การสหกรณ์กับการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

สหกรณ์นิคม ถือว่าเป็นองค์กรที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งต่อการจัดสรรที่ดินทำกินให้แก่เกษตรกรผู้ยากไร้ เป็นการแก้ปัญหาให้เกษตรกรได้รับความเป็นธรรมในการครอบครองที่ดิน ตลอดจนเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดินของไทยในเวลาต่อมา 

พ.ศ. 2497 ได้มีการออกพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อกำหนดขนาดที่ดินที่เอกชนจะมีสิทธิเป็นเจ้าของ โดย ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไม่เกิน 50 ไร่ ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรม ไม่เกิน 10 ไร่ ที่ดินเพื่อพาณิชกรรม ไม่เกิน 5 ไร่ และที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย ไม่เกิน 5 ไร่ ตามกฎหมายฉบับนี้มีการจัดตั้งสหกรณ์การเช่าซื้อที่ดิน โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์จัดซื้อที่ดินแปลงใหญ่ที่ติดต่อเป็นผืนเดียวกันและมีเอกสารสิทธิถูกต้องขององค์กรหรือเอกชน นำมาปรับปรุงจัดสรรให้เกษตรกรเข้าครอบครองทำประโยชน์พร้อมกับส่งเสริมให้รวบรวมกันจัดตั้งเป็นสหกรณ์นิคมในรูปสหกรณ์เช่าซื้อที่ดิน เมื่อสมาชิกได้ส่งชำระเงินค่าเช่าซื้อที่ดินและปฏิบัติการอื่นครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้น พ.ร.บ. ดังกล่าวที่กำหนดกรรมสิทธิ์การถือครองที่ดินนับว่าเป็นรากฐานของการปฏิรูปที่ดิน แต่เป็นที่น่าเสียดายที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตน์ได้ประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2503 ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้ ทั้งนี้โดยอ้างเหตุผลว่าเป็นอุปสรรคต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามการยกเลิกกฎหมายนี้เป็นประเด็นปัญหาทางการเมือง เนื่องจากกลุ่มชนชั้นนำ พ่อค้า และนายทุนมีอิทธิพลทางการเมืองสูงมาก จึงผลักดันให้ยกเลิกกฎหมายนี้ เพราะไม่ยอมสูญเสียผลประโยชน์จากการแบ่งที่ดินส่วนเกินคืนให้แก่รัฐ 

พ.ศ. 2511 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพและให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 พ.ร.บ. ฉบับนี้ระบุให้มีการจัดที่ดินแต่ไม่ห้ามการแบ่งแยกที่ดินและการนำที่ดินไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือจากาการเกษตร พ.ร.บ. นี้ได้มีการจัดตั้งสหกรณ์นิคม (Settlement Cooperative) มีวัตถุประสงค์เน้นหนักไปในเรื่องของการจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรที่ต้องการมีที่ดินไว้ประกอบอาชีพเกษตรกรรม และจัดบริการต่าง ๆ ที่จำเป็นด้วย เกษตรกรที่ได้รับการคัดเลือกให้เข้าครอบครองที่ดินในพื้นที่ที่มีการจัดตั้งสหกรณ์ดังกล่าวนั้นจะมีฐานะเป็นสมาชิกของสหกรณ์พร้อมกันไปด้วย การดำเนินงานของสหกรณ์นิคมอยู่ในความรับผิดชอบของกรมส่งเสริมสหกรณ์ มีลักษณะกิจกรรมของนิคมไม่แตกต่างจากนิคมสร้างตนเองของกรมประชาสงเคราะห์ 

กรมส่งเสริมสหกรณ์ อธิบายว่า สหกรณ์นิคมคือสหกรณ์การเกษตรในรูปแบบหนึ่ง ที่มีการดำเนินการจัดสรรที่ดินทำกินให้ราษฎร การจัดสร้างปัจจัยพื้นฐาน และสิ่งอำนวยความสะดวกให้ผู้ที่อยู่อาศัยควบคู่ไปกับการดำเนินการจัดหาสินเชื่อ ปัจจัยการผลิตและสิ่งของที่จำเป็น การแปรรูปการเกษตร การส่งเสริมอาชีพ รวมทั้งกิจการให้บริการสาธารณูปโภคแก่สมาชิก

สหกรณ์นิคม เริ่มดำเนินงานเป็นแห่งแรกที่อำเภอลำลูกกา จังหวัดปทุมธานี เมื่อปี พ.ศ. 2478 โดยดำเนินการจัดซื้อที่นาราชพัสดุ จากกระทรวงการคลัง เนื้อที่ 4,109 ไร่เศษ มาจัดสรรให้สมาชิก 69 ครอบครัวในรูปของสหกรณ์การเช่าซื้อที่ดิน ต่อมาในปี พ.ศ. 2481 ได้จัดตั้งนิคมสหกรณ์ในอำเภอสันทราย จังหวัดเชียงใหม่ เนื้อที่ 7,913 ไร่ และได้จัดสหกรณ์การเช่าที่ดินในเขตป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมสภาพแล้ว ที่อำเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ เมื่อปี พ.ศ. 2518 

สหกรณ์นิคมมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดนิคม คือ การจัดหาที่ดินมาจัดสรรให้แก่ราษฎรประกอบอาชีพทางการเกษตร ตลอดจนจัดบริการด้านสาธารณูปโภคแก่สมาชิก เพื่อการจัดสหกรณ์ คือ การรวบรวมราษฎรที่ได้รับจัดสรรที่ดิน จัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์

งานจัดนิคม มีขั้นตอนในการดำเนินการ ดังนี้

1. การจัดหาที่ดิน

1.1 โดยอาศัยพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์ ขอรับที่ดินรกร้างว่างเปล่าที่คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติจำแนกเป็นที่จัดสรรเพื่อการเกษตร นำมาจัดสรรให้ราษฎรเข้าครอบครองทำประโยชน์ และส่งเสริมให้จัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ ซึ่งเมื่อสมาชิกได้ปฏิบัติครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นในที่สุด

1.2 โดยอาศัยประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 และนโยบายของรัฐบาลในเรื่องการจัดหาที่ดินให้ราษฎร กรมส่งเสริมสหกรณ์จึงจัดซื้อที่ดินขององค์การ หรือเอกชนนำมาปรับปรุงจัดสรรให้รวบรวมกันจัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ซึ่งเมื่อสมาชิกได้ส่งชำระเงินค่าเช่าซื้อที่ดินและปฏิบัติการอื่นครบถ้วนตามข้อบังคับของสหกรณ์แล้ว ก็จะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นในที่สุด

1.3 กรมส่งเสริมสหกรณ์นำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติที่เสื่อมโทรมแล้ว มาจัดสรรให้ราษฎร และจัดตั้งขึ้นเป็นสหกรณ์ สมาชิกจะมีสิทธิ์เข้าครอบครองทำกินในที่ดินที่ได้รับจัดสรรนั้นโดยเสียค่าเช่าในอัตราต่ำ และที่ดินจะตกทอดทางมรดกไปยังลูกหลานได้ตลอดไป แต่ห้ามมิให้โอนกรรมสิทธิ์ 

2. การวางผังและปรับปรุงที่ดิน เมื่อได้รับที่ดินแปลงใดมาจัดสหกรณ์แล้วทางราชการจะสำรวจรายละเอียดสภาพภูมิประเทศ ชนิดและลักษณะดิน ปริมาณน้ำฝน จากนั้นจะวางแผนผังการการใช้ที่ดิน ว่าควรดำเนินการสร้างบริการสาธารณูปโภคอย่างไรบ้าง เช่น ถนน การชลประทาน โรงเรียน สถานีอนามัย ฯลฯ 

3. การรับสมัคร และคัดเลือกบุคคลเพื่อรับการจัดสรรที่ดิน 

4. การอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ในที่ดิน 

5. การกำหนดเงื่อนไขการใช้ที่ดิน และการได้กรรมสิทธิ์ที่ดิน 

6. งานจัดสหกรณ์ เมื่อจัดราษฎรเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ที่จัดหามาเรียบร้อยแล้ว ขั้นต่อไป คือ การรวบรวมราษฎรที่ได้รับจัดสรรที่ดินนั้นจัดตั้งเป็นสหกรณ์ขึ้น และขอจดทะเบียนตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. 2542 เพื่อให้เกษตรกรมีสถาบันของตนเอง ที่จะเป็นสื่อกลางในการอำนวยบริการด้านต่าง ๆ ส่วนการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์จะมีลักษณะเช่นเดียวกับสหกรณ์การเกษตร 

การดำเนินงานของสหกรณ์นิคม ช่วยให้สมาชิกมีสหกรณ์เป็นสถาบันที่เป็นสื่อกลางในการขอรับบริการต่าง ๆ จากรัฐบาล เป็นสถาบันที่อำนวยความสะดวกในด้านการจัดหาสินเชื่อ การรวมกันซื้อ รวมกันขาย การส่งเสริมการเกษตรและการฝึกอบรม ซึ่งเป็นการเสริมสร้างให้เกิดระบบที่ดีในการจัดการผลิตทางการเกษตร และการตลาดโดยสมาชิกเพื่อสมาชิก ในการประกอบอาชีพทางการเกษตรอย่างมั่นคงจนมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น 

การปฏิรูปที่ดิน

การปฏิรูปที่ดินมีความหมายที่บางประเทศใช้คำว่า Land Reform และหลายประเทศใช้คำว่า Agrarian Reform สำหรับในประเทศไทยใช้คำว่า Agricultural Reform 

การปฏิรูปที่ดิน เป็นการกระจายสิทธิ์ในที่ดินให้ผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง และให้ความช่วยเหลือด้านเงินทุนในการซื้อที่ดินแก่ผู้เช่า ช่วยให้มีสวัสดิภาพการถือครอง และการเช่าซื้อที่ดินที่เป็นธรร เป็นช่วยเหลือทางด้านวิชาการ สินเชื่อ การอำนวยความสะดวกในด้านการตลาดแบบสหกรณ์ และอื่น ๆ เพื่อให้เกษตรกรประกอบการเกษตรที่ดีขึ้น (ผู้เข้ารับการฝึกอบรมหลักสูตรนักวิจัยทางสังคมศาสตร์ รุ่นที่ 22. 2525) 

ความหมายของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 กำหนดไว้ใน มาตรา 4 หมายถึง การที่รัฐนำที่ดินของรัฐหรือที่ดินของเอกชนมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโดยมีความมุ่งหมายให้เกษตรกรมีความเท่าเทียมกันด้านสิทธิและการถือครองที่ดินแล้วยังให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพรายได้ของเกษตรกรเพื่อให้เกษตรกรดำรงชีพในที่ดินที่ได้รับจากการปฏิรูปที่ดินได้

แนวคิดการปฏิรูปที่ดินมาจากปรัชญาที่มุ่งเน้นความเสมอภาคทางสังคม และลดช่องว่างในการถือครองที่ดิน โดยการกระจายการถือครองที่ดินเสียใหม่ หรือเป็นการปฏิรูปทรัพย์สินที่ดิน หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ “เป็นการปฏิรูปการถือครองที่ดิน” (Land Tenure Reform) การปฏิรูปที่ดินตามความหมายนี้ ดำเนินการเพื่อใช้การปฏิรูปที่ดินเป็นกลยุทธ์ทางการเมือง เพื่อไม่ให้เกษตรกรผู้ยากไร้ได้รับความกดดันทางสังคมจากสภาพการไร้ที่ดินทำกิน จนเกิดปฏิกิริยาต่อต้านอำนาจรัฐ ทำให้ขาดเสถียรภาพทางการเมือง แนวคิดนี้จึงมุ่งจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรที่ยากจน ซึ่งมีจำนวนมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่น ๆ การปฏิรูปที่ดินจึงเป็นกลยุทธ์ทางการเมือง ที่อาศัยฐานมวลชนจากเกษตรกรมาสนับสนุนนโยบายการปฏิรูปที่ดิน ดังที่ได้กระทำมาในประเทศอียิปต์ ฝรั่งเศส เม็กซิโก โบลิเวีย และจีน เป็นต้น การปฏิรูปที่ดินยังรวมความไปถึงมาตรการในการพัฒนาและปรับปรุง เช่น ปรับปรุงสภาวะการจ้างงาน การขยายสินเชื่อการเกษตร การส่งเสริมสหกรณ์ การให้บริการให้คำปรึกษาทางวิชาการ และการใช้มาตรการทางการเงินและการคลังที่มีผลกระทบต่อการปฏิรูปที่ดิน ซึ่งมีลักษณะเป็น “การปฏิรูปโครงสร้างทางการเกษตร” (Agrarian Structural Reform) 

โกวิทย์ พวงงาม (2543) อธิบายว่า จุดมุ่งหมายของกลยุทธ์การปฏิรูปที่ดิน แบ่งออกเป็น 3 ประการใหญ่ ๆ คือ

1. จุดมุ่งหมายทางสังคม เป็นการใช้มาตรการปฏิรูปที่ดินเพื่อลดความไม่เป็นธรรมทางสังคม และสร้างความเสมอภาคทางสังคม ไม่ให้มีความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินจนเกิดความกดดันและความขัดแย้งระหว่างชนชั้น เป็นเครื่องมือที่ใช้ในการกระจายความยุติธรรมทางสังคมในด้านการถือครองที่ดิน โดยให้ประชาชนได้ถือครองที่ดินอย่างมั่นคงไม่เสียเปรียบนายทุน เพื่อให้เกิดเสถียรภาพทางสังคม 

2. จุดมุ่งหมายทางการเมือง ในหลายประเทศใช้การปฏิรูปที่ดินเป็นเครื่องมือในการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ หรือป้องกันเกษตรกรที่ยากจนสนับสนุนลัทธิคอมมิวนิสต์ เช่น ประเทศไทย และใต้หวัน เป็นต้น 

3. จุดมุ่งหมายทางเศรษฐกิจ มีจุดเน้นที่จะกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ด้วยการพัฒนาเกษตรกรรม ให้สามารถเพิ่มผลผลิตทางการเกษตร และเกษตรกรมีรายได้มากขึ้น การปฏิรูปที่ดินตามแนวนี้จึงมีจุดมุ่งหมายอยู่ที่การกระจายรายได้ ให้แก่ผู้ยากไร้ 

การปฏิรูปที่ดินในสมัยโบราณ

การปฏิรูปที่ดินเริ่มมีขึ้นในสมัยอาณาจักรเฮบรูว์ (Hebrew) เมื่อประมาณ 750 ปี ก่อนคริสต์ศักราช ปรากฏเรื่องราวเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินที่เขียนบัญญัติเอาไว้ในพระคัมภีร์เก่า (The Old Testament) ซึ่งเป็นคัมภีร์ไบเบิลตั้งเดิมของลัทธิศาสนายิวโบราณ ข้อความที่บัญญัติเอาไว้เป็นความพยายามออกกฎหมายเพื่อจัดระเบียบในการถือครองที่ดิน โดยมิให้มีการสะสมที่ดิน และกำหนดให้พลเมืองทำประโยชน์จากที่ดินได้ไม่เกิน 49 ปี ดังข้อความที่บันทึกในพระคัมภีร์ว่า “จะต้องไม่ขายที่ดินให้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ใดอย่างถาวร เพราะที่ดินเป็นของข้า (พระเจ้า) และเพราะพวกเจ้า (พลเมือง) เป็นเพียงคนต่างถิ่นที่มาใช้ที่ดินของข้าเป็นการชั่วคราวเท่านั้น...ทุกๆ 50 ปี ให้เป็นปีแห่งการเฉลิมฉลองแสดงความปลื้มปิติเมื่อพวกเจ้าทั้งหลายทำการคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน (Roy L. Prosterman and Jeffrey M. Riedinger : 1987) 

อาณาจักรกรีก สมัยจักรพรรดิโซลอน (Solon) เกษตรกรที่ยากจนมีหนี้สินมากขึ้น จนต้องขายตัวไปเป็นทาสขณะที่พวกขุนนางที่มั่งคั่งเริ่มมีอำนาจมากขึ้น จากการทำเกษตรกรรมไร่องุ่นและไร่โอลีฟ ซึ่งต้องใช้เวลารอผลการเพราะปลูกนานมาก พวกเกษตรกรที่เพราะปลูกพืชอย่างอื่นด้วยเท่านั้นที่รอได้ ส่วนพวกที่ยากจนและมีแรงงานไม่พอต้องมีหนี้สิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสินค้าเข้าคือข้าว มีราคาสูงขึ้นอย่างมาก พวกเกษตรกรจนๆ ไม่มีสินค้าแลกเปลี่ยน ต้องเอาที่ดินของตนไปจำนอง โดยหวังว่าจะหาทางไถ่ถอนคืนได้ในอนาคต แต่ผลเก็บเกี่ยวก็นานเกินไปที่จะนำไปขายจึงไม่สามารถไถ่ถอนคืนได้ ในที่สุดต้องขายตัวเป็นทาส จักรพรรดิโซลอนได้พยายามแก้ไขฐานะของเกษตรกรที่ยากจน โดยว่างมาตรการ ห้ามขายตัวเพื่อชดใช้หนี้ ประชาชนทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในทางนิติบัญญัติในสภา ห้ามการจำนองที่ดิน จำกัดจำนวนที่ดินที่คนมั่งคั่ง มีสิทธิครอบครอง (อัธยา โกมลกาญจน, ชัยวัฒน์ ถาวรธนสาร และคณาธิป ขันธพิน : 2528) 

ในสมัยยุคกลาง (Middle Age) ความไม่พึงพอใจในสภาพการถือครองที่ดินเป็นมูลเหตุที่สำคัญที่ก่อให้เกิดความขัดแย้งทางสังคมอย่างรุนแรงเมื่อปี พ.ศ. 1924 ชาวนาในประเทศอังกฤษได้จับอาวุธเข้าต่อสู้กับเจ้าของที่ดิน เหตุการณ์รุนแรงถึงขั้นเกิดการจลาจล เหตุการณ์ครั้งนี้เรียกว่ากบฏชาวนา (Peasants’ Revolt) เป็นการต่อสู้เพื่อให้หลุดพ้นจากการถูกกดขี่เอารัดเอาเปรียบจากเจ้าของที่ดินที่เรียกเก็บผลประโยชน์ในอัตราที่สูง และบังคับให้ใช้แรงงานแทนหนี้สินโดยที่ชาวนาไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ชาวนาจึงเรียกร้องขอความเป็นธรรมให้ลดค่าเช่าและจัดสรรกรรมสิทธิ์ที่ดินให้แก่พวกตนเอง (Michel Mollat and Philippe Wolff. 1973 : page 184) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศต่าง ๆ

การปฏิรูปที่ดินในประเทศสาธารณรัฐเกาหลี ได้เริ่มดำเนินการเมื่อ พ.ศ. 2492 โดยรัฐได้ออกกฎหมายการปฏิรูปที่ดินขึ้น ได้แก่ The land Reform Law ซึ่งช่วยส่งเสริมให้เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป้นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน ได้มีที่ดินเป็นของตนเอง หลักการใหญ่ๆของ The land Reform Law ก็คือ ให้รัฐมีอำนาจหน้าที่บังคับซื้อที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเอง หรือเจ้าของที่ดินที่ดำเนินการผลิตด้วยตนเอง แต่มีจำนวนที่ดินเกินกว่า 3 Chongbos (ประมาณ 18 ไร่) แล้วนำมาจัดสรรให้กาเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน โดยวิธีผ่อนชำระราคาที่ดินในระยะเวลาไม่เกิน 15 ปี หรืออีกประเภทหนึ่งไม่เกิน 5 ปี โดยคิดจากมูลค่าผลผลิตจากที่ดินนั้นร้อยละ 30 ต่อปี การดำเนินงานการปฏิรูปที่ดินในประเทศสาธารณรัฐเกาหลีได้ผลเป็นที่หน้าพอใจ โดยรัฐสามารถจัดที่ดินให้แก่เกษตรกรได้ถึง 1,200,000 คน เป็นจำนวนที่ดิน 1,029,000 เอเคอร์ เมื่อสิ้นปี พ.ศ. 2494 แต่ก็ยังมีปัญหาที่เกิดขึ้นจากข้อบกพร่องของกฎหมายนี้อยู่ ประกอบกับการดำเนินการเป็นไปอย่างรวดเร็วเกินไป การช่วยเหลือส่งเสริมด้านการเกษตรมีน้อย จึงทำให้เกษตรกรต้องนำที่ดินที่ได้มาไปจำนอง ขายฝาก และต้องสูญเสียที่ดินไปอีกในที่สุด ดังนั้นในปี พ.ศ.2501 จึงได้มีการแก้ไขปรับปรุงข้อบกพร่องต่างๆ และได้ออกกฎหมายปฏิรูปที่ดินขึ้นใหม่ ได้แก่ The Farm Land Mortgage Law ซึ่งมีหลักการใหญ่ๆคือ การให้สินเชื่อเพื่อการผลิต (Production Credit) แก่เกษตรกรเพื่อใช้จ่ายในการดำเนินธุรกิจของไร่นา จึงทำให้การผลิตของเกษตรกรได้รับผลดีมีรายได้ที่สูงขึ้น อันมีผลทำให้ภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมของเกษตรกรดีขึ้นตามเป้าหมายของการปฏิรูปที่ดินในเวลาไม่นานนัก (อำนวย, 2514 : หน้า 183-184) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดีย ได้เริ่มทำการปฏิรูปเมื่อปี พ.ศ. 2491 โดยรัฐได้แต่งตั้งคณะกรรมการการปฏิรูปที่ดินขึ้น เพื่อพิจารณาเวนคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเอง แล้วนำมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน นอกจากนี้ยังได้ดำเนินการส่งเสริมทั้งในด้านการผลิตและการจำหน่ายในรูปของสหกรณ์อเนกประสงค์ และได้ออกพระราชบัญญัติปฏิรูปการเช่าที่นา (Tenancy Reform Legislation) เพื่อควบคุมการเช่าที่นาเพื่อการเกษตรกรรมให้มีความเสมอภาค และประสิทธิภาพตามสมควรอีกด้วย หลังจากการปฏิรูปที่ดินในประเทศอินเดีย ได้ดำเนินการไปได้เพียง 5 ปี ก็ได้รับผลเป็นที่น่าพอใจ ผลผลิตต่อครอบครัวสูงขึ้น ร้อยละ 14 สำหรับภาวะ การเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมนั้น ปรากฏว่าเมื่อสิ้นปี พ.ศ.2494 จำนวนเกษตรกรผู้เช่าลดลงจาก ร้อยละ 75 เหลือเพียงร้อยละ 16 ของเกษตรกรทั้งหมด ส่วนอัตราค่าเช่าก็ลดลงจากเดิม (อำนวย, 2514 : หน้า 185-186) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศฟิลิปปินส์ ได้เริ่มดำเนินการเมื่อ พ.ศ. 2498 โดยรัฐได้กำหนดโครงการไว้หลายโครงการ อาทิเช่น โครงการเวนคืนที่ดินจากเจ้าของที่ดินที่มิได้ทำการผลิตด้วยตนเองมาจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง หรือมีน้อยไม่พอทำกิน โครงการการควบคุมการเช่าที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมให้ดำเนินการไปด้วยความเสมอภาค และมีประสิทธิภาพตามสมควร โครงการจัดหาสินเชื่อเพื่อการผลิตให้แก่เกษตรกรกู้ยืมใช้จ่ายในการประกอบอาชีพ โครงการอพยพเกษตรกรผู้เช่าให้ไปทำกินในที่ดินแห่งใหม่ โครงการออกโฉนดที่ดินในทางเกษตรกรรม และ โครงการเพิ่มพิกัดอัตราภาษีที่ดิน รัฐบาลฟิลิปปินส์ได้ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขการปฏิรูปที่ดินเสียใหม่ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ด้วยการจัดตั้งธนาคารที่ดินเพื่อจัดหาเงินทุนในการชำระราคาค่าที่ดินและเวนคืน และเพื่อให้เกษตรกรสำหรับใช้จ่ายในการผลิตให้ได้ผลดีโดยทั่วถึงกัน (อำนวย, 2514 : หน้า 186-187) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไต้หวัน การปฏิรูปที่ดินในปะเทศไต้หวันนั้นเริ่มอย่างจริงจังเมื่อปี พ.ศ. 2499 สองปีหลังจากที่พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศจีนมีชัยชนะเหนือรัฐบาลในประเทศจีนแผ่นดินใหญ่ปี พ.ศ. 2492 เป็นเหตุให้รัฐบาลของ จอมพล เจียงไคเช็ก ต้องหนีมาตั้งหลักที่เกาะไต้หวัน ถ้าไม่มีการปฏิรูปที่ดินเพื่อปรับโครงสร้างทางการเกษตร และการผลิตให้สามารถแข่งขันกับประเทศจีนแผ่นดินใหญ่ ก็เป็นที่แน่ใจได้ว่าไต้หวันจะต้องเปลี่ยนการปกครองเป็นระบบคอมมิวนิสต์อย่างแน่นอน ดังนั้นการปฏิรูปที่ดินนั้นโดยเนื้อแท้หลักจึงเป็นยุทธศาสตร์ที่สำคัญในการต่อสู้ยับยั้งการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ที่ได้ผล เพราะเมื่อประชาชนมีที่ดินของตนเอง และได้รับผลตอบแทนจากการผลิตอย่างเป็นตามสมควร จึงไม่มีใครอยากเป็นคอมมิวนิสต์ การปฏิรูปที่ดินในไต้หวันนับได้ว่าประสบผลสำเร็จด้วยปัจจัยที่เอื้ออยู่หลายประการโดยประการที่สำคัญที่สุดได้กล่าวแล้วคือ แรงกดดันทางการเมืองที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงเป็นประเทศคอมมิวนิสต์ของจีนแผ่นดินใหญ่ ปัจจัยอื่น ๆประกอบที่สำคัญได้แก่ ข้อเท็จจริงที่ไต้หวันมีภูมิประเทศเป็นเกาะขนาดไม่ใหญ่นัก มีภูเขามาก และมีเนื้อที่ที่เหมาะสมกับการเพราะปลูกจำกัด ลักษณะดังกล่าวยิ่งเพิ่มแรงกดดันให้จำเป็นต้องมีการปฏิรูปที่ดินมากยิ่งขึ้น ประการต่อมาคือ รัฐบาลอยู่ในสถานการณ์ทำงานได้ง่ายกว่าหลายประเทศ เพราะที่ดินจำนวนมากอยู่ในความยึดครองของญี่ปุ่น เมื่อญี่ปุ่นแพ้สงครามเมื่อสงครามโลกครั้งที่สอง ที่ดินเหล่านั้นก็ตกเป็นของรัฐ และเมื่อรัฐบาลมีที่ดินมากโดยไม่ต้องซื้อมาเช่นนี้ ทำให้การกระจายที่ดินกลับคืนไปให้ประชาชนเป็นไปได้สะดวกยิ่งขึ้น (ดร.โกวิทย์ พวงงาม. 2543: หน้า 10) 

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทยมีเค้าโครงความคิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 7 หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง นายปรีดี พนมยงค์ สมาชิกคณะราชขณะนั้นได้เสนอโครงการปฏิรูปที่ดินขึ้น โดยมีรัฐมนตรีกลุ่มหนึ่งในสมัยรัฐบาลชุดที่ 3 (เมษายน-มิถุนายน 2476) ให้การสนับสนุน โดยนายปรีดี พนมยงค์เห็นว่าควรมีการวางรูปแบบการปกครองและเศรษฐกิจเสียใหม่ โครงการนี้มีสาระสำคัญ 3 ประการคือ (1) ให้รัฐบาลตราพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินทั้งหมดเป็นของรัฐ โดยจ่ายค่าทดแทนให้เจ้าของที่ดินเป็นเงินสดส่วนหนึ่ง และอีกส่วนหนึ่งให้จ่ายเป็นพันธบัตรรัฐบาลในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 7 (2) ให้ชาวไร่ชาวนาเป็นข้าราชการ และ (3) ให้มีการทำนารวม

แต่ในที่สุดเค้าโครงนี้ได้รับการคัดค้านจากผู้นำส่วนใหญ่ของประเทศ เพราะเห็นว่าเป็นการนำระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมมาใช้ และไม่คิดว่าโครงการนี้จะสามารถดำเนินการไปได้อย่างราบรื่น แต่จะต้องถูกต่อต้านจากเจ้าของที่ดินซึ่งจะนำไปสู่การขัดแย้งอย่างรุนแรงในสังคมได้ 

พ.ศ. 2483 สมัยจอมพลแปลก พิบูลสงครามได้จัดตั้งนิคมสร้างตนเองขึ้น มีจุดมุ่งหมายที่จะช่วยเหลือให้คนยากจนใช้ที่ทำกินเป็นของตนเอง และต่อมากระทรวงมหาดไทยก็ได้ขยายงานนิคมสร้างตนเองขึ้นในหลายจังหวัดเพื่อช่วยเหลือชาวชนบท ซึ่งไม่มีที่ดินทำกินเพราะเหตุที่สูญเสียที่ไร่ที่นาอันเนื่องมาจากมีการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่หรือเหตุอื่นใด โดยมีหลักการคือนำพื้นที่ป่ามาแบ่งพื้นที่ให้แก่ราษฎรเข้าทำกิน โดยทางราชการช่วยหักล้างถางพง จัดสร้างถนน ไฟฟ้า โรงเรียน สถานีอนามัย มีนิคมสร้างตนเองของหลายหน่วยงานได้รับความสำเร็จกลายเป็นชุมชนระดับสุขาภิบาล แต่การจัดตั้งนิคมสร้างตนเองดังกล่าวนั้นมิใช่การแก้ปัญหาได้อย่างถาวร เพราะประชากรเพิ่มจำนวนขึ้นทุกปีและใช้ที่ทำกินมาก ประเทศไม่สามารถนำป่าสงวนมาแบ่งที่ดินให้ประชาชนได้โดยไม่มีที่สิ้นสุดเพราะป่าของประเทศมีจำกัด 

พ.ศ. 2485 ในสมัยรัชกาลที่ 8 มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ ทั้งนี้เพื่อช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาที่ไม่มีที่ดินทำกินของตนเอง ด้วยการจัดหาที่ดินบุกเบิกใหม่ให้แก่ชาวนา อย่างไรก็ตามวิธีการนี้ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาการถือครองที่ดินได้ ทั้งนี้เพราะความต้องการที่ดินทำกินมีมากขึ้น ปัญหาไม่มีที่ดินทำกินจึงทวีความรุนแรงขึ้น 

ต่อมาในสมัย จอมพลแปลก พิบูลสงครามเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่สอง ได้ออกพระราชบัญญัติควบคุมค่าเช่านา พ.ศ. 2493 กำหนดให้มีการเก็บค่าเช่านาโดยเฉลี่ยแล้วสูงสุดไม่เกินร้อยละ 25 ของผลผลิต แต่กฎหมายฉบับนี้ไม่ค่อยมีผลในทางปฏิบัติมากนักเกษตรกรยังคงได้รับการเอารัดเอาเปรียบต่อไป 

พ.ศ. 2497 ได้มีการออกพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อกำหนดขนาดที่ดินที่เอกชนจะมีสิทธิเป็นเจ้าของ แต่ถูกประกาศยกเลิกพระราชบัญญัติฉบับนี้ในปี พ.ศ. 2503 ก่อนที่จะมีผลบังคับใช้

ปี พ.ศ. 2506 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ได้ทรงริเริ่มโครงการพัฒนาชนบท หมู่บ้านหุบกระพง ตำบลเขาใหญ่ อำเภอชะอำ จังหวัดเพชรบุรี และที่อื่น ๆ อีก 4 แห่ง ซึ่งโครงการเหล่านี้นับว่าได้อำนวยประโยชน์แก่เกษตรกรเป็นอย่างยิ่ง ทั้งด้านการมีที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยที่เหมาะสม ตลอดจนมีรายได้และความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ซึ่งเป็นแบบฉบับที่รัฐบาลได้นำมาเป็นหลักในการดำเนินการปฏิรูปที่ดิน 

ปี พ.ศ. 2511 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพและให้ยกเลิกพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 

ในช่วงปี พ.ศ. 2511-2515 ได้มีการจัดทำโครงการจัดรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม (Land Consolidation Project) เป็นการพัฒนาพื้นที่เพราะปลูกในระดับไร่นาให้ได้รับน้ำอย่างทั่งถึงทุกแปลงนา มีการจัดรูปร่างหรือโยกย้ายแปลงนาเพื่อให้ได้รับความสะดวกในการใช้น้ำชลประทาน และมีการปรับปรุงปัจจัยต่างๆในการผลิต ได้แก่ การปรับปรุงพื้นที่ทำการเกษตรให้สอดคล้องกับเทคนิคและวิธีการผลิตที่ทันสมัย มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และส่งเสริมให้เกษตรกรทำการเกษตรแบบเข้ม (Intensive Farming) 

พ.ศ. 2516 ได้มีการเรียกร้องจากบรรดานิสิต นักศึกษา ชาวไร่ ชาวนาและบุคคลในวงการต่างๆ ให้รัฐบาลซึ่งมีนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรี ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของชาวไร่ชาวนา ซึ่งมีสาเหตุสืบเนื่องมาจากชาวไร่ชาวนาต้องสูญเสียกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งตนเคยเป็นเจ้าของที่ดิน เพราะมีหนี้สินมากและถูกผู้อื่นเอารัดเอาเปรียบในหลายๆด้าน อีกทั้งการเพิ่มจำนวนประชากรทำให้ปัญหาการถือครองที่ดินมีความรุนแรงยิ่งขึ้น 

สถานการณ์ทางการเมืองของไทยช่วงนี้มีความตึงเครียดอย่างมาก เกษตรกรได้รับความกดดันจากปัญหาการเช่านา ภาระหนี้สิน และการไร้ที่ทำกิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกษตรกรในภาคกลางและภาคเหนือ การเดินขบวนเรียกร้องของเกษตรกร เป็นแรงผลักดันให้รัฐบาลต้องคลี่คลายปัญหาความขัดแย้งทางสังคม โดยรัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติและได้รับความเห็นชอบเมื่อวันที่ 17 มกราคม พ.ศ. 2518 พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อ วันที่ 14 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2518 พ.ร.บ. นี้ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาฉบับพิเศษ เล่มที่ 92 ลงวันที่ 5 มีนาคม พ.ศ. 2518 มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 6 มีนาคม พ.ศ. 2518 เป็นต้นไป 

ผลของการปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย ช่วยให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน มีที่อยู่อาศัย มีความมั่นคงในการประกอบอาชีพทางการเกษตร เกิดประสิทธิภาพในการผลิต (Productivity) ด้วยการพัฒนาวิถีการผลิตตามแนวคิดต่าง ๆ เช่น การปฏิวัติเขียว (Green Revolution) การเกษตรกรรมยั่งยืนตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง การรวมกลุ่มการผลิต การเพิ่มมูลค่าด้วยการแปรรูป ตลอดจนการตลาด นำไปสู่การกระจายรายได้ที่เป็นธรรม (Distribution of Income) ช่วยสร้างและขยายตลาดในประเทศเนื่องจากการพัฒนาให้เกษตรกรมีรายได้เพิ่มขึ้น เกษตรกรก็จะมีอำนาจการซื้อเพิ่มขึ้น ช่วยสนับสนุนรายได้ของภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการของประเทศ ตลอดจนเกิดการส่งต่อมูลค่าของสินค้าเกษตรไปสู่ห่วงโซ่คุณค่า (Value Chain) ในระดับต่าง ๆ