาก และต้องสูญเสียที่ดินไปอีกในที่สุด ดังนั้นในปี พ.ศ.2501 จึงได้มีการแก้ไขปรับปรุงข้อบกพร่องต่างๆ และได้ออกกฎหมายปฏิรูปที่ดินขึ้นใหม่ ได้แก่ The Farm Land Mortgage Law ซึ่งมีหลักการใหญ่ๆคือ การให้สินเชื่อเพื่อการผลิต (Production Credit) แก่เกษตรกรเพื่อใช้จ่ายในการดำเนินธุรกิจของไร่นา จึงทำให้การผลิตของเกษตรกรได้รับผลดีมีรายได้ที่สูงขึ้น อันมีผลทำให้ภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของเกษตรกรดีขึ้นตามเป้าหมายของการปฏิรูปที่ดินในเวลาไม่นานนัก (อำนวย, 2514 : หน้า 183-184) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดีย ได้เริ่มทำการปฏิรูปเมื่อปี พ.ศ. 2491 โดยรัฐได้แต่งตั้งคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินขึ้น เพื่อพิจารณาเวนคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเอง แล้วนำมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน นอกจากนี้ยังได้ดำเนินการส่งเสริมทั้งในด้านการผลิตและการจำหน่ายในรูปของสหกรณ์อเนกประสงค์ และได้ออกพระราชบัญญัติปฏิรูปการเช่าที่นา (Tenancy Reform Legislation) เพื่อควบคุมการเช่าที่นาเพื่อการเกษตรกรรมให้มีความเสมอภาค และประสิทธิภาพตามสมควรอีกด้วย หลังจากการปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดีย ได้ดำเนินการไปได้เพียง 5 ปี ก็ได้รับผลเป็นที่น่าพอใจ ผลผลิตต่อครอบครัวสูงขึ้น ร้อยละ 14 สำหรับภาวะ การเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมนั้น ปรากฏว่าเมื่อสิ้นปี พ.ศ.2494 จำนวนเกษตรกรผู้เช่าลดลงจาก ร้อยละ 75 เหลือเพียงร้อยละ 16 ของเกษตรกรทั้งหมด ส่วนอัตราค่าเช่าก็ลดลงจากเดิม (อำนวย, 2514 : หน้า 185-186) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศฟิลิปปินส์ ได้เริ่มดำเนินการเมื่อ พ.ศ. 2498 โดยรัฐได้กำหนดโครงการไว้หลายโครงการ อาทิเช่น โครงการเวนคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเองมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน โครงการการควบคุมการเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมให้ดำเนินการไปด้วยความเสมอภาค และมีประสิทธิภาพตามสมควร โครงการจัดหาสินเชื่อเพื่อการผลิตให้แก่เกษตรกรกู้ยืมใช้จ่ายในการประกอบอาชีพ โครงการอพยพเกษตรกรผู้เช่าให้ไปทำกินในที่ดินแห่งใหม่ โครงการออกโฉนดที่ดินในทางเกษตรกรรม และ โครงการเพิ่มพิกัดอัตราภาษีที่ดิน รัฐบาลฟิลิปปินส์ได้ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขการปฏิรูปที่ดินเสียใหม่ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ด้วยการจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อจัดหาเงินทุนในการชำระราคาค่าที่ดินและเวนคืน และเพื่อให้เกษตรกรสำหรับใช้จ่ายในการผลิตให้ได้ผลดีโดยทั่วถึงกัน (อำนวย, 2514 : หน้า 186-187) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไต้หวัน การปฏิรูปที่ดินในปะเทศไต้หวันนั้นเริ่มอย่างจริงจังเมื่อปี พ.ศ. 2499 สองปีหลังจากที่พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศจีนมีชัยชนะเหนือรัฐบาลในประเทศจีนแผ่นดินใหญ่ปี พ.ศ. 2492 เป็นเหตุให้รัฐบาลของ จอมพล เจียงไคเช็ก ต้องหนีมาตั้งหลักที่เกาะไต้หวัน ถ้าไม่มีการปฏิรูปที่ดินเพื่อปรับโครงสร้างทางการเกษตร และการผลิตให้สามารถแข่งขันกับประเทศจีนแผ่นดินใหญ่ ก็เป็นที่แน่ใจได้ว่าไต้หวันจะต้องเปลี่ยนการปกครองเป็นระบบคอมมิวนิสต์อย่างแน่นอน ดังนั้นการปฏิรูปที่ดินนั้นโดยเนื้อแท้หลักจึงเป็นยุทธศาสตร์ที่สำคัญในการต่อสู้ยับยั้งการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ที่ได้ผล เพราะเมื่อประชาชนมีที่ดินของตนเอง และได้รับผลตอบแทนจากการผลิตอย่างเป็นตามสมควร จึงไม่มีใครอยากเป็นคอมมิวนิสต์ การปฏิรูปที่ดินในไต้หวันนับได้ว่าประสบผลสำเร็จด้วยปัจจัยที่เอื้ออยู่หลายประการโดยประการที่สำคัญที่สุดได้กล่าวแล้วคือ แรงกดดันทางการเมืองที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ของจีนแผ่นดินใหญ่ ปัจจัยอื่น ๆประกอบที่สำคัญได้แก่ ข้อเท็จจริงที่ไต้หวันมีภูมิประเทศเป็นเกาะขนาดไม่ใหญ่นัก มีภูเขามาก และมีเนื้อที่ที่เหมาะสมกับการเพราะปลูกจำกัด ลักษณะดังกล่าวยิ่งเพิ่มแรงกดดันให้จำเป็นต้องมีการปฏิรูปที่ดินมากยิ่งขึ้น ประการต่อมาคือ รัฐบาลอยู่ในสถานการณ์ทำงานได้ง่ายกว่าหลายประเทศ เพราะที่ดินจำนวนมากอยู่ในความยึดครองของญี่ปุ่น เมื่อญี่ปุ่นแพ้สงครามเมื่อสงครามโลกครั้งที่สอง ที่ดินเหล่านั้นก็ตกเป็นของรัฐ และเมื่อรัฐบาลมีที่ดินมากโดยไม่ต้องซื้อมาเช่นนี้ ทำให้การกระจายที่ดินกลับคืนไปให้ประชาชนเป็นไปได้สะดวกยิ่งขึ้น (ดร.โกวิทย์ พวงงาม. 2543: หน้า 10) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยมีเค้าโครงความคิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 7 หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง นายปรีดี พนมยงค์ สมาชิกคณะราชขณะนั้นได้เสนอโครงการปฏิรูปที่ดินขึ้น โดยมีรัฐมนตรีกลุ่มหนึ่งในสมัยรัฐบาลชุดที่ 3 (เมษายน-มิถุนายน 2476) ให้การสนับสนุน โดยนายปรีดี พนมยงค์เห็นว่าควรมีการวางรูปแบบการปกครองและเศรษฐกิจเสียใหม่ โครงการนี้มีสาระสำคัญ 3 ประการคือ (1) ให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินทั้งหมดเป็นของรัฐ โดยจ่ายค่าทดแทนให้เจ้าของที่ดินเป็นเงินสดส่วนหนึ่ง และอีกส่วนหนึ่งให้จ่ายเป็นพันธบัตรรัฐบาลในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 7 (2) ให้ชาวไร่ชาวนาเป็นข้าราชการ และ (3) ให้มีการทำนารวม

แต่ในที่สุดเค้าโครงนี้ได้รับการคัดค้านจากผู้นำส่วนใหญ่ของประเทศ เพราะเห็นว่าเป็นการนำระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมมาใช้ และไม่คิดว่าโครงการนี้จะสามารถดำเนินการไปได้อย่างราบรื่น แต่จะต้องถูกต่อต้านจากเจ้าของที่ดินซึ่งจะนำไปสู่การขัดแย้งอย่างรุนแรงในสังคมได้ 

พ.ศ. 2483 สมัยจอมพลแปลก พิบูลสงครามได้จัดตั้งนิคมสร้างตนเองขึ้น มีจุดมุ่งหมายที่จะช่วยเหลือให้คนยากจนใช้ที่ทำกินเป็นของตนเอง และต่อมากระทรวงมหาดไทยก็ได้ขยายงานนิคมสร้างตนเองขึ้นในหลายจังหวัดเพื่อช่วยเหลือชาวชนบท ซึ่งไม่มีที่ดินทำกินเพราะเหตุที่สูญเสียที่ไร่ที่นาอันเนื่องมาจากมีการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่หรือเหตุอื่นใด โดยมีหลักการคือนำพื้นที่ป่ามาแบ่งพื้นที่ให้แก่ราษฎรเข้าทำกิน โดยทางราชการช่วยหักล้างถางพง จัดสร้างถนน ไฟฟ้า โรงเรียน สถานีอนามัย มีนิคมสร้างตนเองของหลายหน่วยงานได้รับความสำเร็จกลายเป็นชุมชนระดับสุขาภิบาล แต่การจัดตั้งนิคมสร้างตนเองดังกล่าวนั้นมิใช่การแก้ปัญหาได้อย่างถาวร เพราะประชากรเพิ่มจำนวนขึ้นทุกปีและใช้ที่ทำกินมาก ประเทศไม่สามารถนำป่าสงวนมาแบ่งที่ดินให้ประชาชนได้โดยไม่มีที่สิ้นสุดเพราะป่าของประเทศมีจำกัด 

พ.ศ. 2485 ในสมัยรัชกาลที่ 8 มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ ทั้งนี้เพื่อช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาที่ไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง ด้วยการจัดหาที่ดินบุกเบิกใหม่ให้แก่ชาวนา อย่างไรก็ตามวิธีการนี้ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาการถือครองที่ดินได้ ทั้งนี้เพราะความต้องการที่ดินทำกินมีมากขึ้น ปัญหาไม่มีที่ดินทำกินจึงทวีความรุนแรงขึ้น 

ต่อมาในสมัย จอมพลแปลก พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่สอง ได้ออกพระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านา พ.ศ. 2493 กำหนดให้มีการเก็บค่าเช่านาโดยเฉลี่ยแล้วสูงสุดไม่เกินร้อยละ 25 ของผลผลิต แต่กฎหมายฉบับนี้ไม่ค่อยมีผลในทางปฏิบัติมากนักเกษตรกรยังคงได้รับการเอารัดเอาเปรียบต่อไป 

พ.ศ. 2497 ได้มีการออกพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อกำหนดขนาดที่ดินที่เอกชนจะมีสิทธิเป็นเจ้าของ แต่ถูกประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2503 ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้

ปี พ.ศ. 2506 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ได้ทรงริเริ่มโครงการพัฒนาชนบท หมู่บ้านหุบกระพง ตำบลเขาใหญ่ อำเภอชะอำ จังหวัดเพชรบุรี และที่อื่น ๆ อีก 4 แห่ง ซึ่งโครงการเหล่านี้นับว่าได้อำนวยประโยชน์แก่เกษตรกรเป็นอย่างยิ่ง ทั้งด้านการมีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยที่เหมาะสม ตลอดจนมีรายได้และความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ซึ่งเป็นแบบฉบับที่รัฐบาลได้นำมาเป็นหลักในการดำเนินการปฏิรูปที่ดิน 

ปี พ.ศ. 2511 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพและให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 

ในช่วงปี พ.ศ. 2511-2515 ได้มีการจัดทำโครงการจัดรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม (Land Consolidation Project) เป็นการพัฒนาพื้นที่เพราะปลูกในระดับไร่นาให้ได้รับน้ำอย่างทั่งถึงทุกแปลงนา มีการจัดรูปร่างหรือโยกย้ายแปลงนาเพื่อให้ได้รับความสะดวกในการใช้น้ำชลประทาน และมีการปรับปรุงปัจจัยต่างๆในการผลิต ได้แก่ การปรับปรุงพื้นที่ทำการเกษตรให้สอดคล้องกับเทคนิคและวิธีการผลิตที่ทันสมัย มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และส่งเสริมให้เกษตรกรทำการเกษตรแบบเข้ม (Intensive Farming) 

พ.ศ. 2516 ได้มีการเรียกร้องจากบรรดานิสิต นักศึกษา ชาวไร่ ชาวนาและบุคคลในวงการต่างๆ ให้รัฐบาลซึ่งมีนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของชาวไร่ชาวนา ซึ่งมีสาเหตุสืบเนื่องมาจากชาวไร่ชาวนาต้องสูญเสียกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งตนเคยเป็นเจ้าของที่ดิน เพราะมีหนี้สินมากและถูกผู้อื่นเอารัดเอาเปรียบในหลายๆด้าน อีกทั้งการเพิ่มจำนวนประชากรทำให้ปัญหาการถือครองที่ดินมีความรุนแรงยิ่งขึ้น 

สถานการณ์ทางการเมืองของไทยช่วงนี้มีความตึงเครียดอย่างมาก เกษตรกรได้รับความกดดันจากปัญหาการเช่านา ภาระหนี้สิน และการไร้ที่ทำกิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกษตรกรในภาคกลางและภาคเหนือ การเดินขบวนเรียกร้องของเกษตรกร เป็นแรงผลักดันให้รัฐบาลต้องคลี่คลายปัญหาความขัดแย้งทางสังคม โดยรัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติและได้รับความเห็นชอบเมื่อวันที่ 17 มกราคม พ.ศ. 2518 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อ วันที่ 14 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2518 พ.ร.บ. นี้ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาฉบับพิเศษ เล่มที่ 92 ลงวันที่ 5 มีนาคม พ.ศ. 2518 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 6 มีนาคม พ.ศ. 2518 เป็นต้นไป 

ผลของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย ช่วยให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน มีที่อยู่อาศัย มีความมั่นคงในการประกอบอาชีพทางการเกษตร เกิดประสิทธิภาพในการผลิต (Productivity) ด้วยการพัฒนาวิถีการผลิตตามแนวคิดต่าง ๆ เช่น การปฏิวัติเขียว (Green Revolution) การเกษตรกรรมยั่งยืนตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง การรวมกลุ่มการผลิต การเพิ่มมูลค่าด้วยการแปรรูป ตลอดจนการตลาด นำไปสู่การกระจายรายได้ที่เป็นธรรม (Distribution of Income) ช่วยสร้างและขยายตลาดในประเทศเนื่องจากการพัฒนาให้เกษตรกรมีรายได้เพิ่มขึ้น เกษตรกรก็จะมีอำนาจการซื้อเพิ่มขึ้น ช่วยสนับสนุนรายได้ของภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการของประเทศ ตลอดจนเกิดการส่งต่อมูลค่าของสินค้าเกษตรไปสู่ห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain) ในระดับต่าง ๆ